肖盼晴

(華中師范大學 中國農(nóng)村研究院，湖北 武漢 430079)

近年來，在全國范圍內(nèi)推行的集體產(chǎn)權(quán)改革進一步釋放了承載政治與社會保障功能的土地承包經(jīng)營權(quán)上的財產(chǎn)功能，是重大的創(chuàng)新和突破。黨的十八屆三中全會強調(diào)要建立健全權(quán)屬清晰、流轉(zhuǎn)順暢、保護嚴格的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度。自2015年開展的集體產(chǎn)權(quán)改革是繼土地改革、集體化、家庭聯(lián)產(chǎn)承包后的第四次重大改革，已覆蓋全國80%左右的縣(市、區(qū))(1)全國共有36萬余個村集體完成改革，共確認集體經(jīng)濟組織成員6億多人，覆蓋全國80%左右的縣(市、區(qū))。參見《國務院關(guān)于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革情況的報告》。，可以說是涉及8億農(nóng)民、數(shù)千萬億集體資產(chǎn)的重大體制創(chuàng)新。作為一項史無前例的重大改革，必將對集體成員權(quán)的權(quán)利結(jié)構(gòu)和功能發(fā)揮產(chǎn)生巨大沖擊和影響。從改革實踐來看，在集體產(chǎn)權(quán)改革中過分強調(diào)權(quán)利因素，忽視責任因素，使集體成員權(quán)的結(jié)構(gòu)出現(xiàn)明顯分化，雖然以財產(chǎn)性權(quán)利的實現(xiàn)為主要內(nèi)容的自益權(quán)得以實現(xiàn)，但以集體責任承擔為主要內(nèi)容的共益權(quán)卻陷入困境。如何減小集體成員自益與共益之間的張力、保障集體成員權(quán)功能的實現(xiàn)，是集體產(chǎn)權(quán)改革背景下亟須探討的重要問題。

從整體來看，關(guān)于產(chǎn)權(quán)界定的作用，學界從理論和實踐兩個維度深入論證了產(chǎn)權(quán)越清晰越有效率這一規(guī)律[1]，認為產(chǎn)權(quán)的一個主要功能是外部性的內(nèi)在化激勵，清晰的產(chǎn)權(quán)界定可以降低交易費用，使資源配置實現(xiàn)最優(yōu)[2]。經(jīng)濟的發(fā)展關(guān)鍵在于有效率經(jīng)濟組織的出現(xiàn)，而產(chǎn)權(quán)確立和明晰化則是有效率組織得以出現(xiàn)的前提[3]。財產(chǎn)是自由的保證[4]，無論是財產(chǎn)權(quán)還是公民權(quán)都不能單獨成為人的本質(zhì)，只有兩種權(quán)利之間建立聯(lián)結(jié)才可能更好地實現(xiàn)人的現(xiàn)代性[5]，產(chǎn)權(quán)的清楚界定是資源有效配置的基礎。沒有清晰的產(chǎn)權(quán)界定，就無法進行順暢的市場交易，也就無法有效地配置資源[6]。

學界有關(guān)集體成員權(quán)的研究分為以下三個方面。一是關(guān)于集體成員資格的認定，在理論和實踐中存在戶籍說[7]、社會關(guān)系說[8]、權(quán)利義務說[9]、多重標準說[10]、股東權(quán)說[11]等多種標準。二是有關(guān)集體成員權(quán)利的分配主要有平均配置說[12]和差別配置說[13]。此外，有學者認為成員權(quán)的實踐非私法性與制度私法性之間存在“邏輯悖論”[14]。我國農(nóng)村集體所有制本質(zhì)上具有集體成員權(quán)優(yōu)先邏輯[15]。三是有關(guān)集體成員權(quán)權(quán)利結(jié)構(gòu)的研究，學界普遍認為集體成員權(quán)是復合性、綜合性的權(quán)利，其中包含身份性權(quán)利和財產(chǎn)性權(quán)利兩大類型[16]，是自益權(quán)和共益權(quán)等具體權(quán)能集合在一起的“權(quán)利束”[17]。這樣的結(jié)構(gòu)特征可以使自利性與共利性的功能目標得到有機結(jié)合。

