崔 雪 煒

(中南大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長沙 410083)

我國實行嚴格的土地用途管制制度，劃分不同的土地類型(包括農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地)施行差異化的管制政策。針對集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市改革，經(jīng)歷了“從管制到規(guī)制”[1]的一系列理念轉(zhuǎn)變?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革的重大問題的決定》(2013年)、《中共中央、國務(wù)院關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進現(xiàn)代化的若干意見》(2014年中央一號文件)和《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》(2014年)3項文件的出臺，明確了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的基本構(gòu)想和基本任務(wù)，即完善農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度，賦予集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股權(quán)能，實現(xiàn)與國有土地同等入市、同權(quán)同價。最終，2019年8月26日發(fā)布的《土地管理法》刪去了原法第43條并細化了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的規(guī)則，目前，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部正抓緊制定出臺《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市指導(dǎo)意見》，成為當前改革階段的主要任務(wù)。

一、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市面臨“城鄉(xiāng)二元土地所有制”格局的約束

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的一系列改革政策始終未能妥善協(xié)調(diào)解決的根本性矛盾，是集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市如何應(yīng)對“城鄉(xiāng)二元土地所有制”格局的約束。

首先，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體土地一直面臨所有權(quán)歸屬的爭議，其農(nóng)民集體基本處于“離散”狀態(tài)，使得城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市缺乏權(quán)利基礎(chǔ)，難以進行有效的利益分配。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的范圍存在“圈內(nèi)圈外”之爭，即可以入市的集體經(jīng)營性建設(shè)用地是否應(yīng)該限定在“土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外”，也即“圈外”。從中央文件的規(guī)定來看，黨的十七屆三中全會作出的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中將集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市限定在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外；黨的十八屆三中全會作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》則取消了“圈外”的限定條件，體現(xiàn)了新一輪土地改革政策的發(fā)展和突破。一些地方實踐中，更是直接排除了城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)。其次，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市是否應(yīng)根據(jù)城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)外設(shè)置區(qū)分化的流轉(zhuǎn)模式，始終難以形成一致意見，試點實踐主要形成了3種流轉(zhuǎn)模式：第一種，規(guī)劃區(qū)內(nèi)外統(tǒng)一施行“保權(quán)讓利”的流轉(zhuǎn)模式；第二種，規(guī)劃區(qū)內(nèi)實行“轉(zhuǎn)權(quán)讓利”、規(guī)劃區(qū)外實行“保權(quán)讓利”的流轉(zhuǎn)模式；第三種，規(guī)劃區(qū)內(nèi)外一體施行“轉(zhuǎn)權(quán)讓利”的流轉(zhuǎn)模式[2]?？梢?，我國的“城鄉(xiāng)土地二元所有制”格局，未能為集體經(jīng)營性建設(shè)用地“同等入市、同權(quán)同價”提供制度保障，反而構(gòu)成城鄉(xiāng)集體土地統(tǒng)一入市目標實現(xiàn)的障礙。在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革全面推進的當下，重新審視“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)、外的集體土地所有權(quán)歸屬”與“集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市”之間的關(guān)系，絕不只是一個純理論命題，更具有緊迫的現(xiàn)實意義。

通過本文論證，闡明了城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)、外集體土地所有權(quán)區(qū)分設(shè)置具有共同的法理基礎(chǔ)。從“農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民”三者緊密聯(lián)系構(gòu)成集體所有權(quán)存續(xù)基礎(chǔ)的視角出發(fā)，揭示了城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市導(dǎo)致的集體所有權(quán)主體性基礎(chǔ)缺失與農(nóng)民集體群體性的消亡。城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市實質(zhì)上實現(xiàn)了入城集體土地所有權(quán)負載的價值及功能、完成了集體土地所有權(quán)功能屬性的轉(zhuǎn)化，最終得以論證保持城市土地一元所有制與集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革目標并行不悖且相輔相成。

二、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中引入所有權(quán)的區(qū)分歸屬機制的必要性

2020年5月28日通過的《民法典·物權(quán)編》第344條規(guī)定繼續(xù)采取舍棄“國有土地使用權(quán)”、使用更為抽象的“建設(shè)用地使用權(quán)”之稱謂，用意在于將“集體建設(shè)用地使用權(quán)”確立為“建設(shè)用地使用權(quán)”的亞種類，第361條規(guī)定目的在于表明集體建設(shè)用地使用權(quán)具有特殊性，其應(yīng)當由“土地管理法等相關(guān)法律”調(diào)整[3]。不僅在物權(quán)法層面確立了集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的用益物權(quán)地位，亦確立了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市由土地管理法等相關(guān)法律調(diào)整的正當性。但對于如何實現(xiàn)國有土地和集體經(jīng)營性建設(shè)用地“同等入市、同權(quán)同價”的目標，學(xué)界未能達成共識，并形成兩種差異化的構(gòu)建路徑：第一種，集體建設(shè)用地使用權(quán)的物權(quán)化路徑。從集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)與國有建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)能平等方向構(gòu)建，認為集體建設(shè)用地使用權(quán)的物權(quán)化是實現(xiàn)“同地同權(quán)”“同等入市”改革目標的前提[4]。第二種，集體土地所有權(quán)的功能強化路徑?！巴赝瑱?quán)”的本質(zhì)在于所有權(quán)的平等，而非使用權(quán)的平等[5]，集體土地所有權(quán)應(yīng)與國家土地所有權(quán)“同權(quán)同構(gòu)”[6]。本質(zhì)上，上述兩種路徑存在共同的構(gòu)建前提，即“在保持集體所有的前提下，展開土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)”，卻忽視了“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體土地的歸屬受到憲法限制”所產(chǎn)生的復(fù)雜性，該復(fù)雜性決定了城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的特殊性。

