靳瀾濤

(北京大學(xué) 法學(xué)院，北京 100871)

一、問題的提出

近年來，伴隨著“依法治教”理念的大力倡導(dǎo)，“政策治教”的話語空間被極大地壓縮，甚至被添附某種程度的負(fù)面評價(jià)色彩，被視為行政權(quán)力擴(kuò)張的工具以及計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的產(chǎn)物。[1]然而，從現(xiàn)實(shí)層面來看，政策驅(qū)動始終是我國教育治理的基本特點(diǎn)之一，甚至在個(gè)別領(lǐng)域替代法律而發(fā)揮主導(dǎo)作用。我國教育領(lǐng)域現(xiàn)有8部法律、10余部行政法規(guī)，部門規(guī)章或地方立法也相對有限，而教育政策體系卻極為龐大，僅“十二五”期間國家出臺的重大教育政策文件就多達(dá)741個(gè)，涉及各級各類教育及其活動過程[2]，以致形成了“教育治理政策化”的現(xiàn)象，顯示出鮮明的中國特色和本土國情。

政策與法律的關(guān)系，既是教育法最基礎(chǔ)與核心的話題，也是推進(jìn)教育治理現(xiàn)代化必須解決的重要問題。那么，為什么在教育領(lǐng)域，尤其是在“依法治教”的語境下，傳統(tǒng)的政策工具依舊發(fā)揮著重要的、特殊的影響？所有社會治理領(lǐng)域都存在政策與法律的緊張關(guān)系問題，為什么這種緊張關(guān)系在教育領(lǐng)域非常突出或特別？在此基礎(chǔ)上，如何探索一套更具普適性的話語體系，更加有效地消解依法治教與政策治教的內(nèi)在張力？漸次回應(yīng)這些問題，對于我國教育治理的工具優(yōu)化和效能提升具有極為關(guān)鍵的作用。

二、教育治理政策化的表現(xiàn)形態(tài)

相較于其他國家，我國的教育公共政策極為繁榮。[3]教育事業(yè)的運(yùn)行、改革和發(fā)展在很大程度上依靠政策的驅(qū)動或控制，而教育法律常常呈現(xiàn)出規(guī)范供給不足的結(jié)構(gòu)性缺陷。這種“教育治理政策化”的現(xiàn)象主要體現(xiàn)在以下方面：

(一)教育發(fā)展理念主要由教育政策確立

我國教育政策的調(diào)節(jié)事項(xiàng)極為寬泛，最具宏觀性和影響力的內(nèi)容就是教育發(fā)展理念，并在此基礎(chǔ)上形成明確的教育路線和教育方針。[4]例如，中共中央于1985年出臺《關(guān)于教育體制改革的決定》，對教育事業(yè)發(fā)展的根本目的、總體方向以及基本原則等逐一做出規(guī)定，成為日后教育改革與發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，尤其是其中提出的“服務(wù)兩個(gè)文明”“政府簡政放權(quán)”“擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)”“促進(jìn)教育多元化發(fā)展”等議題時(shí)至今日仍具有重要影響。再如，2018年全國教育大會以來，國家密集出臺了一系列教育政策文件，通常以“指導(dǎo)意見”“實(shí)施方案”“決定”“規(guī)劃綱要”等形式呈現(xiàn)，既提出了“教育現(xiàn)代化”的總體目標(biāo)，也明晰了“實(shí)施素質(zhì)教育”“堅(jiān)持‘五育’并舉”“提高教育質(zhì)量”等教育方針，這些目標(biāo)或方針都關(guān)涉教育體系及內(nèi)容的根本性調(diào)整。

(二)教育體制改革通常由教育政策推動

在教育領(lǐng)域中，許多重要改革的推進(jìn)依賴形式多樣、效力各異的黨政決策。例如，新課程改革、“一費(fèi)制”收費(fèi)、免費(fèi)教科書提供、自主招生改革、免費(fèi)師范生教育、中學(xué)校長實(shí)名推薦制等。[5]這些試點(diǎn)工作的目標(biāo)尚不明確，后果也不易充分預(yù)知，在不同區(qū)域間的實(shí)施力度略有差異，故而不宜通過立法來推進(jìn)，只能借助靈活的教育政策來進(jìn)行效果測試和完善修正，這樣才能最大程度地確保教育改革的穩(wěn)妥性。伴隨著新時(shí)代教育體制改革的深化，還有不少重要的政策部署尚未定型為成熟的法律規(guī)則，例如，明確學(xué)前教育的公益普惠屬性和成本分擔(dān)機(jī)制、確立公辦中小學(xué)教師作為國家公職人員特殊的法律地位、推動教育領(lǐng)域“管辦評”分離和“放管服”改革等，這些教育體制機(jī)制改革率先呈現(xiàn)于政策文件中，彌補(bǔ)了法律規(guī)范的滯后性。

(三)教育立法變遷受教育政策深刻影響

盡管教育領(lǐng)域的許多重大制度安排最終體現(xiàn)為教育法律的立改廢釋，但這些法律規(guī)范往往受到教育政策的深刻影響，或是由政策來總體指導(dǎo)立法變遷，或是直接將相應(yīng)的政策內(nèi)容轉(zhuǎn)化為法律。若從歷史發(fā)展的角度來看，教育政策體系對教育法律體系的影響大體可以歸納為以下三個(gè)階段：

