程 晟，陸施予，黃小依，毛麗英

一、引言

經濟社會發(fā)展的步伐行進到哪里，立法就應跟進到哪里[1]。立法是社會關系和社會利益的調整器，是引導、規(guī)范、保障和促進經濟社會協(xié)調發(fā)展的首要法律手段[2]。地方立法，即特定的地方國家政權機關，依法制定和修改、廢止效力不超出本行政區(qū)域的規(guī)范性法律文件活動的總稱，包括各省、自治區(qū)、直轄市、設區(qū)的市人大制定地方性法規(guī)，各省、自治區(qū)、直轄市、設區(qū)的市人民政府制定政府規(guī)章等的活動[3]。地方立法權行使的目的在于規(guī)范引領社會發(fā)展、服務保障經濟轉型升級、激發(fā)當?shù)貏?chuàng)新活力。大數(shù)據(jù)具有技術屬性與社會屬性。一方面，伴隨著大數(shù)據(jù)的發(fā)展，人們的生產生活方式發(fā)生了革命性變革。另一方面，大數(shù)據(jù)也在信息保護、算法歧視、取代人工、道德倫理以及社會治理方面帶來了不可避免的風險和挑戰(zhàn)。運用法治思維，在法治的核心環(huán)節(jié)立法階段，對大數(shù)據(jù)的健康、安全和可持續(xù)發(fā)展進行規(guī)范，已經成為當下法學界關注的熱點問題。

二、浙江數(shù)字化發(fā)展歷程

黨的十九屆五中全會提出，“我國已轉向高質量發(fā)展階段”，要“加大數(shù)字化發(fā)展”，“加強數(shù)字社會、數(shù)字政府建設，提升公共服務、社會治理等數(shù)字化智能化水平”，要“加強宏觀經濟治理數(shù)據(jù)庫等建設，提升大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代技術手段輔助治理能力”。數(shù)字立法已經成為時代主題，數(shù)字技術變革在推動整個社會生產力變革的同時也對社會治理產生了極其深刻的影響，并顯示出其在治理中的基礎性、支撐性、引領性地位。數(shù)字立法就是通過數(shù)字化、智能化手段賦能，促使立法向更加高效、更加科學、更加透明、更加民主、更加多元、更加包容、更加精細的方向發(fā)展。綜上所述，數(shù)字立法不是簡單地將數(shù)字技術與法律條文相加，也不僅僅是法治的一種工具或者手段，而是為了適應地方社會結構變遷和治理需求變化，將數(shù)字技術與法定事項有效疊加，形成一種內在推動地方治理模式變革和轉型的有效途徑。

“數(shù)字浙江是全面推進我省國民經濟和社會信息化、以信息化帶動工業(yè)化的基礎性工程?！?003年1月，在浙江省十屆人大一次會議上，時任省委書記習近平同志提出“數(shù)字浙江”建設?？v向梳理浙江數(shù)字治理的發(fā)展歷程，大致經歷了三個階段。第一階段的電子政府，關注如何方便使用者和節(jié)約成本，提供政府的網上服務，實踐動力來源于政府效率的提升，實踐渠道以政府網絡為主。第二階段的服務政府，關注公民的需求，與第一階段相比，政府的被動模式轉變?yōu)橹鲃臃?，實踐動力是政府的公開透明，實踐渠道也逐漸從電腦客戶端拓展到了各種移動終端。第三階段的城市治理，通過實時采集車流變化數(shù)據(jù)優(yōu)化交通信號燈控制，首創(chuàng)交通延誤指數(shù)，以數(shù)字治堵。在數(shù)字治堵的基礎上，堅持問題導向，全面拓展數(shù)字化應用場景，實行“用一部手機治理一座城市”。新冠肺炎疫情發(fā)生以來，首創(chuàng)上線“杭州健康碼”“企業(yè)復工數(shù)字平臺”，解決了復工復產帶來的人員流動需要和疫情防控下人員管控的“兩難”問題，有效應對城市的公共衛(wèi)生突發(fā)事件，數(shù)字化治理從日常模式延伸到了應急事件處置。