第一，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)、外區(qū)分之視角的缺失，將使城市化的集體土地難以融入改革行列。一方面，基于“城中村”問題形成的特殊歷史緣由，我國的集體所有應(yīng)當區(qū)分為“城市化的集體所有”和“未經(jīng)城市化的集體所有”。在1982年《憲法》宣布“城市的土地歸國家所有”之后，國家便展開了主要以“征地”為手段的城市化進程，通過征收程序或者村民成建制地轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的方式將劃入城市規(guī)劃區(qū)的集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋兀^而開展城市建設(shè)。但城鎮(zhèn)化擴張趨勢過于快速化，并未實現(xiàn)集體土地征收的全面覆蓋和整體推進，產(chǎn)生了城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體土地，甚至是處于國有土地上建成的城市功能區(qū)包圍中的集體土地。這些土地尚未完成“國有化”程序，依舊由農(nóng)民集體所有和管理，但其功能已與其他城市土地基本無異[7]?；趯Α稇椃ā返?0條確立的“城鄉(xiāng)二元土地所有制”的基本遵循，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體土地一直面臨著“國有化”或“繼續(xù)維持集體所有”的權(quán)利歸屬爭議。

另一方面，根據(jù)《土地管理法》第63條的規(guī)定，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市是用益物權(quán)的流轉(zhuǎn)[4]。集體所有權(quán)人應(yīng)保留收租權(quán)和回收權(quán)，這要求集體所有權(quán)主體必須明確并保持集體所有權(quán)不受爭議。由此可推演出的結(jié)論是：現(xiàn)有集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的主張只能適用于“純粹的農(nóng)民集體所有”，即“未經(jīng)城市化的集體所有”。由于“城市化的集體所有”屬性備受爭議、難以明確，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體土地難以融入集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的改革框架。然而，城市化的集體土地不應(yīng)被限制在入市范圍之外，因為城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體土地是農(nóng)村土地中價值最高的部分，若將其排除在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革之外，將使改革效果大打折扣，甚至難以實現(xiàn)改革的意圖[8]。

第二，缺失所有權(quán)歸屬的區(qū)分設(shè)置，將嚴重影響集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的穩(wěn)定性?！稇椃ā返?0條禁止進行土地所有權(quán)買賣，但允許土地使用權(quán)依法流轉(zhuǎn)。就中國土地而言，土地的市場化配置只能是土地使用權(quán)的依法流轉(zhuǎn)，而非土地所有權(quán)的買賣[9]。所有權(quán)作為確定權(quán)利歸屬關(guān)系的一種物權(quán)，系他物權(quán)的產(chǎn)生基礎(chǔ)。只有財產(chǎn)的歸屬關(guān)系明確，財產(chǎn)的利用才存在可能；在財產(chǎn)歸屬不明的情況下，財產(chǎn)的利用也將缺失法律保障[7]。明確的集體土地所有權(quán)歸屬是土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)穩(wěn)定性的保障，也是明確利益分配關(guān)系的關(guān)鍵因素；集體土地所有權(quán)歸屬不明確的情況下，使用權(quán)的流轉(zhuǎn)將難以形成穩(wěn)定預(yù)期。在“城市化的集體所有”面臨的權(quán)屬爭議未予解決的情況下，構(gòu)建集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機制，無異于樹起一座“空中樓閣”。

三、所有權(quán)區(qū)分歸屬設(shè)置乃現(xiàn)實之必然選擇

1.“城市規(guī)劃區(qū)外集體所有屬性不變”是改革的必然趨勢

(1)保持“圈外”集體所有屬性是現(xiàn)實的必然選擇

①模式的構(gòu)建及比較

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市模式存在多重分類標準。根據(jù)入市的具體形式可分為就地入市、調(diào)整入市和整治入市等[10]；根據(jù)政府與市場的關(guān)系可劃分出政府主導(dǎo)、市場主導(dǎo)和兩種并重型等模式[11]；根據(jù)流轉(zhuǎn)對象又包含實物交易和土地發(fā)展權(quán)交易等方式[12]。本文采取城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)、規(guī)劃區(qū)外的范圍劃分標準，以“產(chǎn)權(quán)讓渡”為對象，以“所有權(quán)、使用權(quán)、發(fā)展權(quán)”的三維視角展開模式分類與比較分析。這樣的劃分方式基于以下理由。第一，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革實踐主要以“產(chǎn)權(quán)讓渡”和“收益分配”為兩大著力點。產(chǎn)權(quán)能夠幫助一個人形成與其他人交易時的合理預(yù)期[11]，亦構(gòu)成流轉(zhuǎn)收益分配的基礎(chǔ)，不同的產(chǎn)權(quán)讓渡將產(chǎn)生不同的利益分配主體和分配格局，本文采取“產(chǎn)權(quán)讓渡下的權(quán)利流轉(zhuǎn)”視角，由此，作為權(quán)利流轉(zhuǎn)主要對象的所有權(quán)和使用權(quán)即被納入考量范圍。第二，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革應(yīng)當兼顧不同集體或區(qū)域間的公平，這主要通過土地發(fā)展權(quán)的產(chǎn)權(quán)讓渡來實現(xiàn)[13]，實踐中的“地票交易”“調(diào)整入市”“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”等均為土地發(fā)展權(quán)的交易形式。最終，集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的產(chǎn)權(quán)讓渡(Q)呈現(xiàn)為所有權(quán)和發(fā)展權(quán)讓渡、發(fā)展權(quán)和使用權(quán)讓渡、使用權(quán)讓渡3種類型(見表1)。