第一階段為“教育政策主導(dǎo)與教育法律為輔”。在20世紀(jì)80年代以前，受整體法治環(huán)境影響，教育立法不僅數(shù)量零星單薄，而且效力層級有限，多為法規(guī)、規(guī)章或者規(guī)范性文件，以“決定”“指示”“計(jì)劃”“暫行規(guī)程”等形式出現(xiàn)，如“高教六十條”“中學(xué)五十條”“小學(xué)四十條”等，規(guī)范性和權(quán)威性略顯不足，形成了“教育政策優(yōu)于立法”的治理格局。

第二階段為“教育政策先導(dǎo)與教育法律跟進(jìn)”。20世紀(jì)80年代以后，伴隨著“依法治國”方略被確立為黨的治國方略和憲法基本原則，教育界也相應(yīng)構(gòu)建了“依法治教”的命題，并將其明確載入1993年的《中國教育改革和發(fā)展綱要》。然而，教育法地位的上升并未徹底打破“政策治教”模式的壟斷，立法的方向、原則乃至具體規(guī)則多由政策來確定，形成了“政策先行—立法跟進(jìn)”的制度演進(jìn)路徑?！督處煼ā返闹贫ň褪谴祟惽樾蔚牡湫痛怼?985年《關(guān)于教育體制改革的決定》曾規(guī)定教師職業(yè)的身份、權(quán)利、準(zhǔn)入、專業(yè)發(fā)展、考核評價(jià)等事項(xiàng)，這種框架不僅為后來《教師法》的章節(jié)設(shè)計(jì)所沿用，而且不少法律規(guī)則都源于相關(guān)的政策內(nèi)容。[6]

第三階段為“教育政策指導(dǎo)與教育法律為據(jù)”。重大改革必須于法有據(jù)，這是黨的十八大以來國家治理的鮮明特點(diǎn)，教育領(lǐng)域也不例外，“政策做指導(dǎo)—法律為依據(jù)”的結(jié)構(gòu)逐漸形成。目前，在全國人大常委會立法規(guī)劃的總體部署下，學(xué)前教育、教師管理、學(xué)位制度等多領(lǐng)域的教育法啟動了制修程序，這不僅得益于教育事業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，而且離不開相關(guān)政策的醞釀和積累。無論是立法動議的提出，還是法律草案的起草，都需要參考國家和執(zhí)政黨的教育方針。例如，中央層面圍繞教師隊(duì)伍建設(shè)提出了明確身份、確認(rèn)權(quán)利、嚴(yán)格門檻、提高待遇等綱領(lǐng)性要求，欲讓這些內(nèi)容得到有效執(zhí)行，在很大程度上取決于法律的明確性和有責(zé)性，亟待通過《教師法》修訂以及配套立法出臺加以落實(shí)，后者才是權(quán)利保障與救濟(jì)的最直接依據(jù)。

三、教育治理政策化的主要成因

政策與法律的內(nèi)在張力，是現(xiàn)代社會治理工具選擇所面臨的普遍問題，諸多社會治理領(lǐng)域都不同程度地存在政策依賴現(xiàn)象，為什么這種路徑依賴在教育治理領(lǐng)域非常突出或特別，這與教育政策的靈活性、教育立法資源的有限性以及教育治理的專業(yè)性等因素緊密相關(guān)。

(一)政策靈活性優(yōu)勢適應(yīng)教育改革需要

我國幅員遼闊，各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展程度迥異，教育事業(yè)發(fā)展不平衡不充分的現(xiàn)象尤為突出，這與教育法律所強(qiáng)調(diào)的統(tǒng)一性和強(qiáng)制性難免形成沖突，正是因?yàn)檫@種矛盾在我國還將長期存在，教育政策便體現(xiàn)出獨(dú)特的價(jià)值。相較于教育法律，教育政策在制定與執(zhí)行中尤其強(qiáng)調(diào)靈活變通，不僅有更廣泛的調(diào)節(jié)范圍，而且在解決實(shí)際問題時(shí)的彈性空間更大，較為適切地滿足了教育事業(yè)差異化發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。[7]

教育領(lǐng)域“一管就死、一放就亂”的現(xiàn)象也為許多實(shí)踐所證明，需要教育政策的柔性規(guī)制以應(yīng)對復(fù)雜多變的教育實(shí)踐。例如，1998年出臺的《高等教育法》曾要求“高校不得以營利為目的”，這種一刀切式的規(guī)定對民辦學(xué)校構(gòu)成不合理限制，隨后出臺的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》明確提出民辦教育分類管理的體制，打破了立法中“不得以營利為目的”的制度藩籬，并推動了后來的立法修訂。再如，1986年出臺的《義務(wù)教育法》首次通過立法確立了九年義務(wù)教育制，但事實(shí)上，《關(guān)于教育體制改革的決定》早于1985年已經(jīng)規(guī)定了義務(wù)教育的國家責(zé)任、公民義務(wù)、管理體制、師資隊(duì)伍等，且分地區(qū)、分步驟地提出了具體的實(shí)施策略，體現(xiàn)了教育政策具有靈活性、應(yīng)急性、先導(dǎo)性等優(yōu)勢。