綜上所述，從理論上看，關(guān)于產(chǎn)權(quán)功能和成員權(quán)的結(jié)構(gòu)學界對以下三點已形成通說：①明晰產(chǎn)權(quán)可以使資源配置實現(xiàn)最優(yōu)；②集體產(chǎn)權(quán)改革促進了成員權(quán)的實現(xiàn)；③集體成員權(quán)包含自益和共益兩大功能。但從改革實踐看，產(chǎn)權(quán)的明晰并未產(chǎn)生明顯的參與效應，農(nóng)民對集體事務“冷漠參與”的態(tài)度直接影響了產(chǎn)權(quán)改革的效果和集體成員權(quán)功能的發(fā)揮。如何在集體產(chǎn)權(quán)改革過程中塑造“自益兼及共益”的集體成員權(quán)是當前亟需在理論和實踐中探討的重要問題。

一、自益與共益：擴權(quán)賦能之下成員權(quán)的內(nèi)容分化

農(nóng)村集體成員權(quán)是農(nóng)村土地公有公用階段的產(chǎn)物，在“人地同體”背景之下，集體成員的財產(chǎn)性權(quán)利與身份性權(quán)利未出現(xiàn)明顯的分離。伴隨著“人地分離”現(xiàn)象的增多，成員權(quán)的內(nèi)容開始出現(xiàn)分化。特別是大力推行的集體產(chǎn)權(quán)改革對集體成員權(quán)的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容產(chǎn)生重大沖擊，成員權(quán)內(nèi)容的分化日趨明顯。

1.農(nóng)村集體成員權(quán)的雙重屬性

農(nóng)村集體成員權(quán)具有身份性和財產(chǎn)性的雙重屬性，是包含自益和共益兩方面功能的復合性權(quán)利。從宏觀層面放大到國家角度，財產(chǎn)性權(quán)利和身份性權(quán)利從經(jīng)濟與政治兩個方面規(guī)定了人權(quán)的基本結(jié)構(gòu)，既體現(xiàn)了人們在經(jīng)濟領域的地位，也規(guī)定了公民在政治領域內(nèi)的基本資格[18]。其中，財產(chǎn)權(quán)是一種最為基本的個人權(quán)利，如果公民不擁有私有財產(chǎn)權(quán)，那么擁有的只是特權(quán)而不是權(quán)利[19]。從微觀層面縮小到農(nóng)民集體角度，成員權(quán)是農(nóng)民基于集體成員的身份資格，在集體財產(chǎn)、事務等方面所享有的各種權(quán)利的統(tǒng)稱。

首先，農(nóng)民集體成員權(quán)的身份性特征要求成員在集體享有權(quán)利的同時，承擔基于成員身份的責任。20世紀50年代，農(nóng)業(yè)合作社運動中，農(nóng)民通過土地、農(nóng)具等向合作社出資成為最初的集體成員。人民公社成立之后，原合作社的社員成為公社社員，此后入社不再是以出資為主要條件，而是以婚姻、出生等為依據(jù)。此階段集體財產(chǎn)的權(quán)利人與集體責任的承擔者基本一致。人民公社解體之后，開始實行以戶為單位的家庭承包責任制，從集體獲得承包地、分配征地補償款、參與集體福利的分配都是以集體成員資格為前提。但集體土地的所有權(quán)與用益物權(quán)相分離，集體財產(chǎn)的權(quán)利主體與集體事務的責任主體不再完全重合。

