劉玉霞 楊潤澤

(內(nèi)蒙古化工職業(yè)學(xué)院 內(nèi)蒙古 呼和浩特 010010)

內(nèi)蒙古草原面積118.3萬平方公里，占全國總面積的12.3%，草原是我國面積最大的陸生態(tài)系統(tǒng)。但過度放牧、盲目開墾等人為因素以及全球降雨減少、地下水資源有限(圖1)、氣候干旱等自然因素，使生態(tài)環(huán)境日趨脆弱，直接導(dǎo)致草原出現(xiàn)退化、沙化等現(xiàn)象。黨的十八屆三中全會提出，建立生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，用制度保護生態(tài)環(huán)境。2016年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》及國務(wù)院印發(fā)的《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》等文件對保障草原生產(chǎn)生態(tài)具有雙重功能，從而實現(xiàn)草原生態(tài)補償機制可持續(xù)性發(fā)展[2]。

圖1 內(nèi)蒙古地下水資源一覽表[1]

1 內(nèi)蒙古草原生態(tài)補償機制現(xiàn)狀

1.1 內(nèi)蒙古地區(qū)氣候現(xiàn)狀

內(nèi)蒙古自治區(qū)溫帶大陸性氣候特征顯著，全區(qū)年平均氣溫分布從東部呼倫貝爾市北端向西南遞增。全區(qū)最低氣溫是興安嶺北端，年平均溫度-4℃以下；氣溫最高的地方在阿拉善盟南部和西部，年平均氣溫在8℃以上。年降水量一般在50～450mm，自東向西遞減，大興安嶺嶺東部分地區(qū)在450mm以上，額濟納旗年降水總量不到50mm(圖2)，降水主要集中在6～7月份。

圖2 內(nèi)蒙古降水地區(qū)分布圖[1]

內(nèi)蒙古降水量低，蒸發(fā)旺盛，年蒸發(fā)量在500～2500mm，大于降水量的3至5倍，有的地方超過10多倍。呼倫貝爾市北部以外地區(qū)和興安盟北部地區(qū)為500～1000mm；巴彥淖爾市、烏海市、阿拉善盟在1800mm以上。最高的阿拉善右旗上井子地區(qū)為2598mm(圖3)。

圖3 內(nèi)蒙古降水蒸發(fā)量地區(qū)示意圖(單位：mm)[1]

1.2 生態(tài)補償(Eco-compensation)

科普中國對生態(tài)補償做如下詮釋：生態(tài)補償概念源于生態(tài)學(xué)和經(jīng)濟學(xué)，是以經(jīng)濟補償手段實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展利用。陳佐忠等國內(nèi)學(xué)者以激勵草原牧區(qū)對草原生態(tài)環(huán)境的保護為目的，提出草原生態(tài)補償概念，是在草原資源開發(fā)利用的過程中，草原資源的使用者或是破壞者對草原所有者或保護者提供資金、技術(shù)、實物補償及優(yōu)惠政策等[4]，其終極目的是保護生態(tài)環(huán)境、實現(xiàn)草原資源和生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。

1.3 內(nèi)蒙古草原生態(tài)補償機制現(xiàn)狀

內(nèi)蒙古擁有天然草地13.2億畝，占全國草地面積的27%，是全國最大的畜牧業(yè)生產(chǎn)基地。全區(qū)自建國初期到上世紀(jì)90年代，由于自然和人為雙重因素，導(dǎo)致三化現(xiàn)象嚴(yán)重(圖4)，草原退化面積占自治區(qū)草原面積的31.77%。

圖4 內(nèi)蒙古草原面積變化[1]