(二)教育立法資源有限加劇政策的擴(kuò)張

受社會發(fā)展的宏觀布局影響，我國立法政策突出經(jīng)濟(jì)立法優(yōu)先，能分配給教育立法的資源極其有限，這在很大程度上加劇了政策治教的制度慣性。根據(jù)2018年的一項(xiàng)統(tǒng)計(jì)結(jié)果，我國有效的法律和行政法規(guī)分別為267件、756件[8]，而教育立法在其中占據(jù)的比例極其微弱。教育法律共有8部，在全部法律中占比不足3%；教育行政法規(guī)共計(jì)18部，在全部行政法規(guī)中占比約2.4%。此外，學(xué)前教育、終身教育、家庭教育、學(xué)校管理、教育考試等方面的立法動議由來已久，并被列入《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》，但始終未能取得實(shí)質(zhì)性突破(表1)。

表1 我國“教育八法”以及五部“待立之法”

盡管國家立法需要規(guī)范和保障的領(lǐng)域很多，而教育只是眾多行業(yè)之一，但教育法律法規(guī)均不足3%的占比確實(shí)與教育事業(yè)的重要性以及依法治教的現(xiàn)實(shí)需求極不相稱。此外，不少教育法律出臺于改革開放后的法制建設(shè)恢復(fù)期，已經(jīng)實(shí)施數(shù)十年卻一直沒有做過大幅修改，《學(xué)位條例》和《教師法》就是其中的典型代表，它們在立法技術(shù)上并不成熟，制度規(guī)則也較為粗疏或帶有鮮明的計(jì)劃管理特點(diǎn)，難以完全適應(yīng)時(shí)代發(fā)展需要。不難發(fā)現(xiàn)，教育立法的慢節(jié)奏和低效率自然使得教育政策被賦予更大的功能期待，后者成為長期以來我國教育事業(yè)運(yùn)行、改革和發(fā)展的關(guān)鍵驅(qū)動，在相當(dāng)程度上彌補(bǔ)了教育立法體系的漏洞或者法律規(guī)則的滯后。例如，在高位階立法缺位的學(xué)前教育領(lǐng)域，國家在政策層面不僅通過教育改革綱領(lǐng)性文件提出了原則性要求，而且專門出臺學(xué)前教育的“國十條”，在內(nèi)容上涵蓋辦學(xué)屬性、管理體制、師資規(guī)范、財(cái)政保障、動態(tài)監(jiān)管等諸多事項(xiàng)。

(三)教育治理的專業(yè)化有賴于政策調(diào)節(jié)

教育活動涉及受教育者智識和倫理的內(nèi)化培養(yǎng)，具有極強(qiáng)的專業(yè)性、特殊性和自主性，高等教育還涉及大學(xué)自治、學(xué)術(shù)自由等更高級的權(quán)益。從尊重教育內(nèi)在規(guī)律及其專業(yè)性的角度出發(fā)，立法者并非教育或教育管理的專家，我們也不能期待或要求立法者成為教育家，所以，外部規(guī)制尤其是立法干預(yù)應(yīng)當(dāng)有所克制。相較于立法機(jī)關(guān)，政府尤其是教育行政機(jī)關(guān)具有教育管理的經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)知識，通過教育政策進(jìn)行教育規(guī)劃和指導(dǎo)更為常見，以便彌補(bǔ)立法者的知識和信息赤字，也足以確保教育管理者在制度設(shè)計(jì)過程中的話語表達(dá)，進(jìn)而減少未來的執(zhí)行阻力。

例如，《學(xué)位條例》賦予國務(wù)院學(xué)位委員會以領(lǐng)導(dǎo)國家學(xué)位工作的概括性授權(quán)，使之能夠運(yùn)用政策工具，將許多模糊的法律規(guī)定落實(shí)為可操作的實(shí)踐要求。眾所周知，學(xué)位立法提出了“成績優(yōu)良”“考試合格”等學(xué)位授予基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)，國務(wù)院學(xué)位委員會則對“何為優(yōu)良”“課程考試類別和要求”等具體標(biāo)準(zhǔn)做出政策性解釋，這些專業(yè)化判斷并非立法機(jī)關(guān)所擅長，顯然由學(xué)位行政管理部門加以政策調(diào)節(jié)更為適宜，以便形成更具針對性和專業(yè)理性的規(guī)范指引，緩和立法民主和專業(yè)主義之間的緊張關(guān)系。無獨(dú)有偶，義務(wù)教育質(zhì)量保障固然需要在立法中明確不同主體的權(quán)責(zé)配置，但僅僅局限于此則過于宏觀和簡單化，教育立法不能與行政運(yùn)行相分離，還要考慮行政運(yùn)行體制機(jī)制改革、課堂教學(xué)質(zhì)量保障、教師隊(duì)伍優(yōu)化建設(shè)、質(zhì)量評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)完善等，這些內(nèi)容有賴于政策手段的細(xì)化落實(shí)，并已經(jīng)在《關(guān)于深化教育教學(xué)改革全面提高義務(wù)教育質(zhì)量的意見》中得到充分體現(xiàn)。

四、教育治理政策化的現(xiàn)實(shí)困境

教育治理的政策路徑依賴主要源于教育政策的靈活性、教育立法的滯后性以及教育治理的專業(yè)性等因素，因應(yīng)了教育事業(yè)發(fā)展的特定需要。然而，鑒于教育政策的內(nèi)在缺陷、依法治教的話語普及以及教育治理制度的定型化要求，教育治理政策化的現(xiàn)實(shí)困境也不容忽視。