表1 不同流轉(zhuǎn)模式特征比較

所有權(quán)和發(fā)展權(quán)讓渡(Q1)。將建設(shè)用地復(fù)墾為耕地形成結(jié)余的建設(shè)用地指標(相當于土地發(fā)展權(quán))，可以選擇在區(qū)位較好的農(nóng)村地區(qū)落地并對落地區(qū)域?qū)嵤┱魇?，轉(zhuǎn)為國有后開展城鎮(zhèn)化建設(shè)。該模式下，集體獲得的土地出讓收益較少[13]，流轉(zhuǎn)收益的分配分為兩種情形：其一，在集體土地轉(zhuǎn)為國有后，由發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)出方和轉(zhuǎn)入方農(nóng)民集體共同享有集體建設(shè)用地使用權(quán)，按照一定比例分取土地出讓收益；其二，在集體土地被征收時，發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)入方獲得土地征收補償，轉(zhuǎn)出方取得發(fā)展權(quán)讓渡收益，政府分取“剪刀差”收益。與傳統(tǒng)征地方式不同的是，這種模式改變了原來零散征地的模式，通過發(fā)展權(quán)的轉(zhuǎn)移實現(xiàn)了集中型、大規(guī)模征地的可能；且該種征地是基于農(nóng)民和政府的協(xié)商自愿，并非以公權(quán)力強制實現(xiàn)，因而大部分土地流轉(zhuǎn)收益可以返還給集體[14]。

發(fā)展權(quán)和使用權(quán)讓渡(Q2)。將偏遠農(nóng)村地區(qū)建設(shè)用地復(fù)墾形成的結(jié)余建設(shè)用地指標在區(qū)位較好的農(nóng)村區(qū)域落地，落地區(qū)域的集體經(jīng)營性建設(shè)用地面積即相應(yīng)增加，但建設(shè)用地的所有權(quán)仍然歸轉(zhuǎn)入方農(nóng)民集體所有。集體建設(shè)用地的增量，是基于轉(zhuǎn)出方建設(shè)用地指標的移轉(zhuǎn)形成，同時，集體建設(shè)用地使用權(quán)的價值亦有轉(zhuǎn)入方區(qū)位優(yōu)勢的貢獻，因此，轉(zhuǎn)入方和轉(zhuǎn)出方的農(nóng)民集體應(yīng)當按照比例共同分享出讓收益，或者轉(zhuǎn)入方向轉(zhuǎn)出方支付指標費用。這種模式維持了土地的集體所有屬性，給予了區(qū)位不佳的村鎮(zhèn)分享入市收益的公平機會，還實現(xiàn)了建設(shè)用地的集中利用，有利于規(guī)模效益的形成。

使用權(quán)讓渡(Q3)，即集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的直接入市。在保持土地集體所有的前提下，允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)直接入市流轉(zhuǎn)[15]。這種模式一定程度上實現(xiàn)了農(nóng)村資產(chǎn)的盤活，有利于區(qū)位較好的農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展，但卻難以兼顧集體間區(qū)域發(fā)展的公平性，甚至可能擴大不同區(qū)位農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展差距。

②流轉(zhuǎn)模式的演進邏輯

上述流轉(zhuǎn)模式中，兩條邏輯主線清晰可見：宏觀上，土地發(fā)展權(quán)的引入，使不同區(qū)位的農(nóng)民集體參與到流轉(zhuǎn)收益的分配中，有利于實現(xiàn)區(qū)域間的公平發(fā)展和土地資源的優(yōu)化配置[15]；微觀上，市場機制的完善使得政府主導(dǎo)模式逐漸向市場主導(dǎo)模式轉(zhuǎn)變，政府在流轉(zhuǎn)機制構(gòu)建中的作用逐漸弱化、參與增值收益的分配比例逐漸降低，由此，實現(xiàn)“土地流轉(zhuǎn)收益向農(nóng)民和集體傾斜”的改革目標。遵循上述發(fā)展邏輯，我國集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的模式大體遵循以下演進邏輯。

在尚未建立集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點機制前，城鎮(zhèn)化建設(shè)只能以國家征收為手段。許多地區(qū)為滿足工業(yè)化發(fā)展的用地需求，形成了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的隱形市場。隱形市場的流轉(zhuǎn)主體混亂、土地價值扭曲，不僅削弱了政府對土地市場的調(diào)控能力，更嚴重侵害農(nóng)民集體的權(quán)益。于是，政府展開以使用權(quán)流轉(zhuǎn)為中心的試點實踐以規(guī)制隱形市場，形成了使用權(quán)讓渡模式(Q3)。然而，單一的使用權(quán)流轉(zhuǎn)，難以實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌及區(qū)域的公平發(fā)展，故引入了土地發(fā)展權(quán)的流轉(zhuǎn)形式，形成了“所有權(quán)和發(fā)展權(quán)讓渡”的流轉(zhuǎn)模式(Q1)。此種模式下，集體土地所有權(quán)仍需收歸國有，體現(xiàn)出較強的政府主導(dǎo)傾向。但隨著市場機制的完善和深入，政府干預(yù)逐漸讓位于市場機制，集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)也演變?yōu)橐?guī)范市場下的“發(fā)展權(quán)和使用權(quán)讓渡”模式(Q2)，即在不改變土地集體所有權(quán)屬性的前提下，兼顧集體間區(qū)域發(fā)展的公平性，此種模式在邏輯推演下最為合理，應(yīng)為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)改革的最終趨勢。