其次，以財產(chǎn)性權(quán)利為主要內(nèi)容的自益權(quán)是農(nóng)民集體成員權(quán)利的核心，也是實施集體土地所有制的目標，主要是指集體成員依據(jù)集體的財產(chǎn)分配方案從集體取得財產(chǎn)、財產(chǎn)權(quán)利或者福利的權(quán)利[20]。例如，依據(jù)集體的土地承包經(jīng)營方案取得土地承包經(jīng)營權(quán)；按照宅基地分配方案取得宅基地使用權(quán)等。無論是《物權(quán)法》頒布前各地普遍施行的“大穩(wěn)定、小調(diào)整”“三年一小調(diào)、五年一大調(diào)”的承包地調(diào)整政策,還是《物權(quán)法》頒布后“人增地不增,人減地不減”的土地調(diào)整方式,或者集體產(chǎn)權(quán)改革后的土地股份制,其共同目標都是為了滿足農(nóng)民的生存所需，實現(xiàn)集體成員自益、自利的目的[21]。可以說，集體土地所有權(quán)的社會保障功能大于經(jīng)濟功能[22]。成員的財產(chǎn)性權(quán)利是以具有集體成員身份為前提，也是集體產(chǎn)權(quán)社會保障功能的重要體現(xiàn)。

最后，以承擔集體責任為主要內(nèi)容的共益權(quán)是實現(xiàn)成員自益權(quán)的重要保障。集體成員權(quán)兼及自益和共益兩方面的功能，二者相輔相成，共同實現(xiàn)集體成員權(quán)的功能和目標。農(nóng)民集體成員權(quán)中的自益權(quán)能是核心，多屬于實體性權(quán)利；而以身份性權(quán)利為主的共益權(quán)主要是指參與管理的權(quán)能，多屬于程序性權(quán)利[23]。集體成員基于成員資格享有對于集體財產(chǎn)受益權(quán)的同時，通過集體內(nèi)部法定的或者慣行形成的程序、規(guī)則，承擔集體事務的決策、管理方面的責任，實現(xiàn)集體成員權(quán)共益的功能，既有利于集體財產(chǎn)的有效管理和增值保值，又會促進成員權(quán)自益功能的發(fā)揮[24]。

2.集體成員權(quán)內(nèi)容的分化

農(nóng)村集體成員權(quán)是農(nóng)村土地公有公用階段的產(chǎn)物。如表1所示，1949年以后，在戶籍制度和土地制度等多方面因素的作用下，農(nóng)村社會經(jīng)歷了“人地同體”到“人地分離”的變化過程。在合作化時期集體成員既沒有退出權(quán),也無法加入其他集體，“人地同體”程度高，集體成員的身份性權(quán)利與財產(chǎn)性權(quán)利尚未明顯分離。在“集體至上”的理念之下，財產(chǎn)性權(quán)利受到集體的嚴格制約，成員的自益權(quán)未受重視。

20世紀80年代開始以戶為單位實行家庭承包責任制，土地所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)兩權(quán)分離。其中，土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)均具有明顯的身份屬性，是成員財產(chǎn)性權(quán)利的基礎和主要來源。經(jīng)過改革，農(nóng)民獲得了從集體土地所有權(quán)中分離出的承包經(jīng)營權(quán)，同時也逐步獲得了離開土地的自由。加之，戶籍的束縛越來越小，很多農(nóng)民常年外出務工或者舉家長期生活在城鎮(zhèn)。家庭承包責任制的實施促進了人口的流動，而這種前所未有的單向度社會大流動使人地分離的現(xiàn)象日益顯著，傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟體制走向解體，農(nóng)民與土地漸行漸遠[25]。在此背景下，“人地分離”現(xiàn)象日益明顯，集體成員的身份性權(quán)利與財產(chǎn)性權(quán)利開始出現(xiàn)分化。

表1 集體成員權(quán)的內(nèi)容與結(jié)構(gòu)變遷

近年來， “三權(quán)分置”改革和集體產(chǎn)權(quán)改革對集體成員權(quán)的權(quán)利結(jié)構(gòu)產(chǎn)生重大沖擊。土地承包經(jīng)營權(quán)被分割為基于成員身份的承包權(quán)和以實現(xiàn)財產(chǎn)功能為目的的經(jīng)營權(quán)，可流轉(zhuǎn)的是土地財產(chǎn)性權(quán)利[26]。同時，集體產(chǎn)權(quán)改革豐富了成員權(quán)利的內(nèi)容，大部分試驗區(qū)賦予了成員抵押、擔保、有償退出及繼承等方面的權(quán)利。通過擴充集體成員的權(quán)能，使其具有更多的選擇，可以根據(jù)自身的需要確定土地的經(jīng)營方式和土地收益的分配辦法。同時，成員權(quán)的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容呈現(xiàn)出復雜化的趨勢，財產(chǎn)性權(quán)利與身份性權(quán)利明顯分離，且兩者之間的張力越來越大，勢必影響成員權(quán)功能的發(fā)揮。