從2000年起，杭州就提出了“構筑數(shù)字杭州，建設天堂硅谷”，2014年又在全國率先提出發(fā)展信息經濟智慧應用，將信息經濟列為全市“一號工程”。2016年G20峰會上通過《G20數(shù)字經濟發(fā)展與合作倡議》，首次將數(shù)字經濟列為G20創(chuàng)新增長草圖中的重要議題，杭州成為中國首提“數(shù)字經濟”的城市。2016年，杭州在全國率先啟動建設城市大腦治堵。2018年7月，杭州市委十二屆四次全會明確提出聚焦數(shù)字經濟“一號工程”，并宣布了打造全國數(shù)字經濟第一城的行動計劃。2019年，杭州城市大腦“數(shù)字駕駛艙”上線，這一中樞算力打造的在線化、智能化平臺，既可以實時監(jiān)測和智能預警，也可以發(fā)布指令和調配資源。2020年，習近平總書記在杭州城市大腦運營指揮中心考察時，高度肯定了杭州市運用城市大腦提升交通、文旅、衛(wèi)健等系統(tǒng)治理能力的創(chuàng)新成果，并對杭州提出要求：在建設城市大腦方面繼續(xù)探索創(chuàng)新，進一步挖掘城市發(fā)展?jié)摿Γ涌旖ㄔO智慧城市，為全國創(chuàng)造更多可推廣的經驗。因此，將杭州作為地方實踐的代表具有一定的典型性。

三、數(shù)字時代地方立法的實踐——以杭州為例

（一）概述

根據(jù)筆者調研，2018年至2020年，杭州正式出臺地方性法規(guī)10項，政府規(guī)章12項，共計22項。其中，2018年7項，2019年6項，2020年9項，立法數(shù)量基本保持年度平穩(wěn)（見圖1）。從內容上看，立法涉及的領域主要在社會管理方面，具體分布情況如下（見圖2）。

圖1 2018—2020年杭州立法項目數(shù)量分布情況

圖2 2018—2020年杭州立法項目涉及領域分布情況

（二）樣本分析

逐條梳理這些立法內容后，得到立法中有關數(shù)字的信息大致如下（見表1）。從數(shù)量上看，有半數(shù)項目的法律規(guī)章條文提到了與數(shù)字有關內容。從涉及的領域看，涵蓋了經濟發(fā)展、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務和生態(tài)文明五個大類。數(shù)量之多、領域之廣，說明數(shù)字化發(fā)展與立法實踐緊密相連。

除了表1中列舉的立法項目外，《杭州市城市大腦賦能城市治理促進條例》是專業(yè)數(shù)字化創(chuàng)制性法規(guī)，而《杭州市物業(yè)管理條例》是全國率先啟動人臉識別禁止性條款的地方立法，具有較強的代表性，下文著重以此作為樣本進行分析。

表1 2018—2021年杭州立法項目中的“數(shù)字”相關條款匯總

1.《杭州城市大腦賦能城市治理促進條例》

“城市大腦”是基于云計算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網、人工智能等新一代信息技術構建的，支撐經濟、社會、政府數(shù)字化轉型的開放式智能運營平臺，是數(shù)字浙江建設的重要基礎設施和綜合應用工具[4]。2020年10月27日，杭州市十一屆人大常委會第三十次會議表決通過《杭州市城市大腦賦能城市治理促進條例》，成為全國城市大腦領域的首部地方性法規(guī)?！逗贾莩鞘写竽X賦能城市治理促進條例》作為創(chuàng)制性法規(guī)，一是用立法的形式首次明確了城市大腦的范疇、定位和功能，對主要包含的四個要素都進行了定義，二是通過立法明晰了數(shù)據(jù)質量權屬和安全管理，并保障數(shù)據(jù)采集對象的知情權、選擇權，三是通過立法鼓勵和支持企業(yè)、科研機構等利用開放的數(shù)據(jù)依法開展應用開發(fā)、科學研究、技術創(chuàng)新等活動，促進數(shù)據(jù)產業(yè)全業(yè)態(tài)協(xié)調發(fā)展，四是針對部分特殊群體存在“被數(shù)字化”困境的現(xiàn)狀，通過立法規(guī)定完善線下服務和救濟渠道，保障公民選擇傳統(tǒng)服務方式的權利。這部地方性法規(guī)，有助于推動城市大腦建設在法治軌道上長效運行，為探索城市治理現(xiàn)代化提供杭州方案。