(2)保持“圈外”土地集體所有是改革理性的必要考量

第一，保持圈外土地集體所有屬性不改變，是基于成本控制的最優(yōu)選擇。首先，若在土地征收的基礎(chǔ)上完成集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，需將土地轉(zhuǎn)化為國有，因此，國家需要支付土地所有權(quán)的征收補償。而在保持集體所有屬性的基礎(chǔ)上僅流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)，則僅需要支付建設(shè)用地使用權(quán)一定期限內(nèi)的使用費，如此，極大地降低了用地成本和企業(yè)獲取建設(shè)用地的難度，降低了城鎮(zhèn)化建設(shè)的成本；其次，由于集體所有權(quán)性質(zhì)保持不變，農(nóng)民集體也將有權(quán)長期分享土地非農(nóng)化后的級差收益[16]，這間接地拓寬了農(nóng)民獲得財產(chǎn)性收入的渠道。

第二，保留集體所有權(quán)屬性是營建“集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓和國有土地出讓有效互補的市場關(guān)系”的重要保障。黨的十七屆三中全會作出的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出，“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”“與國有土地享有平等權(quán)益”；黨的十八屆三中全會作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革的重大問題的決定》進一步提出，“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”“實現(xiàn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地同等入市、同權(quán)同價”；《中共中央、國務(wù)院關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進現(xiàn)代化的若干意見》(2014年中央一號文件)、《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》(2014年)按照十八屆三中全會精神，對引導(dǎo)和規(guī)范集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、深化農(nóng)村土地制度改革進行了部置?！秶鴦?wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》(2004年)和《民法典·物權(quán)編》第353條、《土地管理法》第63條已經(jīng)確定集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市是使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。由此可判定，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革的目標，應(yīng)當是在保留集體所有權(quán)的前提下，分離并轉(zhuǎn)讓建設(shè)用地使用權(quán)，形成與國有土地出讓有效互補的市場關(guān)系[17]。

第三，集體所有屬性不改變，是農(nóng)民集體交易自決權(quán)的必然要求。構(gòu)建統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，必須增強集體經(jīng)濟組織(農(nóng)民集體)在土地流轉(zhuǎn)中的決策權(quán)和主動權(quán)，需要保證農(nóng)民集體對集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的交易自決權(quán)。由政府統(tǒng)一征購(征用)再進行出讓的方式，實則剝奪了農(nóng)民集體的市場主體地位，基層政府的介入也往往導(dǎo)致農(nóng)地入市違背農(nóng)民的意愿[18]。集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)應(yīng)當取得集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，這是《土地管理法》第63條規(guī)定的要求，也與諸多試點地區(qū)的實踐做法一致。

2.規(guī)劃區(qū)內(nèi)所有權(quán)國有化是憲法框架的約束結(jié)果

(1)維持“城市土地的一元所有制”格局具有正當性

針對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革與《憲法》第10條之間的關(guān)系協(xié)調(diào)，學(xué)界主要形成了“修憲”和“釋憲”兩種觀點?！皯椃ㄐ薷摹笔墙鉀Q條款內(nèi)在沖突和矛盾的一種方法，主張將《憲法》第10條第1款的相關(guān)規(guī)定修改為“城市市區(qū)的土地，除依法屬于集體所有的以外，屬于國家所有”[19]。另外一種觀點則從“釋憲”角度尋求出路，主張對“城市的土地”范圍進行限縮性界定，實現(xiàn)其范圍與邊界的固定化，認為《憲法》第10條第1款規(guī)定的“城市的土地”僅指“1982年修憲時既有城市范圍內(nèi)的土地，而不包括之后新建成的城市土地以及因既有的城市化擴張而被納入城市范圍內(nèi)的集體土地”[20]。概而言之，“修憲”和“釋憲”兩種觀點都主張構(gòu)建“城市土地的多元所有制”。筆者認為兩種路徑皆不可取，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革的實現(xiàn)必須維持“城市土地二元所有制”的基本格局。理由如下：

第一，主張進行憲法解釋的理由不成立。一方面，在憲法規(guī)定本身未作出特別限定的情況下，對“城市土地屬于國家所有”的解釋只能依據(jù)正常的文義理解，即所有城市土地(包括既有的城市土地和未來形成的城市土地)均屬于國家所有。將“城市的土地”限定于規(guī)則制定時既有的城市范圍內(nèi)的土地，并非“城市土地”的應(yīng)有之義，是對憲法條文的曲解[4]，亦不符合文義解釋的基本方法。另一方面，《憲法》第10條規(guī)定的目的在于宣告與明確“城鄉(xiāng)土地二元所有制”的基本格局，該條第1款規(guī)定的目的便是界定與確認整個城市土地的權(quán)屬。在城鎮(zhèn)化建設(shè)進程下，城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)在不斷地調(diào)整與變化，“城市土地”也絕不可能是靜止的，憲法實施時已經(jīng)建成的城市土地的概念，其應(yīng)是一個動態(tài)的、不斷外擴的概念[19]。對“城市的土地”進行限縮性的憲法解釋，實質(zhì)上違背了憲法規(guī)則制定的原義。