二、封閉到開放：自益權(quán)的拓展與共益權(quán)的困境

如上所述，擴權(quán)賦能給集體成員權(quán)的內(nèi)容和結(jié)構(gòu)帶來巨大沖擊。集體內(nèi)權(quán)利主體與責任承擔主體不一致的情況越來越多，導致成員共益權(quán)的實現(xiàn)陷入困境。

1.成員自益權(quán)的拓展

根據(jù)為誰的利益而設可將權(quán)利分為共益權(quán)和自益權(quán)，后者指成員為自己利益的目的而行使的權(quán)利。權(quán)利在本質(zhì)上是法律保障主體能夠依法實現(xiàn)利益的意志自由，這一本質(zhì)的外化形式就是權(quán)能，不存在無權(quán)能的權(quán)利，也不存在離開權(quán)利的權(quán)能[27]。農(nóng)民集體成員的自益權(quán)主要包括土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、征地補償分配權(quán)、生產(chǎn)經(jīng)營設施使用權(quán)、分紅權(quán)等財產(chǎn)性權(quán)利，其中土地承包經(jīng)營權(quán)是最主要的內(nèi)容。1949年以來，農(nóng)村集體土地所有權(quán)經(jīng)歷了 “一權(quán)統(tǒng)一”到 “兩權(quán)分離”，再到 “三權(quán)分置”的變遷過程。集體成員身份的界定和股權(quán)的設置與管理，亦即成員權(quán)的獲得和財產(chǎn)權(quán)能的實現(xiàn)是集體產(chǎn)權(quán)改革的兩大重點。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革使集體產(chǎn)權(quán)由原先“總有”的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)變?yōu)椤肮灿小钡漠a(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，成員權(quán)利也隨之發(fā)生變化[28]。其中，最顯著的變化是成員自益權(quán)的拓展。

一方面是集體成員財產(chǎn)性權(quán)利的明確。集體產(chǎn)權(quán)改革中通過清產(chǎn)核資、成員界定和股權(quán)量化等步驟使權(quán)能細化、權(quán)利更加對應，成員收入明顯增加。各試驗區(qū)的普遍做法是通過清產(chǎn)核資明晰集體資產(chǎn)的范圍和數(shù)量，并登記造冊。根據(jù)本集體的實際情況，經(jīng)過民主決策界定成員資格，確定權(quán)利人的地位和范圍。股權(quán)量化明確各成員的份額，賦予農(nóng)民永久性的股權(quán)和分紅權(quán)利，并向成員頒發(fā)股權(quán)證書，成為其參與管理決策和進行收益分配的憑證。如上所述，集體產(chǎn)權(quán)改革通過明晰集體產(chǎn)權(quán)的數(shù)量、范圍和權(quán)利者，清晰的邊界和權(quán)利關(guān)系提高了產(chǎn)權(quán)的利用效率，增加了集體成員的財產(chǎn)性收入。

另一方面是集體成員財產(chǎn)性權(quán)利的拓展。伴隨著經(jīng)濟的發(fā)展和城鎮(zhèn)化的推進，農(nóng)村人地分離、土地閑置的現(xiàn)象越來越嚴重。對此，集體產(chǎn)權(quán)改革的主要目標是賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)性權(quán)利，使其從集體所有財產(chǎn)中獲得更多的財產(chǎn)性收益。各試驗區(qū)積極賦予成員占有、收益權(quán)；有條件的賦予退出權(quán)、繼承權(quán)，穩(wěn)慎賦予擔保權(quán)、抵押權(quán)。全國第一批改革試驗區(qū)中有28個試驗區(qū)賦予了成員對集體資產(chǎn)股份的占有、收益、有償退出及繼承的權(quán)利，其中18個試驗區(qū)還賦予了成員抵押權(quán)和擔保權(quán)。產(chǎn)權(quán)的權(quán)能拓展使成員具有更多的選擇，可以根據(jù)自身的需要確定土地的經(jīng)營方式和土地收益的分配辦法。