(一)教育政策的內(nèi)在缺陷日漸呈現(xiàn)

教育法律固然以教育政策為指導(dǎo)，落實(shí)政策思想、鞏固政策成果、拓寬政策影響，但教育政策只能在原則上指導(dǎo)教育法律的整體立廢或局部改釋，而不能取代法律，這是由法律與政策在制定主體、調(diào)整范圍、實(shí)施方式、穩(wěn)定程度等方面的差異性所決定的(表2)。教育法律不僅能夠以規(guī)范的法條邏輯來明確不同教育主體間的權(quán)義結(jié)構(gòu)或權(quán)責(zé)關(guān)系，避免政策內(nèi)容在形式上的相對模糊性，而且能夠保持高度穩(wěn)定，非經(jīng)嚴(yán)格的程序和審慎的考量，不會被隨意調(diào)整或廢除，這與政策在穩(wěn)定性上的欠缺也形成了鮮明對比。

更為關(guān)鍵的是，立法中的相關(guān)行為(尤其是對公民權(quán)益產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響的行為)往往具有可訴性，可以通過申訴(校內(nèi)申訴或校外申訴)、行政復(fù)議、行政訴訟乃至將來可能出現(xiàn)的教育仲裁等多元化的方式進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)，這些均是教育政策所不具備的優(yōu)勢。尤其是在《行政訴訟法》施行的四十年間，大量的教育行政爭議案件被納入司法審查范圍，打破了特別權(quán)力關(guān)系理論的傳統(tǒng)窠臼，從學(xué)位授予、學(xué)校招生、學(xué)籍管理、信息公開等多方面真正體現(xiàn)出教育法的可訴性，彌補(bǔ)了傳統(tǒng)教育政策管理中相對人的劣勢地位，彰顯出法律對權(quán)利保障和救濟(jì)的重要價(jià)值。

表2 教育政策與教育法律的主要差異

(二)依法治教的倡議和理念成為共識

從20世紀(jì)80年代到90年代中后期，我國的社會輿論界掀起了關(guān)于法治的大討論，“依法治國”的命題逐漸深入人心，并經(jīng)歷了由黨的治國方略到憲法基本原則的轉(zhuǎn)型。在依法治國概念的發(fā)展過程中，作為實(shí)踐中零星提法的“依法治教”也開始獲得地位上的提升，被輿論視為“依法治國的組成部分”[9]。

伴隨著依法治教話語普及及其實(shí)踐推廣，政策治教的話語空間被不斷壓縮，對政策的有益經(jīng)驗(yàn)和要求進(jìn)行總結(jié)，并在此基礎(chǔ)上轉(zhuǎn)化為法律，是對教育治理工具進(jìn)行優(yōu)化選擇的必然結(jié)果，呈現(xiàn)出“政策法律化”的規(guī)律性認(rèn)識和實(shí)踐。[10]例如，現(xiàn)行《教育法》就是在已有關(guān)于教育基本問題的穩(wěn)定政策的基礎(chǔ)上，經(jīng)過近十年的醞釀驗(yàn)證而得以形成的。再如，《學(xué)位條例》的修訂已經(jīng)正式啟動，其修法任務(wù)的緊迫性在于許多學(xué)位管理措施僅僅停留于學(xué)位管理政策或規(guī)范性文件中，如不及時(shí)修訂法律，隨著學(xué)位制度改革日益深入，“良性違法”之處會越來越多，這一點(diǎn)已經(jīng)在國務(wù)院學(xué)位委員會第33次會議中得到重視，而將行之有效的現(xiàn)行政策補(bǔ)充寫入法律，也自然成為一項(xiàng)重要的修法措施。[11]

(三)教育治理制度定型化的需求旺盛

教育事業(yè)發(fā)展的不同階段形成了對治理工具選擇的差異化需求。在改革開放后的相當(dāng)一段時(shí)間內(nèi)，快速恢復(fù)一套教育管理秩序，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展形勢，成為擺在教育治理者面前的首要工作。所以，通過教育政策來規(guī)范教育領(lǐng)域的社會關(guān)系，顯然具有應(yīng)急性和高效性。例如，高考恢復(fù)、重點(diǎn)中小學(xué)建設(shè)、義務(wù)教育制推行等事項(xiàng)都依靠政策得以迅速落實(shí)，這是特定歷史階段的便利化選擇。[12]然而，伴隨著教育事業(yè)發(fā)展?jié)u趨穩(wěn)定，不同教育治理主體的權(quán)力(權(quán)利)和職責(zé)(義務(wù))需要明確化，相應(yīng)的制度規(guī)則設(shè)計(jì)也有必要定型化和精細(xì)化，而教育政策的穩(wěn)定性和規(guī)范性明顯不足，缺乏教育法律特有的嚴(yán)密邏輯結(jié)構(gòu)，尤其是糾紛解決機(jī)制和法律責(zé)任的短缺容易導(dǎo)致制度執(zhí)行過程中的偏誤。

