仉博

（上海市固體廢物管理中心，上海 200235）

1 引言

危險廢物經(jīng)營單位有處置、綜合利用和收集三類。從單位數(shù)量和危險廢物通量看，綜合利用是主要方式，但管理較焚燒和填埋等處置方式薄弱［1］。以產(chǎn)品名義逃避危險廢物監(jiān)管等嚴重危害生態(tài)環(huán)境，生產(chǎn)過程也伴隨排放大量廢氣、廢水和二次危廢固廢，成為危廢監(jiān)管新難點和硬骨頭［2-3］。負面清單管理模式可以全面梳理監(jiān)管對象負面行為特點，有的放矢開展監(jiān)管，促進行業(yè)規(guī)范化。

2 對象和背景

2.1 綜合利用產(chǎn)品

本研究對象為危險廢物經(jīng)營單位，不包括自行處理并生產(chǎn)、銷售再生產(chǎn)品的產(chǎn)生單位。利用是指從固體廢物中提取物質(zhì)作為原材料或者燃料的活動。根據(jù)關鍵詞“提取”的不同方式，以S 市為例，主要綜合利用方式及產(chǎn)品有5 類：（1）反應提取，向危險廢物中投加化學品通過反應生成、提取有價產(chǎn)物，如生產(chǎn)再生氫氧化銅、氫氧化鎳、氯化鎳、三氯化鐵、氯化亞鐵、海綿銅、芳烴聚酯多元醇、硫酸銨；（2）物理去雜提純提取有價物質(zhì)，如生產(chǎn)再生油品、有機溶劑（醇、苯、酮、烷、酯）、硫酸、磷酸；（3）物理集聚提取有價物質(zhì)，如生產(chǎn)銅粉、銅錠、貴金屬金銀鉑鈀銠；（4）去除沾染污染物恢復基體功能，如生產(chǎn)再生活性炭、再生塑料桶、再生鋼桶；（5）去除沾染污染物獲取再生資源，如廢鐵。

2.2 管理規(guī)則

利用固體廢物（包括危險廢物）生產(chǎn)的產(chǎn)物并非全都可以作為產(chǎn)品，不滿足條件的仍然需要按照固體廢物（甚至危險廢物）管理。GB 34330—2017《固體廢物鑒別標準 通則》規(guī)定了其作為產(chǎn)品的“3 個前提條件”：（1）符合國家、地方制定或行業(yè)通行的被替代原料生產(chǎn)的產(chǎn)品質(zhì)量標準；（2）符合相關國家污染物排放（控制）標準或技術規(guī)范要求；（3）有穩(wěn)定、合理的市場需求。

2.3 主要問題

近年來危險廢物綜合利用行業(yè)問題頻出，以產(chǎn)品名義逃避監(jiān)管、名義上銷售產(chǎn)品暗中補貼接收單位、擅自改變生產(chǎn)工藝或不處理廢物直接轉(zhuǎn)賣、在廢水處理站稀釋排放危險廢物、所謂產(chǎn)品在下游單位不使用卻被傾倒、使用過程造成人身傷害或污染超標等事件時有發(fā)生［4-5］。

2.4 負面清單管理模式

負面清單（Negative List）一詞在我國最早出現(xiàn)在《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》中，相當于投資領域的“黑名單”。負面清單管理模式在產(chǎn)業(yè)準入、質(zhì)量監(jiān)管、教育、科技、信貸、建設、政府采購、反腐敗、生態(tài)環(huán)境等領域逐漸被探索應用，成效顯著［6-9］。清單式管理具有全面提醒、細節(jié)提醒、簡單實用等特點?！柏撁妗倍植坏ㄒ延忻鞔_規(guī)定或罰則的違法行為，還包含了有悖于管理目標實現(xiàn)的不良行為。建立危險廢物綜合利用產(chǎn)品負面清單的目的是識別違法或風險行為，完善監(jiān)管體系并指導企業(yè)開展積極經(jīng)營。

3 研究方法

3.1 成本收入法

本研究從綜合利用單位獲取經(jīng)濟利益的方式即成本收入法入手，建立由代表經(jīng)營行為利益的變量因子構成的利益公式。因子變動通常包含了負面行為信息，經(jīng)營單位為獲取最大效益，會調(diào)整各變量因子從而降低成本或擴大收入。涉及利益的經(jīng)營過程分析及變量因子的全面性是利益公式準確性的關鍵。若利益公式總體不平衡或為負值，則經(jīng)營邏輯構成重大疑點，監(jiān)管部門應予重點關注和挖掘線索。