2.成員共益權(quán)的困境

共益權(quán)屬于程序性權(quán)利，行使的目的是實現(xiàn)成員對集體責任和義務的承擔，例如，決策、監(jiān)督、大會召集等權(quán)利的行使，是為了實現(xiàn)農(nóng)民集體的有序運轉(zhuǎn)和集體資產(chǎn)的保值增值。集體產(chǎn)權(quán)改革以增強成員財產(chǎn)性權(quán)利為主要目的，促進了成員自益權(quán)的實現(xiàn)?？梢哉f，共益權(quán)是實現(xiàn)自益權(quán)的途徑和保障，自益權(quán)是共益權(quán)行使的目的和動力。但擴權(quán)賦能后，外部主體的介入使集體異質(zhì)性增加，自益權(quán)與共益權(quán)之間的張力越來越大，成員的參與、決策和監(jiān)督等方面的權(quán)利行使和責任承擔方式受到巨大沖擊，最直接的后果是導致成員以身份性權(quán)利和責任承擔為主要內(nèi)容的共益權(quán)陷入困境。如何縮小自益權(quán)與共益權(quán)之間的張力，是集體產(chǎn)權(quán)改革重塑成員權(quán)的權(quán)利結(jié)構(gòu)后所面臨的新課題。共益權(quán)的困境主要體現(xiàn)在以下兩個方面。

一是權(quán)責錯位。集體所有權(quán)是一種功能性概念，服務于團體的共同利益，旨在將一定的財產(chǎn)保留在一定范圍的共同體內(nèi)部，為成員提供生活保障[29]。為此，各試驗區(qū)對于股權(quán)多采取“生不增、死不減、可繼承”的審慎管理方式。因特殊情況需要調(diào)整的，必須要經(jīng)過股東(代表)大會討論決定，有的試驗區(qū)明確規(guī)定只能集體內(nèi)流轉(zhuǎn)。伴隨著時間的推移，成員身份性權(quán)利與財產(chǎn)性權(quán)利分離的現(xiàn)象將會越來越多。一方面股東取得的股份可以繼承，但按照集體經(jīng)濟組織章程和其他相關(guān)規(guī)定，繼承取得的只有經(jīng)濟方面的分紅權(quán)，并不承擔集體管理的相關(guān)責任。另一方面，在“生不增、死不減”的調(diào)整政策下，新取得戶籍的人員不一定能獲得股東身份。另外，因繼承取得的股份在股東權(quán)利方面也會相應受到限制，集體中擁有完整股東權(quán)的成員會越來越少，權(quán)責錯位的現(xiàn)象將會日趨嚴重。

二是權(quán)責分離。擴權(quán)賦能改革使集體產(chǎn)權(quán)的權(quán)利主體與集體事務的責任主體相分離，同一時空內(nèi)集體財產(chǎn)的權(quán)利人與集體事務的管理人不再完全重疊，甚至是不一致的情況越來越多[30]。例如，福建閩侯縣實行“股權(quán)托管制”，繼承人若非本集體成員，則只享有股份分紅的權(quán)利，而不承擔管理集體事務的責任。再者，股權(quán)移轉(zhuǎn)中受讓人的民主權(quán)利并沒有增加(例如，對于選舉仍只有一個投票權(quán))，但轉(zhuǎn)讓人失去了股東身份，同時也失去了與集體的利益牽連，則會缺乏參與集體事務的動力。另外，對于繼承或者贈與的對象，集體成員具有自主決定權(quán)，股權(quán)可能會越來越集中，也可能越來越分散?？赡軙葑?yōu)椋阂艳D(zhuǎn)讓股份的集體成員退出集體資產(chǎn)的經(jīng)營管理決策，而有股份收益權(quán)的股份受讓人因沒有集體成員的資格即使想要實現(xiàn)收益的保增值卻無相應的管理權(quán)。

三、權(quán)利到責任：責任型共益與成員權(quán)功能的實現(xiàn)