具體來說，《杭州城市大腦賦能城市治理促進條例》對政府職責和部門職責進行了規(guī)定（第五條、第六條），對城市大腦的定義有了清晰的界定（第三條），對城市大腦的四個要素，即中樞系統(tǒng)（第七條）、系統(tǒng)平臺（第八條）、數(shù)字駕駛艙（第九條）、應用場景（第十條）作了進一步明確，明確了數(shù)據(jù)采集的原則和規(guī)定（第十一條、第十二條、第十三條），厘清了數(shù)據(jù)使用規(guī)范（第十四條），界定了數(shù)據(jù)管理與權利（第十五條、第十六條），提出了數(shù)據(jù)共享與開發(fā)（第十七條），規(guī)定了數(shù)據(jù)利用（第十八條），建立了安全責任及處置機制（第十九條、第二十條），完善了考核評估（第二十一條），規(guī)定了法律責任（第二十二條、第二十三條）。

2.《杭州市物業(yè)管理條例》

物業(yè)管理工作長期以來以行業(yè)管理為主，基層政府的整體支撐不足，與基層治理體系的融合度不夠，對于基層治理的規(guī)定較為籠統(tǒng)?！逗贾菔形飿I(yè)管理條例》包括總則、物業(yè)管理區(qū)域、業(yè)主和業(yè)主組織、前期物業(yè)管理、物業(yè)服務、物業(yè)的使用和維護、監(jiān)督管理、法律責任、附則等，共九章九十三條。將物業(yè)管理納入基層治理體系，明確物業(yè)管理區(qū)域如何劃分，鼓勵運用數(shù)字賦能物業(yè)管理，倡導業(yè)主投票采用電子方式，用以解決業(yè)主投票率低、決策難的問題。

具體來說，《杭州市物業(yè)管理條例》在業(yè)主身份確認（第八條）、業(yè)主大會會議監(jiān)督（第十六條）、業(yè)主委員會委員罷免（第二十五條）、業(yè)主大會和業(yè)主委員會決策監(jiān)督（第二十七條）、業(yè)主委員會資料移交（第三十一條）、審計監(jiān)督（第三十四條）、物業(yè)管理委員會（第三十六條、第三十七條、第三十八條）、物業(yè)管理區(qū)域劃分（第三十九條）、物業(yè)承接查驗（第四十三條）等大量條文中均融入“城市大腦”智能化平臺，真正將物業(yè)管理工作納入基層數(shù)字治理體系，與數(shù)字化手段密切相關。

（三）實踐價值

一是破解新問題，是推動城市治理現(xiàn)代化的必然要求。“城市大腦”通過數(shù)字化手段打通信息壁壘，喚醒沉睡的數(shù)據(jù)，為優(yōu)化公共資源配置、宏觀決策指揮、事件預測預警、治理“城市病”等提供支持，通過對城市數(shù)據(jù)的系統(tǒng)歸集、即時分析和深度研判，進一步提升應急處突和各類風險防范預測預警預防能力水平，對于推進城市治理現(xiàn)代化具有重要的先行先試意義。為進一步推進“城市大腦”建設步入規(guī)范化、法治化軌道，探索杭州“城市大腦”數(shù)字賦能城市治理的模式，為世界提供云計算、大數(shù)據(jù)、人工智能等新興信息技術參與城市治理方面的“杭州案例”，實現(xiàn)制度創(chuàng)新，研究出臺的《杭州城市大腦數(shù)字賦能城市治理促進條例》意義深遠。