3.2 經(jīng)營過程及利益因子

綜合利用單位經(jīng)營過程可分為市場階段、生產(chǎn)階段、污染治理階段、銷售階段4 個部分，詳見圖1，諸多環(huán)節(jié)和因素會影響經(jīng)濟利益。在市場階段主要判斷危險廢物是否在資質(zhì)許可范圍內(nèi)、自身技術是否能夠利用。在生產(chǎn)階段需要投入人力物力開展有價物質(zhì)的提取或污染雜質(zhì)的去除，將廢物變?yōu)楫a(chǎn)品，關鍵在于應按照環(huán)評及危廢許可證核定的工藝開展生產(chǎn)。污染治理階段是環(huán)境部門傳統(tǒng)的監(jiān)管重點，但由于物料平衡的常態(tài)化變動特點，很難確定產(chǎn)品、污染物或二次廢物的真實數(shù)量［10］。銷售階段關鍵在于檢測是否符合產(chǎn)品質(zhì)量標準，后續(xù)是否被合理使用。

圖1 危險廢物綜合利用單位經(jīng)營過程流程

3.3 利益公式

表1 綜合利用單位利益公式變量因子構成

利益公式及變量因子分析可以探索綜合利用單位可能試圖在哪些環(huán)節(jié)降低成本和擴大收入。

危險廢物經(jīng)營單位利益公式為：

4 結果與討論

4.1 根據(jù)公式推導負面清單

根據(jù)利益公式和變量因子的變動方向，結合管理實踐（特別是違法違規(guī)行為案例），推導梳理綜合利用單位相關負面清單，詳見表2。負面行為主要圍繞“綜合利用產(chǎn)品符合質(zhì)量標準”和“按照核定工藝處理危險廢物”兩個核心問題展開，涉及前期市場行為、廠內(nèi)生產(chǎn)行為、污染治理行為和銷售行為的各個環(huán)節(jié)。值得注意的是，經(jīng)營單位可能不單純追求某個環(huán)節(jié)收入的最大化或成本的最小化，而是整體利益最大化。

表2 根據(jù)利益公式和變量推導的負面行為清單

續(xù)表

4.2 絕對值及比例關系

利益公式中收入與成本因子絕對值和比例關系分析，可用于經(jīng)濟模式合理性及不良行為識別。例如，當產(chǎn)品價值（R銷售）比較低（如小于100 元/t），說明產(chǎn)品使用價值不高，原因可能是有價物質(zhì)含量低、使用前仍需進行處理等；當原危險廢物收取了處置費（D處置費＞0），說明廢物比較難處理、有價物質(zhì)含量和經(jīng)濟價值低，會相應導致處理成本（Cost生產(chǎn)投入）高、污染治理成本（Cost污染治理）高；廢物經(jīng)營量大但環(huán)境治理費卻很低等，表示企業(yè)可能不會正規(guī)處理廢物。當產(chǎn)品運輸費用較高、占產(chǎn)品價值比例（即i＝Cost銷售運輸/R銷售）較高，意味著價值不高的產(chǎn)品需要長距離運輸，合理性值得懷疑。

4.3 負面行為

4.3.1 與產(chǎn)品質(zhì)量標準相關的負面行為

（1）未建立綜合利用產(chǎn)品質(zhì)量管理體系。按照產(chǎn)品質(zhì)量管理規(guī)則，企業(yè)應該對原料、生產(chǎn)過程、生產(chǎn)環(huán)境、產(chǎn)品質(zhì)量檢測、產(chǎn)品標識、產(chǎn)品退貨等進行全面質(zhì)量管理，但目前這方面比較薄弱。

（2）無相關標準導致很多利用單位不合規(guī)。再生溶劑（尤其是混合型溶劑）、汽車尾氣催化劑生產(chǎn)的鉑鈀銠合金，經(jīng)清洗再生的塑料桶、復合式中型散裝容器，廢線路板物理處理產(chǎn)粗銅粉、廢線路板干餾處置后含銅產(chǎn)品、粗銅以及海綿銅等綜合利用產(chǎn)品，暫無國標（行標或團標），但這些企業(yè)的存在是客觀需要。

（3）已有相關標準過高不符合行業(yè)實際。不少溶劑［如二氯乙烷、丁酮（甲基乙基酮）、N，N－二甲基甲酰胺、二水合氯化銅（氯化銅）］雖然有國家標準，但屬于“化學試劑”級別。GB/T 13587—2006《銅及銅合金廢料》中“銅合金屑”要求“夾雜物小于5%”，而廢線路板物理處理產(chǎn)粗銅粉實際銅含量只能達到80%左右。團體標準《廢金屬包裝容器再生技術規(guī)范（征求意見稿）》要求清洗桶潔凈度“在再生鋼桶內(nèi)距桶口15 cm 處”“監(jiān)測非甲烷總烴值不得大于70 mg/m3”，采用溶劑清洗的企業(yè)難以達到。

（4）已有相關標準過低給行業(yè)造假提供空間。HG/T 4699—2014 《再生氫氧化銅》適用于含銅污泥、含銅廢液的再生，銅含量15%以上即為合格；假如某企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品銅含量高（如40%），即使摻入低于15%的不合格產(chǎn)品或不含銅的污泥，也可檢測“合格”。

4.3.2 與核定工藝相關的負面行為

（1）接收不適合的危險廢物賺取處置費。例如，處理含銅廢物的經(jīng)營單位工藝設施通常對進料銅含量有要求，過低（如低于6%）則無法有效提取，實際是進入廢水或混配產(chǎn)品。