第二，修改《憲法》第10條第1款的規(guī)定絕非最佳選擇。其一，我國一直通過“舊城改造”的方式實施征收，通過對“城中村”局部或者整體有步驟地進行改造，更新其物質(zhì)生活環(huán)境和公共設(shè)施，逐步實現(xiàn)城中村土地的國有化。而若打破現(xiàn)有城市土地的一元歸屬制度，將人為地制造大量的“城中村”，這是與當前城鎮(zhèn)化的目標相背離的[21]。其二，“輕言修憲”也不利于維護憲法的權(quán)威。

第三，保持城市土地國有化，乃基于特殊的利益訴求。土地作為一種特殊的、有限的自然資源，也是一種不能再生產(chǎn)的、不可缺少的生產(chǎn)資料。只有維持土地的國家所有，才能保證土地得到有控制地合理利用，從而為整個社會服務(wù)。我國不實行農(nóng)村土地國有制的根本原因在于，憲法制定時農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力極其低下，國家根本無力負載農(nóng)民的社會保障，只能依靠農(nóng)村土地為農(nóng)民提供基本的生存保障[22]，這也是集體所有制本身的價值所在。只要集體土地仍舊為集體成員提供生存保障，集體所有制便具有存續(xù)的價值基礎(chǔ)。但是，對于城市內(nèi)的集體土地來說，農(nóng)民已經(jīng)擺脫了“依靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)獲取生存保障”的急迫需求，城市內(nèi)的集體土地急需實現(xiàn)“土地作為自然資源的財產(chǎn)價值”，而集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市恰好適應(yīng)了該項需求。可以說，城市內(nèi)的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市成為解決“城中村”問題的關(guān)鍵節(jié)點。城市內(nèi)的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的核心是利益問題[23]，入市獲得的流轉(zhuǎn)收益，應(yīng)當用于提供集體成員的社會保障，助力原集體成員的市民化[9]。農(nóng)民市民化的身份轉(zhuǎn)變，使得集體所有制失去了存續(xù)的價值基礎(chǔ)，集體所有權(quán)自應(yīng)轉(zhuǎn)化為國家所有權(quán)，該種入市的方式稱為“轉(zhuǎn)制入市”。最終，城市土地呈現(xiàn)出一元所有制的格局。

(2)城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體土地應(yīng)當實現(xiàn)“概括國有化”

城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體土地地權(quán)的法律處置，應(yīng)該認識到問題的復(fù)雜性，而不應(yīng)該簡單地將農(nóng)民的土地納為國有[24]。實現(xiàn)城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體土地國有化的路徑有3個，即征收、征購和概括國有化。本文認為，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)化，只能以“概括國有化”的方式實現(xiàn)。

首先，城市化的集體土地所有權(quán)不應(yīng)通過征收方式轉(zhuǎn)變。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革的目標在于，建立集體土地入市與土地征收“兩條腿走路”的建設(shè)用地來源渠道，而不是將土地征收作為解決“城中村”問題的籮筐，征收只能出于發(fā)展公共利益的目的。只有在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體土地經(jīng)規(guī)劃確定為公益性建設(shè)用地類型的情況下，才可以通過征收轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜?。其次，城市?guī)劃區(qū)內(nèi)的集體土地所有權(quán)不宜通過征購方式取得。有學(xué)者主張，應(yīng)賦予國家強制征購權(quán)，對于不滿足公共利益需要的用地可以公平市場價格實行土地征購[25]。然而，以征購方式實現(xiàn)城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體土地所有權(quán)的國有化，缺乏現(xiàn)實基礎(chǔ)：一方面，我國缺乏土地所有權(quán)的交易市場，難以評定土地所有權(quán)的市場價格；另一方面，若僅以有權(quán)利期限的集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的市場價格為標準進行價值評估，實質(zhì)剝奪了所有權(quán)人的收回權(quán)以及用益物權(quán)、到期收回后的剩余收益權(quán)。

最后，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)變應(yīng)以“概括國有化”的方式實現(xiàn)。有學(xué)者曾言，概括國有化的正當性基礎(chǔ)在于：其一，農(nóng)民集體取得了經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)，這是集體所有權(quán)中原本沒有的權(quán)能，因而，可將其視為集體土地所有權(quán)國有化的對價；其二，經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的市場價值遠高于土地的原有價值，農(nóng)民得到了比原來擁有土地所有權(quán)更大的利益，因而，概括國有化的方式具有正當性[9]。然而，上述觀點實質(zhì)上有違權(quán)利產(chǎn)生的法理及邏輯。況且，不論土地發(fā)展權(quán)是經(jīng)由國家的規(guī)劃和用途管制而產(chǎn)生，還是原本就是土地所有權(quán)的一部分，都并不會影響集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的歸屬，因為集體經(jīng)營性建設(shè)用地的規(guī)劃用途一經(jīng)確定，農(nóng)民集體即享有獲取建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)利預(yù)期。這是由土地發(fā)展權(quán)的產(chǎn)生邏輯決定的，也是由土地利用規(guī)劃的效力決定的，與土地的所有權(quán)無關(guān)[26]。因而，農(nóng)民集體應(yīng)當享有集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)(包括城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán))。上述“將集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的授予作為土地所有權(quán)的利益對價”作為概括國有化正當性的解讀，實則是在“土地所有權(quán)轉(zhuǎn)變”與“獲取經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)”兩者之間構(gòu)建了因果關(guān)系，有違集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)產(chǎn)生的法理基礎(chǔ)及邏輯，更可能造成城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)外的農(nóng)民集體之間權(quán)利的不平等。

四、城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)外所有權(quán)的區(qū)分歸屬需基于共同的法理基礎(chǔ)