近年來，物業(yè)管理糾紛問題增多，物業(yè)糾紛呈現(xiàn)出訴求多元化、形式多樣化、內容復雜化以及矛盾易激化等特點。運用新興網絡技術開展物業(yè)管理活動可以提高物業(yè)管理的透明度，提高業(yè)主決策效率，這也與杭州智慧城市的定位相適應。因此，《杭州市物業(yè)管理條例》第四條明確，市房產行政主管部門負責建設與維護“物業(yè)管理信息網絡系統(tǒng)”，第十五條規(guī)定“業(yè)主大會會議的表決應當同時提供互聯(lián)網和書面方式供業(yè)主選擇；其中，互聯(lián)網方式的表決應當通過物業(yè)管理信息網絡系統(tǒng)進行”。通過這個系統(tǒng)，業(yè)主能夠隨時隨地進行投票表決，而且投票更加公開透明，可以有效避免出現(xiàn)“賄選”等情況，確保公平、公正。

另外，《杭州市機動車停車場（庫）建設和管理辦法》規(guī)定“停車場信息管理系統(tǒng)應當具備智慧化管理功能”，實現(xiàn)便捷停車?！逗贾菔欣吓f小區(qū)住宅加裝電梯管理辦法》提出的“智慧電梯系統(tǒng)”用數(shù)字化手段解決電梯加裝可能產生的問題，消除了安全隱患。

二是以民為本，提升人民群眾的獲得感和幸福感。立法要維護人民群眾的根本利益，把最廣大人民群眾的根本利益作為地方立法的出發(fā)點和落腳點。為進一步體現(xiàn)“人民城市人民建，人民城市為人民”的理念，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，提升城市治理的溫度，《杭州城市大腦賦能城市治理促進條例》規(guī)定了任何單位和個人有權通過12345市長公開電話等方式對城市大腦建設進行監(jiān)督和對違反本條例規(guī)定的行為予以投訴舉報。條例也關注到了特殊群體的利益，針對部分低收入人群、老年人、殘障人士等群體在數(shù)字設備擁有率和使用能力方面處于弱勢，可能有“被數(shù)字化”的情形，在設計立法規(guī)范時，明確要保留線下服務和救濟渠道，保障公民選擇多種服務方式包括傳統(tǒng)服務方式的權利，促進線上線下融合，體現(xiàn)城市治理溫度。

《杭州市物業(yè)管理條例》第五十一條規(guī)定“市房產行政主管部門將本市住宅小區(qū)全部納入物業(yè)管理信息網絡系統(tǒng)，并引導業(yè)主大會、業(yè)主委員會、物業(yè)服務人限期通過物業(yè)管理信息網絡系統(tǒng)，向本物業(yè)管理區(qū)域內業(yè)主公示本條例以及業(yè)主大會議事規(guī)則規(guī)定的應當向全體業(yè)主公示的內容”。此外，第二十八條設立了業(yè)主通過物業(yè)管理信息網絡系統(tǒng)對物業(yè)服務人進行實時監(jiān)督的機制，即當系統(tǒng)內，業(yè)主對某一物業(yè)服務人或事項的否定性評價達到業(yè)主大會議事規(guī)則或者物業(yè)服務合同規(guī)定的解聘程序啟動要件的，業(yè)主委員會應當依照規(guī)定啟動解聘程序，由業(yè)主大會作出決定，切實保障業(yè)主權益。