國家治理現(xiàn)代化的實(shí)質(zhì)是制度現(xiàn)代化[13]，教育治理領(lǐng)域也不例外。教育法正是教育治理制度的成熟化、定型化和具象化，教育治理制度的確立、調(diào)整和廢除通常就體現(xiàn)為教育法律的立改廢釋。正如有的學(xué)者所言，現(xiàn)代治理的正式制度只有以法治的方式呈現(xiàn)，方能提升制度的規(guī)范性、科學(xué)性、穩(wěn)定性，并以國家強(qiáng)制力保障實(shí)施。[14]例如，非營利性學(xué)校和營利性學(xué)校分類規(guī)范的法律制度有助于鼓勵(lì)民辦教育的發(fā)展壯大，流入地政府屬地責(zé)任制有助于保障農(nóng)民工子女的受教育權(quán)，特定區(qū)域教師津貼制有助于改善教師福利和協(xié)調(diào)教師隊(duì)伍均衡發(fā)展等，這些教育治理制度之所以能夠從不同層面促進(jìn)教育事業(yè)的發(fā)展，主要得益于相應(yīng)教育立法的肯定和固化。

五、教育治理的法治化轉(zhuǎn)型

教育治理政策化容易放大政策的內(nèi)在缺陷，也不利于依法治教的推進(jìn)，難以適應(yīng)教育治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)需要。然而，鑒于教育政策便利性優(yōu)勢、立法資源有限性現(xiàn)實(shí)以及教育事項(xiàng)的專業(yè)性，教育治理政策化具有相對合理性和必要性。所以，在推進(jìn)依法治教的進(jìn)程中不僅要關(guān)注政策治理工具的價(jià)值及其適用空間，更要將政策融入法治體系之中，對其加以有效規(guī)制，以便消解依法治教和政策治教的內(nèi)在張力，這是我國教育法學(xué)發(fā)展以及教育治理實(shí)踐必須解決的重要問題。

(一)加快教育立法進(jìn)程及其體系化建設(shè)

正所謂“法之力在法內(nèi)”[15]當(dāng)前政策工具在教育治理領(lǐng)域中的力量擴(kuò)張，很大程度上源于教育立法資源的匱乏，欲強(qiáng)化教育立法的引領(lǐng)、保障作用，既要增加教育立法的數(shù)量，加快補(bǔ)齊立法短板，更重要的是提升教育立法的質(zhì)量。

首先，許多教育治理的重點(diǎn)領(lǐng)域尚缺乏基礎(chǔ)性、主干性法律作為支撐，如備受關(guān)注的教育考試、家庭教育、學(xué)前教育、學(xué)校管理、教育督導(dǎo)與評估等重要領(lǐng)域，都提出了較為迫切的立法需求，相關(guān)立法活動雖然早已啟動，但始終未能取得實(shí)質(zhì)性突破。從嚴(yán)格的法治主義考量，教育法的覆蓋面不能因?qū)W段或?qū)傩缘牟町惗右詤^(qū)別對待，應(yīng)當(dāng)加快教育立法進(jìn)程，加緊補(bǔ)齊立法短板。即使制定法律法規(guī)的立法條件尚不完備，可以考慮以部門規(guī)章的形式出臺規(guī)范，滿足教育事業(yè)發(fā)展的實(shí)際需要。

其次，教育立法體系的完善不僅要制定新法，更要對舊法進(jìn)行及時(shí)解釋、修改乃至廢除，使教育治理規(guī)范體系保持活力和開放性，特別是在教育立法資源相對有限的情況下，應(yīng)當(dāng)更多地通過修法釋法來提高立法質(zhì)量。值得注意的是，過去零敲碎打式的法律修訂模式影響了教育治理改革的整體節(jié)奏，教育部于2015年提出的“一攬子修訂教育法律”的立法模式值得推廣，這種做法不僅有利于解決教育體制改革于法有據(jù)的問題，而且促進(jìn)了教育法規(guī)范體系的協(xié)調(diào)性和聯(lián)動性。

再次，必須完善法律規(guī)范自身的立法技術(shù)以及主要內(nèi)容，不僅要由宏觀敘事向微觀規(guī)范轉(zhuǎn)變，更加突出教育制度的可操作性，而且應(yīng)當(dāng)完善條文的邏輯結(jié)構(gòu)，明確不同教育治理主體的權(quán)力(權(quán)利)、職責(zé)和義務(wù)，并對教育爭議解決和權(quán)利救濟(jì)機(jī)制做出規(guī)定，切實(shí)提高法律規(guī)范的執(zhí)行力，避免規(guī)則虛置。例如，現(xiàn)行《學(xué)位條例》側(cè)重學(xué)位行政管理，對學(xué)位爭議的處理以及權(quán)利救濟(jì)的觀照明顯不足，伴隨著學(xué)位授權(quán)和授予糾紛日漸多發(fā)，健全學(xué)位爭議解決機(jī)制已經(jīng)勢在必行。

(二)實(shí)現(xiàn)教育法律與教育政策銜接互動

教育法治的形態(tài)是多元化的，既包括“硬法”(教育法律)，也包括“軟法”(教育政策、行業(yè)規(guī)范、學(xué)校章程、校紀(jì)校規(guī)等)。伴隨著國家治理現(xiàn)代化格局的日漸形成，由硬法之維轉(zhuǎn)向軟硬并舉的混合法模式是公域之治的必然趨勢。[16]這種理論共識落實(shí)在教育領(lǐng)域就意味著，教育變遷中的法治路徑不僅有賴于教育立法的立改廢釋予以推進(jìn)，還要依靠以教育政策為代表的軟法規(guī)范。為此，有必要厘清教育政策和法律的適用范圍或?qū)哟危⒃诖嘶A(chǔ)上明確二者之間的互補(bǔ)功能及其轉(zhuǎn)化路徑，形成彼此獨(dú)立而又互聯(lián)耦合的共存格局。