如上所述，集體產(chǎn)權(quán)的權(quán)能拓展使農(nóng)民集體由封閉變開放，集體成員權(quán)利內(nèi)容的分化和集體內(nèi)主體的多元化導致權(quán)責錯位和權(quán)責分離的問題日益突顯，使集體成員共益權(quán)陷入困境，影響了集體成員權(quán)功能的實現(xiàn)。對此，最重要的是實現(xiàn)權(quán)利到責任的轉(zhuǎn)變以及責任機制的建立，通過構(gòu)建責任型共益權(quán)，走出當前改革的困境。

1.權(quán)利到責任的轉(zhuǎn)變

權(quán)利與責任密不可分，享有權(quán)利就應該承擔相應的責任。集體產(chǎn)權(quán)改革重視成員權(quán)利的實現(xiàn)，而忽視了集體責任承擔的問題，“權(quán)利到責任”的轉(zhuǎn)變是集體成員共益權(quán)實現(xiàn)的前提和基礎。

從空間維度來看，集體產(chǎn)權(quán)的權(quán)能拓展使集體的開放性和異質(zhì)性增加，導致同一空間內(nèi)的權(quán)責分離。對此，應按照成員自治的原則界定不同類型的成員資格，在賦權(quán)的同時明確其責任范圍。例如，德清縣將集體經(jīng)濟組織社員劃分為持股社員(社員股東)和不持股社員(社員非股東)兩類，把合作社股東劃分為社員股東和非社員股東，明確各類主體的權(quán)責范圍。另外，應在縱向上對集體成員的身份性權(quán)能和財產(chǎn)性權(quán)能進行區(qū)別，明確集體成員共益權(quán)的責任屬性及其具體內(nèi)容。集體成員基于成員資格以自己的利益為目的而行使的股份管理、收益、處分等財產(chǎn)性權(quán)利屬于自益權(quán)，以集體的利益為目的行使的系列權(quán)利屬于共益權(quán)，其本質(zhì)目的在于通過權(quán)利的行使來承擔集體責任。如此，即使集體成員突破集體邊界轉(zhuǎn)讓股份收益權(quán)，但保留與其對應的身份性權(quán)利，以承擔集體內(nèi)的相關(guān)責任(例如選舉、決策等民主管理等方面的責任)。

從時間維度來看，股權(quán)的固化管理與成員的動態(tài)變化導致權(quán)責錯位的情況日趨嚴重。第一批試驗區(qū)大多采用靜態(tài)的股權(quán)管理方式，雖然便于管理，但股權(quán)固化與成員動態(tài)變化之間的矛盾日趨嚴重。典型問題是新成員的權(quán)責難以準確定位。對此，有些試驗區(qū)實行動靜結(jié)合的股權(quán)管理方式，村集體只實行保障股的動態(tài)管理，即單一型股權(quán)實行動態(tài)管理，復合型股權(quán)實行靜態(tài)管理,并且每隔一段時間對集體成員進行重新審核和備案。動態(tài)股權(quán)管理模式可能會降低集體資產(chǎn)的利用效率，但可保證新增成員有一份平均份額的股份。同時，動靜結(jié)合的股權(quán)管理方式可以使一定期間內(nèi)集體財產(chǎn)的權(quán)利主體與責任主體相對應，有效解決成員動態(tài)變動所帶來的權(quán)責錯位問題。

2.責任機制的構(gòu)建

集體產(chǎn)權(quán)的權(quán)能拓展加強了集體與外部的聯(lián)系。而外部主體的加入使集體經(jīng)濟組織內(nèi)出現(xiàn)了成員股東、成員非股東和股東非成員等不同類型的主體，應該分別享有不同內(nèi)容和不同性質(zhì)的權(quán)利。那么，從權(quán)責對等的角度來看，三類主體需承擔不同的責任?？梢哉f，責任機制構(gòu)建是實現(xiàn)“責任型共益”，減小自益與共益間張力的關(guān)鍵之所在。