另外，《杭州市居家養(yǎng)老服務條例》提出“建立全市統(tǒng)一的智慧養(yǎng)老服務平臺”，形成養(yǎng)老服務的全過程閉環(huán)?！逗贾菔袩o障礙環(huán)境建設和管理辦法》明確“推廣應用適合殘疾人、老年人等社會成員需求特點的智能信息服務”，充分考慮到弱勢群體的需要，有效防止了“數(shù)字鴻溝”，體現(xiàn)了立法的人性化。

三是體現(xiàn)時代性，是城市治理高質量發(fā)展必經之路?！俺鞘写竽X”數(shù)字賦能立足于城市生活高質量發(fā)展和高品質生活主題，完善城市大腦頂層法規(guī)制度設計，“城市大腦”數(shù)字賦能在推動城市產業(yè)發(fā)展、轉變城市發(fā)展方式、實現(xiàn)城市治理精細化方面具有明顯優(yōu)勢，有助于促進城市各個關鍵系統(tǒng)和諧高效運行，促進城市經濟社會與資源環(huán)境協(xié)調發(fā)展?！逗贾莩鞘写竽X賦能城市治理促進條例》制定了相關促進類措施，鼓勵企事業(yè)單位、社會組織和個人等主體向城市大腦歸集數(shù)據(jù)，促進政府數(shù)據(jù)和社會數(shù)據(jù)的融合創(chuàng)新，實現(xiàn)跨區(qū)域、跨層級、跨系統(tǒng)、跨業(yè)務互聯(lián)互通、共建共享，同時，對于數(shù)據(jù)安全管理方面，則在與上位法相銜接的基礎上，進一步細化數(shù)據(jù)安全管理、糾紛解決等相關內容，保障數(shù)據(jù)安全。

伴隨人工智能的發(fā)展，“刷臉”將成為進出小區(qū)的常態(tài)，由于人臉、指紋等生物信息是終生伴隨的，一旦泄露幾乎無任何彌補的可能。《杭州市物業(yè)管理條例》規(guī)定“不得強制業(yè)主通過指紋、人臉識別等生物信息方式使用共用設施設備，保障業(yè)主對共用設施設備的正常使用權”。《杭州市物業(yè)管理條例》這一創(chuàng)制性規(guī)定，作為全國首部明確規(guī)定人臉識別禁止性條款的地方性法規(guī)，通過立法禁止強制人臉識別，體現(xiàn)了立法的前瞻性，同時，人臉信息和隱私權屬于憲法性權利，這一立法不僅對推動我國憲法事業(yè)的發(fā)展有重要意義，而且對全國立法具有輻射性意義。

另外，《杭州市淳安特別生態(tài)功能區(qū)管理辦法》提出“推進公共安全信息共享平臺建設”與社會治理綜合服務中心和矛盾糾紛多元化解中心協(xié)同社會治理，形成城市管理、社會服務、社會治安融合的發(fā)展態(tài)勢。《杭州市市場監(jiān)督管理行政處罰程序規(guī)定》對電子商務平臺的經營行為做出了法規(guī)限定。《杭州市城市軌道交通管理條例》要求“推廣應用人臉識別、智能安檢等設施設備”，為城市公共交通快速綠色發(fā)展提供了法律依據(jù)。《杭州市西湖龍井茶保護管理條例》對電子商務平臺內龍井茶的規(guī)范銷售給予了法律支撐。

四、數(shù)字時代立法的相關問題探索

建立與數(shù)字時代創(chuàng)新發(fā)展相適應的立法規(guī)范、法律體系，形成數(shù)字時代安全評估、風險防控法律機制，可提升技術規(guī)則、應用規(guī)則的管控能力。制定技術設計階段的法律規(guī)范，促進數(shù)據(jù)算法的公正、透明、安全，避免算法歧視，可杜絕有悖倫理價值及公序良俗的技術應用。