針對內(nèi)蒙古草原草場退化嚴(yán)重問題，2010年10月，國務(wù)院出臺政策，決定從2011年起至2015年，在內(nèi)蒙古、四川、青海、新疆、西藏等8個主要草原畜牧區(qū)全面建立草原生態(tài)保護補償機制，在生態(tài)極度惡化、不適宜人居住的地區(qū)以及正在實施長期禁牧的地區(qū)，實施異地扶貧移民搬遷、邊境生態(tài)移民和移民擴鎮(zhèn)等項目；在草原牧區(qū)以禁牧、休牧、輪牧等方式科學(xué)合理地利用草原，并相應(yīng)地對牧民進行草原平衡補助和生產(chǎn)性補貼，獎補標(biāo)準(zhǔn)：禁牧補助每年6 元/畝；草畜平衡獎勵每年 1.5 元/畝，牧草良種補貼每年10元/畝(圖5)。自2011年中央財政每年用于草原生態(tài)保護補助資金為136億元，2015 年166.49 億元，2017年增加到187.6 億元，用于草原補償政策資金投入提高了近 38%[2]。

圖5 國家草原生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)[1]

內(nèi)蒙古12 個盟市全部享受草原生態(tài)保護補獎?wù)?，補償標(biāo)準(zhǔn)在國家資金補貼標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，按照草場面積、不同類型草原的草場質(zhì)量和載畜量做出相應(yīng)調(diào)整，各盟市根據(jù)地方財政給予不同標(biāo)準(zhǔn)的配套補貼：禁牧補貼實行地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)，草場質(zhì)量好載畜量高的補償標(biāo)準(zhǔn)則高，反之則低，例如最高的是呼倫貝爾市，2011年禁牧補貼為9.54元/畝，2016年為13.7505元/畝，最低烏海為2011年為3.576元/畝，2016年為3.94元/畝；多年生牧草良種補貼為70 元/畝，分三年補完；草原平衡補助與國家標(biāo)準(zhǔn)持平。2011年禁牧面積 5.48 億畝，草畜平衡面積 4.65 億畝， 534 萬農(nóng)牧民從中收益。2016 年 3 月財政部辦公廳印發(fā)《新一輪草原生態(tài)保護補助獎勵政策實施指導(dǎo)意見(2016-2020 年)》的通知，根據(jù)國家下達的內(nèi)蒙古新一輪補獎任務(wù)，其中禁牧補貼 4.049 億畝，草畜平衡獎勵 6.151 億畝[5]。

草原生態(tài)補償機制的啟動使內(nèi)蒙古部分地區(qū)的草原生態(tài)環(huán)境得到改善，內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)牧業(yè)廳公布的《2016 年內(nèi)蒙古自治區(qū)草原監(jiān)測報告》最新數(shù)據(jù)顯示：全區(qū)草原植被蓋度呈上升趨勢，2016年為43.6%，較2010年增加 6.1%;草群平均高度為20.1cm;產(chǎn)草量832.5 公斤/公頃, 單產(chǎn)增加 178.5 公斤，均出現(xiàn)階段性大幅提升，草原“三化”面積比 2010 年減少了 671.3萬畝[6]。第一階段和第二階段生態(tài)保護補償機制的實施取得了階段性成果，但貫徹執(zhí)行過程中存在著一些問題。本文從內(nèi)蒙古草原生態(tài)目標(biāo)的確立實現(xiàn)、草原生態(tài)環(huán)境的治理改善、經(jīng)濟補償?shù)穆鋵嵉轿蝗齻€方面進行研究分析，針對具體問題提出可行性建議，保護內(nèi)蒙古草原生態(tài)環(huán)境，保障牧民生計，促進牧區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。

2 優(yōu)化發(fā)展草原生態(tài)補償機制的意義

內(nèi)蒙古草原面積118.3萬平方公里，占全區(qū)面積的74%，兼具生態(tài)生產(chǎn)雙重功能。草原是多種野生動物的棲息場所；其獨特的地文景觀、生物景觀、人文景觀是生態(tài)旅游絕佳資源；除此之外，草原具有涵養(yǎng)水源、保持水土、防風(fēng)固沙等生態(tài)功能。發(fā)展優(yōu)化草原生態(tài)補償機制能夠有效遏制嚴(yán)峻的草場退化、平衡草原資源、恢復(fù)和改善草原生態(tài)環(huán)境，促進生態(tài)文明建設(shè)。