一是責任意識的激發(fā)。選擇和參與是影響責任性的兩大重要因素[31]。責任性的激發(fā)是共益權(quán)實現(xiàn)的前提和基礎。各地因經(jīng)濟發(fā)展狀況的不同，對集體土地所有權(quán)的功能屬性定位也不同，從而對權(quán)能拓展存在著不同要求。一般來說，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的農(nóng)民對農(nóng)地權(quán)能拓展的意愿強于欠發(fā)達地區(qū)，且實施條件相對較好；而經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)缺乏成熟的實施條件和環(huán)境，農(nóng)民將集體土地轉(zhuǎn)換成財產(chǎn)性收益的期待性相對較弱。按需拓展集體產(chǎn)權(quán)有助于激發(fā)成員的責任意識，即權(quán)能拓展的方式和內(nèi)容由農(nóng)民集體通過民主決策的方式，在現(xiàn)行法律、政策的范圍內(nèi)做出決定。如此以來，通過拓展參與和自由選擇激發(fā)成員的責任意識。

二是責任內(nèi)容的分置。即分別明確股東非成員、成員非股東、成員股東等主體的權(quán)利和責任范圍。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民集體雖在多數(shù)情況下重合，但準確來說前者是后者的代表主體和意志表達主體[32]，是抽象概念的實體化。股東非成員因為受讓成員股份而加入集體經(jīng)濟組織，但不具有成員資格，則只承擔集體經(jīng)濟組織內(nèi)的責任。成員非股東因其財產(chǎn)性權(quán)利已經(jīng)轉(zhuǎn)讓，只承擔農(nóng)民集體內(nèi)的相應責任。與其相比，成員股東具有“成員+股東”的雙重身份，既要承擔農(nóng)民集體內(nèi)的責任，也要承擔集體經(jīng)濟組織內(nèi)的責任。

三是監(jiān)督性責任的共擔。集體經(jīng)濟組織與農(nóng)民集體之間互相影響、利益高度重合。雖然不同主體的權(quán)責內(nèi)容有較大的差異，但因利益相關(guān)，權(quán)利分置之下監(jiān)督性責任須共擔，即成員股東、成員非股東和股東非成員等主體共同承擔監(jiān)督集體事務運行和管理的責任。集體成員基于成員身份，成員股東和外來主體基于股東身份，分別對農(nóng)民集體和集體經(jīng)濟組織內(nèi)的事務承擔監(jiān)督性責任，以保障集體秩序的良好運行。

四、結(jié) 語

學界普遍認為集體產(chǎn)權(quán)改革有利于實現(xiàn)集體資源最優(yōu)配置，有利于成員權(quán)功能的發(fā)揮，但從集體產(chǎn)權(quán)改革現(xiàn)狀來看并非如此。集體產(chǎn)權(quán)改革通過清產(chǎn)核資、成員認定和股份量化等步驟，以財產(chǎn)性權(quán)利為主的成員自益權(quán)得到保障和實現(xiàn)。但拓權(quán)賦能使集體成員的身份性權(quán)利和財產(chǎn)性權(quán)利日益分離，以至自益權(quán)和共益權(quán)之間出現(xiàn)明顯的張力。最突出的表現(xiàn)是集體產(chǎn)權(quán)改革后產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)由封閉變得開放，使集體成員身份多樣化、集體事務的管理復雜化，從而導致成員共益權(quán)的實現(xiàn)陷入困境。雖然從國家上層制度設計和地方實施方案來看每個步驟都有集體成員的參與。但由于權(quán)責分離、權(quán)責錯位，導致集體產(chǎn)權(quán)改革未產(chǎn)生明顯的參與效應，成員對集體事務還是“冷漠參與”，使集體成員的共益權(quán)陷入困境。對此，關(guān)鍵在于實現(xiàn)權(quán)利到責任的轉(zhuǎn)變以及責任機制的建立?？梢哉f，“權(quán)利到責任”的轉(zhuǎn)變是集體成員共益權(quán)實現(xiàn)的前提和基礎，而責任意識的激發(fā)、責任內(nèi)容的確定和責任共擔機制的建立是構(gòu)建責任型共益權(quán)、走出當前改革困境的關(guān)鍵之所在，也是未來在理論上需要進一步細化和深入探討的重要問題。