（一）數(shù)據(jù)權屬問題

2020年4月，中央公布《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，首次將“數(shù)據(jù)”要素與土地、勞動力、資本、技術等傳統(tǒng)要素并列，并明確要求加快培育數(shù)據(jù)要素市場?？档聦θ耸悄康牡恼J識，在兩方面確立人的主體地位：其一，在人與自然關系中，人是認知主體，具有為自然立法的能力；其二，在人與社會的關系中，人是倫理主體，具有為自己立法的能力[5]。無論是在《民法典》總則第五章第111條“個人信息受法律保護”，還是在人格權編第六章“隱私權與個人信息保護”的規(guī)定中，都使用了“個人信息”的概念，明確了自然人的個人信息受法律保護。而在歐盟《通用數(shù)據(jù)保護條例》中使用了“個人數(shù)據(jù)”的概念，并明確了“保護自然人的基本權利與自由，特別是自然人享有的個人數(shù)據(jù)”。因為上位法沒有對數(shù)據(jù)權進行清晰的界定，數(shù)據(jù)的歸屬就成為了立法中的難點之一。首先，不能明晰數(shù)據(jù)權是知識產權還是商業(yè)秘密抑或是新型財產權。其次，對于數(shù)據(jù)的轉化利用權，沒有界定清晰是屬于數(shù)據(jù)提供方的政府機關還是加工方的企業(yè)。最后，數(shù)據(jù)資源是否如土地資源一樣具有國有性質，個體享有使用權和轉讓權。對于“數(shù)據(jù)到底屬于誰”一直在法律界存有爭議，有人認為數(shù)據(jù)確權是數(shù)據(jù)秩序建立的前提，但也有人認為為時過早。

（二）數(shù)據(jù)擔責問題

由于數(shù)據(jù)權屬問題的不明確，與之相伴的還有相關責任問題。首先，機器實現(xiàn)的所謂的“理性”與人的差別還是客觀存在的，因為機器沒有情感，缺乏認知，是一種無目的的行為，換句話說，機器只是在執(zhí)行代碼運行程序。其次，人工智能的主體資格沒有實際作用。目前學界主流觀點認為，人工智能創(chuàng)造物獲得著作權保護具有合理性，但是知識產權不應當歸屬于人工智能體。盡管各地城市大腦在交通治堵方面取得了比較理想的改善，但是常有人指出為何還是經常會遇到可變車道指示燈變化不及時、紅綠燈調控未根據(jù)車流量進行調整的情況，據(jù)筆者了解，這是因為目前的紅綠燈調控仍是由交警根據(jù)車流量進行現(xiàn)場調控，并沒有將這一項任務完全交給智能機器人。那么，智能機器人在調控中判斷失誤所引發(fā)的車禍等問題的賠償依據(jù)又該如何建立？筆者在杭州的實地調研中，有受訪者遇到自己因醫(yī)保數(shù)據(jù)錄入錯誤，以至于醫(yī)療費用報銷無法執(zhí)行，然后多頭投訴無果，遭遇了數(shù)據(jù)擔責模糊的尷尬處境。

（三）數(shù)據(jù)共享問題

在整體智治背景下，數(shù)字政府建設的核心癥結不在于技術，而在于傳統(tǒng)行政體制的要求與網絡系統(tǒng)扁平化需求之間的張力[6]。例如浙江省政府本級和所屬11個設區(qū)市政府前期已經建成18種版本、21朵政務云，涉及阿里、華三、華為、九州等4家供應商，但是由于政務云標準不同，系統(tǒng)之間難以兼容[7]。因而，數(shù)字化立法應該關注到數(shù)據(jù)系統(tǒng)的重復建設以及不共享問題，這既是數(shù)字化實踐中的難點，也是關鍵點，應當有法定框架來規(guī)制。在《杭州城市大腦賦能城市治理促進條例》中，雖然也提出“城市大腦賦能城市治理工作應當遵循統(tǒng)籌規(guī)劃、集約建設、便民惠企、創(chuàng)新推動、整體智治、安全可控的原則”，但是針對避免數(shù)據(jù)平臺的重復建設以及數(shù)據(jù)共享的條例規(guī)定還是比較寬泛和籠統(tǒng)的。