內(nèi)蒙古草原是全國綠色畜產(chǎn)品生產(chǎn)加工基地，牛羊肉、牛奶、羊絨、草業(yè)生產(chǎn)居全國首位，全國消費市場1/4的牛羊肉和1/5的牛奶均來自內(nèi)蒙古草原，草原生態(tài)環(huán)境的質(zhì)量是草原綠色發(fā)展水平的重要標(biāo)志，是保障草原生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的關(guān)鍵。草原是公共產(chǎn)品，為人類提供生態(tài)服務(wù)，草原生態(tài)環(huán)保勢必會影響草地畜牧業(yè)和牧民生計，草原生態(tài)補償機制的實施可以改善生態(tài)環(huán)境，優(yōu)化土壤和飼草質(zhì)量，增加植被覆蓋率，保證畜牧產(chǎn)品的質(zhì)量與安全，滿足消費市場對于畜牧產(chǎn)品生態(tài)環(huán)境及生長環(huán)境的高端要求，增加畜產(chǎn)品的附加值，同時能夠改善牧民生產(chǎn)生活狀況，對于牧民收入具有穩(wěn)定的增收作用，為畜牧業(yè)綠色高質(zhì)量發(fā)展提供保障，促進畜牧業(yè)經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展保障生態(tài)安全，最大化地發(fā)揮草原生態(tài)補償機制生態(tài)生產(chǎn)雙重功效。

3 草原生態(tài)補償機制優(yōu)化途徑

3.1 確定合理的牧民補償標(biāo)準(zhǔn)，平衡草原生態(tài)與牧民生計之間的矛盾

內(nèi)蒙古實施草原生態(tài)補償機制的核心是以經(jīng)濟手段調(diào)節(jié)生態(tài)保護者與受益者之間的利益關(guān)系，調(diào)動生態(tài)保護的積極性，保護草原生態(tài)環(huán)境，提高牧民生活水平，促進牧區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。草原生態(tài)補償機制的關(guān)鍵是確定合理的補償標(biāo)準(zhǔn)。但根據(jù)歷史研究及實際調(diào)研顯示，保護者和受益者良性互動的機制尚不完善，生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)過低，不能夠補償牧民參與生態(tài)補償過程中的經(jīng)濟損失，這在一定程度上影響了生態(tài)環(huán)境保護措施的有效實施。

生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)的確定需要結(jié)合自然條件、地域差異、市場風(fēng)險等因素，精準(zhǔn)核算牧民在草原生態(tài)建設(shè)過程中的經(jīng)濟損失，加大補償力度和精準(zhǔn)度。草原畜牧產(chǎn)品對于牧民來說是生計保障和創(chuàng)收途徑，牧民利用草原飼養(yǎng)牛羊，出售多種畜牧產(chǎn)品，也可以出租草原或招待游客。禁牧、休牧、輪牧的實施使牧民階段性、部分地失去賴以生存的草原，由此給牧民造成的經(jīng)濟損失需要相關(guān)部門以客觀公正的態(tài)度，采用科學(xué)全面的方法予以成本補償；針對生態(tài)薄弱地區(qū)采取的補播、灌溉、施肥、滅鼠等綜合治理措施給予牧民專項資金補助；對于推行優(yōu)質(zhì)牧草舍飼圈養(yǎng)提供暖棚建設(shè)和人工飼草料基地建設(shè)的技術(shù)培訓(xùn)補償；幫助牧民擺脫單一的唯畜牧業(yè)生計方式，改變牧民傳統(tǒng)意識形態(tài)和生產(chǎn)生活方式，推行多元化生計轉(zhuǎn)型模式，給予生計風(fēng)險補償。落實新一輪草原生態(tài)保護補助獎勵政策，提高補助標(biāo)準(zhǔn)，擴大退牧還草工程實施范圍，以草原生態(tài)補償機制的可持續(xù)發(fā)展為宗旨，科學(xué)、精準(zhǔn)地確定合理的動態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)，不斷優(yōu)化市場環(huán)境和制度環(huán)境，構(gòu)建中央和地方財政撥款與企業(yè)市場相結(jié)合的多元化補償市場機制，保護草原生態(tài)環(huán)境，加快推進生態(tài)文明建設(shè)[3]。