首先，不同教育管理事項(xiàng)對于政策或法律的可接受度有所差異。對依法治教的倡導(dǎo)，并非一味地限制教育政策的適用。事實(shí)上，對教育權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生直接影響的活動，如教育發(fā)展理念、改革方向、基本原則等通過政策的方式提出，本身沒有問題，但涉及具體的權(quán)利義務(wù)配置則需要加以類型化：一方面，減損權(quán)利或增加義務(wù)的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)受到嚴(yán)格的法律制約，政策的權(quán)限停留于對法律內(nèi)容的具體化，這些政策屬于實(shí)施性規(guī)范而非創(chuàng)制性規(guī)范；另一方面，對于其他積極行政、服務(wù)行政活動，如促進(jìn)教育公平、提升教育質(zhì)量、豐富教育資源等，完全可以由教育政策來規(guī)定，甚至在特定情形下，柔性政策能夠取得比剛性法律更好的社會效果。

其次，教育政策內(nèi)含決策部署或?qū)Σ呓ㄗh，其中不乏關(guān)于教育法律立改廢釋的內(nèi)容，這本身就體現(xiàn)了政治決策對法律制定的引導(dǎo)力。[17]作為一種特定的教育政策，執(zhí)政黨的教育方針對教育立法始終保持著高強(qiáng)度影響。例如，中央層面于1993年提出了教育改革的“三個(gè)有利于”原則，其核心在于建立健全與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的教育體制，并為此出臺了一批重大教育政策文件予以細(xì)化，如《面向21世紀(jì)教育振興行動計(jì)劃》《關(guān)于規(guī)范當(dāng)前義務(wù)教育階段辦學(xué)行為的若干原則意見》等，涉及教育功能轉(zhuǎn)向、簡政放權(quán)、擴(kuò)大地方政府統(tǒng)籌權(quán)、多渠道籌措教育經(jīng)費(fèi)、發(fā)展民辦教育等，這些內(nèi)容還通過《教育法》《義務(wù)教育法》《社會力量辦學(xué)條例》(后來為《民辦教育促進(jìn)法》所替代)的制訂或修訂予以確認(rèn)，呈現(xiàn)出“宏觀教育方針原則—中觀教育政策文件—微觀教育法律規(guī)則”的有序銜接，滲透著“政策法律化”這一頗具中國特色的教育立法模式，也通過法定程序完成了黨的主張向國家意志的轉(zhuǎn)化。

在許多教育立法中，總則部分的條文往往源于教育方針，例如，《教育法》關(guān)于立法宗旨的表述與《關(guān)于教育體制改革的決定》的根本指導(dǎo)思想及其有關(guān)原則幾乎如出一轍。當(dāng)然，立法機(jī)關(guān)對于教育方針、政策不可能機(jī)械地見事即轉(zhuǎn)、照單全收，教育政策法律化不僅要遵循嚴(yán)格的立法程序，而且要在立法技術(shù)和表述方式上有所規(guī)范?，F(xiàn)有的不少教育立法條文固然源于教育方針或者重大教育政策，但受到政策表述的過度影響，沒有形成嚴(yán)格的法條邏輯結(jié)構(gòu)(假定條件、行為模式和法律責(zé)任)，導(dǎo)致許多教育主體的權(quán)責(zé)配置仍然有賴于政策，依法治教的實(shí)效性極為有限。為此，教育方針、政策在轉(zhuǎn)化為立法時(shí)要注重體現(xiàn)法律的強(qiáng)制性和規(guī)范性，減少不必要的宣示性條款，以便使教育立法在教育治理實(shí)踐中能夠真正發(fā)揮規(guī)范作用。正是從轉(zhuǎn)化內(nèi)容和進(jìn)度兩個(gè)方面考慮，并非所有教育方針或政策都有法律化的必要性，需要按照法律保留原則以及不同規(guī)范的分工權(quán)限，進(jìn)而選擇與執(zhí)政黨教育發(fā)展意志相匹配的制度形態(tài)。

再次，相較于法律的滯后性，政策的社會適應(yīng)性更強(qiáng)，不可盲目對政策內(nèi)容進(jìn)行法律化，教育政策對教育立法的指導(dǎo)和保障作用亦是教育法治的重要面向。一般認(rèn)為，教育政策有宏觀政策和具體政策之分。目前，宏觀政策對教育立法的指導(dǎo)、推動作用并不少見，教育政策法律化即屬于此種情形，但教育政策對教育立法的保障、落實(shí)作用尚未得到充分凸顯，應(yīng)當(dāng)借助政策的靈活性來銜接法律規(guī)則有限性與教育實(shí)踐多樣性所形成的縫隙。例如，《教育法》和《教師法》對教師聘任的規(guī)定都較為籠統(tǒng)，對教師聘任制的形式標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、聘期考核、準(zhǔn)聘與長聘制等極其細(xì)微的事項(xiàng)由教育政策來規(guī)范更為妥當(dāng)，且政策可以根據(jù)教育事業(yè)發(fā)展和教師隊(duì)伍建設(shè)變化而做出動態(tài)調(diào)整。