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的改革目標在于實現(xiàn)“同地同權(quán)”，強調(diào)相同用途和相同性質(zhì)的土地應(yīng)有相同的法律地位或法律能力，不因主體不同而不同[5]。而集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革的同一事實，卻產(chǎn)生所有權(quán)的雙重歸屬結(jié)果，不免產(chǎn)生“剝奪農(nóng)民集體權(quán)益、深化集體所有權(quán)和國家所有權(quán)矛盾、造成不同集體間權(quán)利不平等”的嫌疑。本文認為，所有權(quán)產(chǎn)權(quán)的區(qū)分歸屬機制本身便是基于集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革的目標而設(shè)定的，并不違背“同等入市、同地同權(quán)”的改革初衷。所有權(quán)產(chǎn)權(quán)的區(qū)分歸屬機制本身不僅僅是出于維持《憲法》第10條確立的“土地二元所有制”框架的需要，更是基于政策和制度價值之雙重考量的結(jié)果，具備共同的法理基礎(chǔ)。依據(jù)城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)和規(guī)劃區(qū)外的標準進行所有權(quán)的區(qū)分歸屬設(shè)置，在現(xiàn)實中具備充分的可行性。

1.集體所有權(quán)的存續(xù)依附于“農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民”的緊密聯(lián)結(jié)

(1)集體所有權(quán)承擔(dān)對社會關(guān)系的調(diào)整功能

集體所有制是生產(chǎn)資料歸勞動者集體共同占有的一種公有制形式。集體所有權(quán)作為集體所有制的實現(xiàn)形式，其公有制的意識形態(tài)亦構(gòu)成集體所有權(quán)的政治基礎(chǔ)，該政治倫理屬性又使得集體土地所有權(quán)中始終滲透著傳統(tǒng)社會主義的政治理想[27]。這決定著，集體所有權(quán)應(yīng)當承擔(dān)起對社會關(guān)系的調(diào)整功能，主要體現(xiàn)在“對社會結(jié)構(gòu)的調(diào)整”和“對社會機能的承擔(dān)”兩個方面。

第一，對社會結(jié)構(gòu)的調(diào)整?！凹w所有”作為社會主義獨特的資源分配形式，承擔(dān)起“城鄉(xiāng)二元土地結(jié)構(gòu)”的支撐作用，主要體現(xiàn)在兩個方面。其一，保障農(nóng)民的土地公有制、消滅私有制。首先，必須防止農(nóng)村土地的私有制。土地買賣必定造成農(nóng)村財富的兩極分化，甚至形成新的地主、雇農(nóng)和貧農(nóng)之間的社會階級矛盾，因而，繼新民主主義革命中通過土地改革實現(xiàn)農(nóng)村土地私有制之后，便開展農(nóng)業(yè)社會化改造、消滅了農(nóng)村土地的私有制，并建立了農(nóng)民的集體土地公有制。其次，農(nóng)村土地制度改革需要維持并發(fā)揮集體所有制的統(tǒng)合功能。三權(quán)分置改革的推進要求“集體所有制”形成主體表達，充分發(fā)揮其作為土地規(guī)?；鬓D(zhuǎn)的服務(wù)主體和組織主體、集體產(chǎn)權(quán)代表主體和集體資產(chǎn)管理主體的功能，改變了單個農(nóng)民在市場談判中的弱勢地位，也是抵御外部力量汲取農(nóng)民集體資產(chǎn)的必然要求[28]。其二，構(gòu)建城鄉(xiāng)二元社會保障體系。憲法制定時中國工業(yè)起步較晚、發(fā)展緩慢，國家缺乏足夠的財力構(gòu)建起城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系；而在土地極度短缺、農(nóng)業(yè)人口占據(jù)多數(shù)的中國社會，“由各個集體范圍內(nèi)的全體成員不可分割地共同擁有本集體范圍的土地，成為保障占人口大多數(shù)的農(nóng)民享有最基本的社會保障，使其住有所屋、耕有所田，而且終生享有，安居樂業(yè)”的唯一途徑[29]。

第二，對社會機能的承擔(dān)。當時我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力極為低下，工業(yè)化發(fā)展也剛剛起步，只能建立城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和二元管理體制，借助工產(chǎn)品和工業(yè)品的價格剪刀差不斷從農(nóng)村轉(zhuǎn)移財富，為工業(yè)化道路提供資金支持和原始積累[30]。國家將土地留給農(nóng)民的關(guān)鍵因素在于，保留農(nóng)村土地用以發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，最終保障工業(yè)化建設(shè)。緣于此，國家始終需要保障農(nóng)地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的社會機能實現(xiàn)，即便在集體土地由集體成員承包經(jīng)營的情況下，國家依舊限制土地的農(nóng)業(yè)用途，根據(jù)《土地管理法》第4條實行的農(nóng)地用途管制制度，即為例證。

(2)“農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民”的緊密聯(lián)結(jié)構(gòu)成農(nóng)民集體存續(xù)的內(nèi)在機理