（2）不經(jīng)接收或接收后不經(jīng)處理直接銷往下家。下游單位可能是使用單位，常見情形為品質(zhì)較好可以直接使用（或梯級利用）的廢有機溶劑、廢礦物油等，也可能是加工處理同行單位，通過轉(zhuǎn)賣差價獲利，例如，1 萬元/t 成本購入含銅廢物以1.5 萬元/t 價格銷售給提銅單位（價格差的原因可能是市場優(yōu)勢或當?shù)乇O(jiān)管水平造成的投入成本差異）。

（3）擅自改變生產(chǎn)工藝。原定生產(chǎn)產(chǎn)品A，但實際生產(chǎn)的是產(chǎn)品B；原核定生產(chǎn)工藝為A，實際采用工藝B。例如，某含銅廢物綜合利用經(jīng)營單位，利用含銅廢液、含銅污泥生產(chǎn)硫酸銅產(chǎn)品，但實際變更為生產(chǎn)硫酸亞鐵和海綿銅，原因是海綿銅比硫酸銅更容易銷售，還可以減少廢水產(chǎn)生、減少硫酸霧，大幅減少二次危廢。又如，僅進行粉碎、壓塊等，將仍殘留大量漆渣、樹脂等污染物的塑料、鐵塊/片出售。

（4）進行了“處理”但未經(jīng)實質(zhì)性提取。常見情形為高低品位廢物通過“混配”達標。還可能在原生危險廢物中摻加目標物質(zhì)，如向含銅污泥、電鍍污泥中添加銅粉提高銅含量指標，使危險廢物變身符合標準的“產(chǎn)品”，在廢礦油中混入濃縮乳化液，熱值指標仍可能符合。

4.3.3 與下游使用相關的負面行為

GB 34330—2017 是對危險廢物綜合利用行業(yè)影響比較大的一部標準，與之前《固體廢物鑒別導則（試行）》相比，一個重要變化是不再承認企業(yè)標準，必須是“國家、地方制定或行業(yè)通行標準”。相關標準絕大多數(shù)針對用普通原料生產(chǎn)的產(chǎn)品、未包含危險廢物可能夾帶進來的雜質(zhì)指標。綜合利用產(chǎn)品價格通常比新料生產(chǎn)的產(chǎn)品價格低，使用單位愿意采購，若不加以限制，可能造成風險，如用于食品或間接進入生物圈的風險。例如，再生硫酸銨可能用于農(nóng)肥，再生硫酸銅可能用于與人體接觸的泳池消毒劑，廢酸再生三氯化鐵、聚合氯化鐵可能用于自來水凈水劑、廢水絮凝劑，可能導致出水重金屬指標超標。最大的風險在于沒有價值的物質(zhì)（實際屬于廢物）被當作產(chǎn)品流通，其逃避監(jiān)管的后果通常是被拋棄、傾倒。

5 結論與建議

5.1 主要結論

綜合利用行業(yè)“有進有出”的特點使監(jiān)管難度高于“只進不出”的處置型單位。該行業(yè)主要依靠銷售產(chǎn)品獲利，也可能向原產(chǎn)生單位收取處置費。由于加工生產(chǎn)和污染治理均需投入人力物力成本，企業(yè)可能不正規(guī)處理廢物，進而衍生出各種負面行為，主要圍繞“綜合利用產(chǎn)品符合質(zhì)量標準”和“按照核定工藝處理危險廢物”兩個核心問題展開。利益公式中收入與成本因子絕對值和比例關系分析，可用于經(jīng)濟模式合理性及不良行為識別。缺乏標準，或已有標準過高、過低、無針對雜質(zhì)指標等情況，成為綜合利用行業(yè)管理和發(fā)展制約因素。

5.2 主要建議

（1）開展分級分類管理。已收取處置費、價值低價格低（如每噸幾十元）相比付費購買廢物、價值高價格高（甚至是金銀貴金屬）的產(chǎn)品，遠距離長途運輸相比就近銷售的綜合利用產(chǎn)品更容易被拋棄。下游利用單位持有危險廢物經(jīng)營許可證的，則風險小很多。

（2）提倡定向使用管理。綜合利用產(chǎn)品畢竟來源于危險廢物，即使符合標準也不宜用于食品、農(nóng)業(yè)等。放任其像普通產(chǎn)品那樣自由流通，可能會造成風險。經(jīng)評估和備案的定向使用可以限制流通以控制風險。

（3）完善標準指導引領。目前非常缺乏行業(yè)針對性的產(chǎn)品質(zhì)量標準，與大力倡導綜合利用的要求差距很大，制定完善適用標準可以形成強有力的引領，是全面規(guī)范的基礎。

（4）拓展監(jiān)管部門職責。生態(tài)環(huán)境部門并無產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督的法定職權，沒有處理產(chǎn)品質(zhì)量違法行為的罰則執(zhí)行權，而作為產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管主管部門的市場監(jiān)管部門對綜合利用產(chǎn)品尚未關注。