（四）數(shù)據(jù)安全問題

大數(shù)據(jù)時代的一個重要特征是對數(shù)據(jù)的廣泛收集與利用，個人隱私保護將面臨互聯(lián)網、大數(shù)據(jù)與人工智能三者疊加的風險。隨著數(shù)據(jù)被更加廣泛地收集與運用，數(shù)據(jù)共享與個人隱私保護之間的關系日益復雜。一方面，個人數(shù)據(jù)信息與個人隱私密切相關；另一方面，個人生活、企業(yè)運作和政府管理離不開數(shù)據(jù)?！逗贾莩鞘写竽X賦能城市治理促進條例》對于數(shù)據(jù)的采集是這樣規(guī)定的：“行政機關與其他具有公共管理和服務智能的單位在法定職責范圍內采集數(shù)據(jù)的，被采集人應當配合；因履職需要，采集法律、法規(guī)未作規(guī)定的數(shù)據(jù)的，應當取得被采集人同意。其他單位在采集個人信息的時候，應當明示采集信息的目的、方式和范圍，并經被采集者同意，不得違反法律、法規(guī)的規(guī)定和雙方的約定收集、使用信息?！痹谶@里，將知情同意作為采集的唯一法律基礎是否合理？比起機械地在收集前段進行規(guī)范，同樣要注重對后期的使用、共享和開放階段的規(guī)范。數(shù)據(jù)交易是數(shù)據(jù)管理中的重要步驟。

五、完善數(shù)字時代立法的對策建議

（一）明確數(shù)據(jù)權屬

深圳市司法局在2020年7月發(fā)布的《深圳經濟特區(qū)數(shù)據(jù)條例（征求意見稿）》就運用特區(qū)立法展開地方數(shù)據(jù)立法，在全國首提數(shù)據(jù)權。該征求意見稿首次提出自然人、法人和非法人組織依據(jù)法律、法規(guī)和本條例的規(guī)定享有數(shù)據(jù)權，任何組織或者個人不得侵犯。而數(shù)據(jù)權是權利人依法對特定數(shù)據(jù)的自主決定、控制、處理、收益、利益損害受償?shù)臋嗬?。除此之外，公共?shù)據(jù)被定義為新型國有資產，其數(shù)據(jù)權歸國家所有，由深圳市政府代為行使數(shù)據(jù)權。雖然深圳的這一舉動邁出了數(shù)據(jù)權屬地方立法探索的第一步，但是說服力還是有限的。筆者認為，地方立法可以從公共數(shù)據(jù)的自然資源屬性來破題。不論從我國《憲法》確立的經濟制度基礎“生產資料的社會主義公有制”，還是從《憲法》和《民法典》的規(guī)范結構看，除了特定例外情形，自然資源一般屬國家所有。公共數(shù)據(jù)作為一種新型的自然資源，又不屬于法定例外情形，故當然屬于國家所有，就此而言，公共數(shù)據(jù)國家所有制度的地方立法探索具備合憲性基礎和上位法依據(jù)[8]。優(yōu)化數(shù)據(jù)管理權和使用權的制度保障是可行之道。