農(nóng)村土地“集體所有權(quán)”的確立，是出于依靠農(nóng)村土地調(diào)整農(nóng)村社會關(guān)系，使集體所有權(quán)承擔(dān)起“調(diào)整社會結(jié)構(gòu)”和“構(gòu)建社會機能”的功能，但這僅是集體所有權(quán)構(gòu)建的表層邏輯。深究其源，集體所有權(quán)之所以能夠發(fā)揮對社會關(guān)系的調(diào)整功能，實則是基于“農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民”之間的緊密聯(lián)結(jié)，此乃集體所有權(quán)產(chǎn)生的內(nèi)在機理及邏輯。首先，改革初期走“農(nóng)業(yè)反哺工業(yè)”的發(fā)展路線，必須保障農(nóng)村土地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以農(nóng)村土地為生產(chǎn)資料，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者(農(nóng)民)則必須占有農(nóng)村土地，農(nóng)民以農(nóng)地為區(qū)域從事農(nóng)業(yè)勞動和生活居住便會形成村落，也就是農(nóng)村[9]，由此，集體所有權(quán)的最初確立需要建立“農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民”之間的緊密聯(lián)結(jié)。其次，農(nóng)民集體是在“消滅私有制”理念下以村落為基礎(chǔ)、由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者(農(nóng)民)聚集形成的組織。歷史上以自然居住村落劃分“農(nóng)民集體”及其成員的做法來源于1962年“人民公社六十條”的規(guī)定。農(nóng)民集體成員(農(nóng)民)的一個重要特征就是居住在同一村落、共享土地利益[28]，這一點完全契合“農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)村”的緊密聯(lián)結(jié)關(guān)系。我國確立的集體所有制是作為一定范圍內(nèi)的成員公有制，由相應(yīng)地域范圍內(nèi)的農(nóng)業(yè)勞動者集體(農(nóng)民集體)享有農(nóng)村土地的所有權(quán)具有正當性。由此，農(nóng)民集體實質(zhì)上也是基于“農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民”3要素的緊密聯(lián)結(jié)而產(chǎn)生的，反過來，農(nóng)民集體所依附的“農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民”的緊密聯(lián)結(jié)關(guān)系構(gòu)成集體所有權(quán)的主體基礎(chǔ)，并在此基礎(chǔ)上，集體所有制完成對農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)和社會機能的塑造。

農(nóng)地、農(nóng)村、農(nóng)民的任何一個要素發(fā)生改變，都會引發(fā)農(nóng)民集體存續(xù)基礎(chǔ)的實質(zhì)性變化[9]。農(nóng)民集體的存續(xù)直接決定著集體所有權(quán)的存續(xù)。若農(nóng)民集體不復(fù)存在，集體所有權(quán)便因失去所依附的主體而消亡。就城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體土地而言，規(guī)劃已然確定了城市化的集體土地為建設(shè)用地，農(nóng)村土地不再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)民獲得了非農(nóng)化就業(yè)機會使其不再依靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)作為自身的生存來源，再就業(yè)使農(nóng)民脫離了農(nóng)村土地，原集體成員分散到不同的用人單位從事不同的勞動，此時，農(nóng)民集體已經(jīng)失去了共同勞動、共同分配的基礎(chǔ)，農(nóng)民亦失去了對農(nóng)業(yè)、農(nóng)地、農(nóng)村的依賴，造成農(nóng)民集體存續(xù)基礎(chǔ)的喪失，原集體成員也不得再以集體成員的身份享有集體所有權(quán)，土地集體所有權(quán)自應(yīng)消亡。而城市規(guī)劃區(qū)外的農(nóng)村土地，不僅包含集體建設(shè)用地類型，還含有由集體成員經(jīng)營的農(nóng)業(yè)用地。經(jīng)營性建設(shè)用地的存在以及集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市，只是擴大了集體所有權(quán)的處分和收益權(quán)能，為本集體發(fā)展提供更多的財產(chǎn)性收入，以更好地發(fā)揮集體對成員的保障功能。這并未割斷農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民之間的依存關(guān)系，并不會導(dǎo)致農(nóng)民集體存續(xù)基礎(chǔ)的缺失，土地的集體所有權(quán)應(yīng)得以繼續(xù)維持。由此，以城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)、規(guī)劃區(qū)外范圍的劃分為標準來設(shè)置集體所有權(quán)的雙重歸屬機制，并非是對《憲法》第10條第1款確定的“城市土地一元所有制”的妥協(xié)，而是基于社會主義國家性質(zhì)下農(nóng)村土地歸屬確定的共同依據(jù)，即作為集體所有權(quán)歸屬主體的農(nóng)民集體一經(jīng)改變，集體所有權(quán)亦應(yīng)不復(fù)存在。

2.農(nóng)民集體群體性特質(zhì)改變導(dǎo)致集體所有權(quán)缺失主體性基礎(chǔ)

對農(nóng)民集體特殊內(nèi)涵的認識不足，是導(dǎo)致所有權(quán)歸屬困境的本質(zhì)原因。集體土地所有權(quán)的主體具有一定的群體性[27]，這構(gòu)成農(nóng)民集體的特質(zhì)，亦可稱為集體所有權(quán)的主體性基礎(chǔ)。農(nóng)村土地集體化的過程本質(zhì)上可以演化為消滅私有權(quán)的過程，農(nóng)民個人把土地所有權(quán)交給集體換取集體成員身份，其可基于純粹的集體成員身份公平地分享土地資源。集體成員權(quán)區(qū)別于股東的股權(quán)，因為在消滅私有制的考量下，為保障每個成員都能享有集體土地權(quán)益，防止“富者兼并土地、窮者失去土地”的兩極分化現(xiàn)象，集體成員并沒有確定的土地份額，也不存在入社財產(chǎn)價值的對價交換[31]，因而，集體土地所有權(quán)不可分割為單獨的個人私有權(quán)，集體成員不能離開集體，更遑論轉(zhuǎn)讓自己的份額或者要求解散集體并分回土地。基于土地利用的不可分割關(guān)系，集體成員與農(nóng)民集體之間構(gòu)成緊密聯(lián)結(jié)，形成農(nóng)民集體的群體性特質(zhì)。