(三)將權(quán)利保障理念融入政策內(nèi)容設(shè)計(jì)

教育政策相較于教育立法的專業(yè)性、開放性更強(qiáng)，但作為政策制定主體的教育行政機(jī)關(guān)不可避免地帶有自身的價(jià)值或利益偏好。受限于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制及其歷史遺留影響，我國教育政策在價(jià)值取向上存在許多不盡如人意之處，如重視權(quán)力干預(yù)和效率實(shí)現(xiàn)，對權(quán)利保障、服務(wù)指導(dǎo)和教育公平觀照不足。有學(xué)者曾以建設(shè)重點(diǎn)中學(xué)政策為個(gè)案研究，認(rèn)為我國教育政策在平等與效率的雙重變奏中往往向效率傾斜。[18]

中國特色社會主義進(jìn)入新時(shí)代，社會主要矛盾已經(jīng)發(fā)生轉(zhuǎn)化，教育領(lǐng)域也不例外，區(qū)域、城鄉(xiāng)、校際、群體間的教育資源供給差距明顯，難以有效回應(yīng)人民群眾不斷增長的均衡化教育需求。無論是從教育法治對教育政策制定的統(tǒng)攝來看，還是從新時(shí)代教育事業(yè)發(fā)展的客觀需要考慮，教育政策的價(jià)值取向都要從關(guān)注發(fā)展和規(guī)范管理，向更加突出權(quán)利保障、公平公正、程序正義轉(zhuǎn)變，更加注重制度公平和公益平衡。這里的權(quán)利主體或者利益相關(guān)方，不僅包括學(xué)生、教師，也包括作為組織體的學(xué)校，還涉及教育中介機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會等其他社會主體。

對權(quán)利的保障在另一個(gè)層面的要求即是對權(quán)力的規(guī)范，二者是法治建設(shè)的一體兩面。當(dāng)然，權(quán)力規(guī)范的最終目的還是在于權(quán)利保障，后者也是教育法治的要旨所在。教育政策是公共政策的一部分，由政府機(jī)關(guān)所制定和實(shí)施，話語模式自然呈現(xiàn)行政中心、管理本位、效率優(yōu)先等特點(diǎn)。欲實(shí)現(xiàn)政策和法律在價(jià)值理念上的銜接，有必要確立政府、市場、社會相互博弈的政策話語模式。例如，注重多元利益主體的平等參與、協(xié)商、談判、監(jiān)管；推動教育領(lǐng)域“放管服”改革和“管辦評”分離，削減教育行政審批事項(xiàng)，落實(shí)“三個(gè)清單”制度；實(shí)現(xiàn)學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的相對分離，建立現(xiàn)代學(xué)校制度；探索“互聯(lián)網(wǎng)+”教育監(jiān)管新模式，由注重事前限制轉(zhuǎn)向注重事中事后過程監(jiān)管；完善教育綜合執(zhí)法機(jī)制，明確管轄、人員、權(quán)限、程序、責(zé)任以及跨部門、跨區(qū)域協(xié)同執(zhí)法等事項(xiàng)；健全政府購買教育服務(wù)、第三方教育評估、教育督導(dǎo)問責(zé)機(jī)制等，督促政府依法履行教育職責(zé)。

上述措施著眼于權(quán)利保障或者權(quán)力規(guī)范，有的學(xué)者將其統(tǒng)稱為“教育政策的合法性”，亦即強(qiáng)調(diào)教育政策價(jià)值選擇的正當(dāng)化。[19]換言之，并非所有的教育政策都要實(shí)現(xiàn)法律化，但它們都應(yīng)當(dāng)符合法治思維和法治方式，其價(jià)值導(dǎo)向和制度設(shè)計(jì)不能游離于教育法治體系之外，不僅要在形式上指導(dǎo)教育立法或者作為法律執(zhí)行的配套性措施，而且要在實(shí)質(zhì)內(nèi)容上反映公眾真實(shí)教育需求，綜合調(diào)適不同教育主體的利益，做出符合政治理性、法律理性、社會理性的教育戰(zhàn)略選擇。

(四)使法治方式貫穿教育政策運(yùn)行過程

從狀態(tài)來看，對于教育政策的理解有靜態(tài)和動態(tài)之分，教育政策法律化局限于靜態(tài)層面，將作為行動準(zhǔn)則文本的教育政策轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范，表征某種“結(jié)果”。然而，教育政策可以分為法律化教育政策和非法律化教育政策，只有普遍適用、影響重大、成熟穩(wěn)定的教育政策才能轉(zhuǎn)化為教育法律。更具推廣性的規(guī)制路徑在于，將教育政策的制定與執(zhí)行納入法治軌道，無論能否以及是否轉(zhuǎn)化為教育法律，教育政策均應(yīng)符合教育法治思維和法治方式。其中，教育政策的制定需要導(dǎo)入專家咨詢、公眾參與、可行性論證、合法性審查等機(jī)制，而教育政策的執(zhí)行應(yīng)當(dāng)引入信息公開、行政評價(jià)、職能分離、行政聽證、不利決定說明理由、權(quán)責(zé)統(tǒng)一等制度。