（二）界定數(shù)據(jù)擔責

人工智能損害賠償問題也無法通過人工智能主體地位得到解決。一方面，將責任追加給人工智能，讓設計者和制造者成為旁觀者的角色不合理；另一方面，人工智能不具備獨立承擔賠償?shù)奈锪拓斄??；诜ㄡ屃x學的角度，筆者認為，結合人工智能發(fā)展的現(xiàn)實技術，應以實定法為基礎，在堅持人工智能為客體的原則下，特定情況下認定人工智能的主體地位。在這種觀點下，人工智能致?lián)p應當由產品生產者、設計者和銷售者作為責任主體，特別強調產品設計者的責任，實質上依然把人工智能作為物來處理。綜上，在弱人工智能現(xiàn)狀下，對于承認人以外的物的法律主體地位，存在倫理風險，需要審慎對待。當下人工智能的學習和仿生能力，并不是真正意義的自主意識的體現(xiàn)。無論是否要求人工智能承擔主體責任，原則上現(xiàn)有法律主體仍需要承擔責任?？梢越⒁苑珊蛡惱碇贫葹楹诵牡娘L險防范體系，如對有較大可能造成損害的人工智能產品要求強制保險或設置賠償金[9]，或通過防火墻系統(tǒng)在人工智能出現(xiàn)異常行為時自動斷電、休眠甚至摧毀，還可以通過黑匣子的設置，監(jiān)測人工智能行為，以便裁定時提供事實證據(jù)。

（三）加強數(shù)據(jù)共享

一方面，解決條塊分割造成的碎片化問題。其一，規(guī)定部門間的共享。各職能部門之間標準不一，數(shù)字建設進度不一，并且在實踐中一些數(shù)據(jù)管理機構并沒有真正成為數(shù)據(jù)治理的主體，長期的專業(yè)分工形成部門之間數(shù)據(jù)各自為政的碎片化。其二，上下級之間的共享。中國傳統(tǒng)治理沿襲的“科層制”模式強化了上級對數(shù)據(jù)信息的層級控制，應當在立法中進一步明確數(shù)據(jù)管理主體，并對上級信息回流到下級不暢的情況有所考慮。另一方面，破除地方本位主義。在屬地管理的治理模式下，地方政府對數(shù)字化建設有一定的自由裁量權。為積極響應自上而下的數(shù)字化改革號召，各地各部門紛紛上馬各類信息平臺和智能化系統(tǒng)。在數(shù)據(jù)時代，權力的掌控一定程度上與數(shù)據(jù)資源息息相關，即擁有核心數(shù)據(jù)就能在治理中占據(jù)主動地位，地方政府會基于利益考量而犧牲一部分數(shù)據(jù)的共享。另外，本位主義導致數(shù)據(jù)化建設時統(tǒng)籌考慮不足，可能在具體建設時出現(xiàn)了接口標準、數(shù)據(jù)標準、應用標準、采集標準和存儲標準的不統(tǒng)一，影響整體智治的平臺建設。建議在數(shù)字立法中明確建立協(xié)同的數(shù)據(jù)建設財政制度，比如，以專項資金的方式統(tǒng)籌考慮數(shù)字化建設，平衡區(qū)域間的成本支出，減少因重復建設造成的資金浪費。從立法上給予破題，以法定的形式建立激勵機制，如對區(qū)域合作成就突出的地區(qū)進行財政獎勵，作為地方官員晉升的重要考核指標，激發(fā)合作的內生動力。

（四）保障數(shù)據(jù)安全

縱觀世界各國或地區(qū)立法，歐盟《一般數(shù)據(jù)保護條例》在個人信息保護方面，特別注意信息安全、個人隱私的保護。同時，兼顧了人格權和財產權。一方面，確定默認原則，個人是數(shù)據(jù)默認擁有者，類似于對物的所有權，還對數(shù)據(jù)控制者或使用者苛以責任并以財產規(guī)則而非責任規(guī)則（一般在人格權中使用）架構救濟手段；另一方面，不允許數(shù)據(jù)的自由交易，轉讓數(shù)據(jù)的所有權，換而言之，數(shù)據(jù)控制者和處理者使用數(shù)據(jù)需要遵守賦予數(shù)據(jù)主體的某些權利。建議國家層面應該在諸如此類問題上進一步立法，如根據(jù)分類標準將數(shù)據(jù)分為原始數(shù)據(jù)和衍生數(shù)據(jù)，個人數(shù)據(jù)和公共數(shù)據(jù)，或者公開數(shù)據(jù)、內部數(shù)據(jù)、機密數(shù)據(jù)和絕密數(shù)據(jù)等，并施行分類管理和保護。