然而，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市流轉(zhuǎn)，將使城市化的農(nóng)民集體失去群體性，權(quán)利主體的改變導(dǎo)致城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體所有權(quán)消亡。建設(shè)用地使用權(quán)一經(jīng)設(shè)定，便具有權(quán)利期限；在權(quán)利期限內(nèi)，所有權(quán)受到用益物權(quán)的權(quán)能限定，期限屆滿方可發(fā)揮作用。城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)民集體利用集體經(jīng)營性建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)價值為集體成員提供社會保障條件和收益后，集體成員便完成了市民化。集體成員身份的市民化切斷了集體成員與農(nóng)民集體之間不可分割的緊密聯(lián)系，農(nóng)民集體也因此失去群體性的特質(zhì)，保留城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體土地所有權(quán)便失去了主體性基礎(chǔ)。待集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)權(quán)利期限屆滿后，原農(nóng)民集體早已分化，恢復(fù)原農(nóng)民集體已不可能。由早已不再是原集體成員的集體行使集體土地所有權(quán)，不符合社會公平正義的要求[9]。

3.入市實現(xiàn)了城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體所有權(quán)的功能屬性轉(zhuǎn)化

集體所有權(quán)作為民法與社會主義的制度設(shè)計產(chǎn)物[32]，與其明確的政治倫理價值相比，在民事主體意義上的概念不夠清晰，使得集體所有權(quán)往往偏離民事權(quán)利的運行軌道，表現(xiàn)在集體所有權(quán)權(quán)能殘缺和土地財產(chǎn)價值被嚴重壓抑等方面。在改革開放時期，集體土地的主要功能在于提供農(nóng)民的生存保障，通過承包經(jīng)營權(quán)賦予基本能夠?qū)崿F(xiàn)集體所有權(quán)的該種價值目標。但隨著“第二代農(nóng)民”進城和集體土地流轉(zhuǎn)市場的放開，農(nóng)民集體所具有的傳統(tǒng)農(nóng)民共同勞動、共同生活的場景逐漸消失，土地在歷史上具備的農(nóng)村聚落治理功能和生活保障功能也逐漸式微，取而代之的是土地財產(chǎn)屬性和交易價值的突顯[33]，實現(xiàn)集體所有權(quán)財產(chǎn)性價值的期待與日俱增，集體土地所有權(quán)的價值功能也逐漸由“提供農(nóng)民生存保障”向“實現(xiàn)所有權(quán)的收益權(quán)能”方向轉(zhuǎn)變。

城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)了入城農(nóng)民對農(nóng)村土地財產(chǎn)價值實現(xiàn)的期望，農(nóng)民通過分取集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的流轉(zhuǎn)收益獲得了集體土地增值收益的分配。換句話說，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市迎合了農(nóng)民對入城土地的價值實現(xiàn)需求、實現(xiàn)了入城土地價值屬性的轉(zhuǎn)化——集體成員與農(nóng)民集體之間的利益聯(lián)結(jié)由原來的“公平配給土地承包經(jīng)營權(quán)”轉(zhuǎn)向“分享土地財產(chǎn)價值”，即由享有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋厥找鏅?quán)的實現(xiàn)，體現(xiàn)在集體所有權(quán)的功能實現(xiàn)層面，即表現(xiàn)為由“過去通過土地使用權(quán)的分配為農(nóng)民提供生存保障”轉(zhuǎn)向“通過土地收益權(quán)的實現(xiàn)完成集體土地增值收益的分配”。追根溯源，集體所有權(quán)的權(quán)利價值仍舊是通過“保障集體成員從集體獲取收益”的路徑來實現(xiàn)的。基于上述分析，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)入市交易取得的市場價格，應(yīng)優(yōu)先用于實現(xiàn)“農(nóng)民的市民化”，購買農(nóng)民所需的養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)保險等社會保障公共產(chǎn)品；關(guān)于增值收益的分配，也應(yīng)按照股份制的形式分配給原農(nóng)民集體成員，以“提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例，平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果”。

綜上，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)，實為城市化的集體土地所有權(quán)轉(zhuǎn)歸國有的“催化器”；集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)釋放了入城土地的財產(chǎn)價值，使得城市化的農(nóng)民集體能夠負載其成員的生存保障，實現(xiàn)了入城土地集體所有權(quán)所負載的政策功能，此乃城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體土地實現(xiàn)概括國有化的作用機理。此種意義上，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體所有制的改變乃是基于政策考量的結(jié)果。

五、結(jié) 語

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革對于“城中村”集體土地權(quán)屬爭議的解決意義重大。集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市適應(yīng)了集體所有權(quán)向民事權(quán)利方向的轉(zhuǎn)變，集體土地逐漸擺脫“農(nóng)業(yè)支持工業(yè)”的發(fā)展軌跡而突顯出作為財產(chǎn)的交易價值和流轉(zhuǎn)價值[28]。城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)拆解了“農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民”之間的緊密聯(lián)系，集體成員的市民化使得農(nóng)民集體的群體性特質(zhì)發(fā)生改變。集體所有權(quán)的保障功能呈現(xiàn)出從“土地的保有”到“土地流轉(zhuǎn)收益的分配”方式的轉(zhuǎn)變，集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)恰可作為城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體所有權(quán)功能轉(zhuǎn)化的實現(xiàn)路徑。