這些措施對于教育政策運(yùn)行看似屬于自我約束或規(guī)制，實(shí)則也是一種保障機(jī)制。政策既包括靜態(tài)文本表達(dá)，也囊括動態(tài)實(shí)踐運(yùn)行，是一個(gè)持續(xù)的復(fù)雜過程，而教育領(lǐng)域天然地排斥干預(yù)，更為強(qiáng)調(diào)自主性[20]，不同政策主體或利益相關(guān)者自然會對教育政策目標(biāo)設(shè)定的合理性、措施的可行性、資源的充裕性等有自己的理解，并導(dǎo)向不同的政策行為，容易出現(xiàn)政策制定“難產(chǎn)”、執(zhí)行偏差等問題。欲充分確保政策質(zhì)量及其運(yùn)行實(shí)效性，有必要將上述法治方式貫穿其中，尤其注重將許多頗具爭議的價(jià)值問題轉(zhuǎn)化為程序問題，這是打破多元利益訴求僵局的一種明智選擇。例如，對于重大教育改革項(xiàng)目，既要堅(jiān)持依法、民主、科學(xué)決策，支持公眾、專家、教育實(shí)務(wù)人員廣泛參與教育問題征集、決策參考咨詢、政策出臺聽證等，也要在執(zhí)行過程中加強(qiáng)動態(tài)監(jiān)測、效果評估、教育發(fā)展情勢綜合調(diào)查、對話溝通等，從而及時(shí)鞏固政策成果，調(diào)整政策偏差，提升政策執(zhí)行力和針對性。

教育政策既要在價(jià)值和內(nèi)容上契合法律理性，也要經(jīng)過合法或合規(guī)的制定程序，且執(zhí)行過程應(yīng)當(dāng)符合教育發(fā)展和法治建設(shè)的價(jià)值趨向，體現(xiàn)出實(shí)質(zhì)合法性。這不僅有助于實(shí)現(xiàn)政策自身工具理性與價(jià)值理性的結(jié)合，而且有利于從根本上提高政策與法律的相融性和一致性，體現(xiàn)教育法治建設(shè)的整體性和系統(tǒng)性。在過去，教育政策的制定和運(yùn)行過程往往缺乏應(yīng)有的、明確的科學(xué)要求，更多地受到行政權(quán)力的單向宰制；然而，隨著教育法治的不斷深入推進(jìn)，我國各項(xiàng)教育政策運(yùn)行確實(shí)逐步受到法治原則的影響，大量的教育政策文件或者校規(guī)校紀(jì)等不在傳統(tǒng)“法律”范疇的規(guī)范也正在被納入教育法治的系統(tǒng)工程，如《依法治教實(shí)施綱要(2016—2020年)》曾對教育規(guī)范性文件的起草程序提出了具體要求，將公眾參與、合法性審查等法律制定要求引入政策文件的制定過程中，體現(xiàn)出法治思維和法治方式在政策生成方面的延伸。

六、余論

政策與法律的關(guān)系，是教育法乃至教育治理的基礎(chǔ)性問題，也是教育管理科學(xué)中極具中國特色的本土化問題。政策在我國教育治理中始終保持著高強(qiáng)度影響，不僅確立教育發(fā)展理念，而且推動教育體制改革，甚至深刻影響教育立法變遷，以致形成了“教育治理政策化”的特殊現(xiàn)象，這與我國教育立法資源的有限性、教育政策自身的靈活性優(yōu)勢、教育治理事項(xiàng)的專業(yè)化等諸多因素是緊密相關(guān)的，具有歷史和現(xiàn)實(shí)的合理性。然而，面對教育政策的內(nèi)在缺陷、依法治教的話語普及以及教育治理規(guī)范化的需求，政策失靈的現(xiàn)象在所難免，迫切需要從法治層面加以有效規(guī)制。

為了更好地消解依法治教倡導(dǎo)與政策治教現(xiàn)實(shí)間的張力，教育領(lǐng)域應(yīng)由硬法之維轉(zhuǎn)向軟硬并舉的混合法模式，既要通過立改廢釋并舉的方式加快教育立法進(jìn)程，健全教育法規(guī)范體系，也要強(qiáng)化法律與政策的互聯(lián)互動。有別于單純的立法中心主義，教育法治的實(shí)質(zhì)在于依照法治思維和法治方式進(jìn)行教育治理，并不排斥教育政策在教育治理中的作用發(fā)揮，甚至在個(gè)別方面(如提出教育發(fā)展理念、指導(dǎo)教育體制變革等)發(fā)揮決定性作用。這就意味著教育政策法律化并非絕對性命題，教育政策與教育法律不僅有著不同的適用場域，而且應(yīng)該保持銜接互動的關(guān)系。當(dāng)然，無論能否以及是否轉(zhuǎn)化為教育法律，教育政策均應(yīng)符合法治思維和法治方式，尤其要以權(quán)利保障為核心，彰顯教育公平、程序正義、民主參與等價(jià)值，這既是對教育政策核心理念及其主要內(nèi)容的要求，也應(yīng)當(dāng)在教育政策制定與執(zhí)行過程中有所體現(xiàn)。總之，要認(rèn)真對待教育政策和法律的優(yōu)劣之處，不應(yīng)形成對某一種治理工具的過度依賴，應(yīng)當(dāng)讓二者形成彼此獨(dú)立而又互聯(lián)互動的共存結(jié)構(gòu)，共同為教育治理提供制度和秩序的保障。