3.2 加快草原水生態(tài)工程建設(shè)，實現(xiàn)草原生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)

草原生態(tài)補償機制短期效益依靠政府補助，長期的可持續(xù)發(fā)展取決于草原水生態(tài)工程建設(shè)和草原生態(tài)系統(tǒng)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

內(nèi)蒙古地處干旱半干旱地帶，水資源長期短缺。為實現(xiàn)草原生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)和畜牧業(yè)綠色高質(zhì)發(fā)展，在水生態(tài)修復(fù)治理方面需要做好以下幾方面的工作：1.嚴(yán)格按照地區(qū)水資源承載能力布控農(nóng)牧業(yè)，建立水資源承載能力監(jiān)測預(yù)警提醒和限審限批等限制性措施。對于通遼市科爾沁區(qū)、巴彥淖爾市烏拉特前旗和呼和浩特市市轄區(qū)地下水超載地區(qū)采取輪牧、減少農(nóng)業(yè)用水等綜合治理措施，科學(xué)調(diào)整草、林、田布局，逐步平衡地下水位、恢復(fù)河道生態(tài)流量等目標(biāo)；2.節(jié)約用水，提高水的利用率。在呼倫貝爾市、興安盟、通遼市、赤峰市等地區(qū)進行現(xiàn)代化改造，采用管灌、噴灌、滴灌等高效節(jié)水灌溉技術(shù)，科學(xué)合理推動地表水與地下水相結(jié)合，因地制宜實現(xiàn)草原用水由粗放向節(jié)約集約轉(zhuǎn)變；3.增建機電井和水庫，提高蓄水能力，實行取水總量、水位、水質(zhì)的統(tǒng)一管理；對于呼倫湖、烏梁素海、岱海實行退灌還水工程綜合治理；4.在地下水資源分布不均、地表水缺少的包頭市、鄂爾多斯市、烏拉特前旗的牧區(qū)建設(shè)中小型節(jié)水灌溉飼草地，采取噴灌為主的節(jié)水形式，結(jié)合舍飼、半舍飼，實行禁牧、季節(jié)性休牧、輪牧等畜牧業(yè)結(jié)構(gòu)，改善草原生態(tài)環(huán)境。

3.3 健全草原生態(tài)補償?shù)姆煞ㄒ?guī)

內(nèi)蒙古草原生態(tài)補償機制的可持續(xù)發(fā)展需要政府相關(guān)部門完善地方環(huán)境保護法和草原法，制定草原生態(tài)補償專項法律制度，充分發(fā)揮法律的社會規(guī)范作用。

首先，明確立法規(guī)定草原生態(tài)補償中主體和客體的法律權(quán)利義務(wù)范圍，對于沒有履行權(quán)利義務(wù)行為者追究行政職責(zé)與刑事責(zé)任，可參照草原法第65條和刑法第342條；制定草原生態(tài)補償資金管理使用的法律法規(guī)，加大監(jiān)管部門的監(jiān)督作用，杜絕資金截留他用等違規(guī)現(xiàn)象的出現(xiàn)，保證補償金真正用于畜牧業(yè)生產(chǎn)和牧民生活。

其次，制定森林、草原、耕地、水資等生態(tài)資源法律保護細(xì)則，執(zhí)法部門嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)，對于違反相關(guān)行政法律規(guī)范或不履行行政法律義務(wù)者視情節(jié)嚴(yán)重程度分別予以警告、罰款等懲戒措施，對于情節(jié)嚴(yán)重者追究其法律責(zé)任。

結(jié)語

內(nèi)蒙古地區(qū)根據(jù)氣候類型和草原生態(tài)現(xiàn)狀，實施草原生態(tài)補償機制，以經(jīng)濟手段調(diào)節(jié)生態(tài)保護者與受益者之間的利益關(guān)系，調(diào)動其生態(tài)保護的積極性，保護草原生態(tài)環(huán)境，提高牧民生活水平，促進牧區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。合理的生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)、草原生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán)、健全的法律法規(guī)促進畜牧業(yè)經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展，從而保障草原生態(tài)安全，最大化地發(fā)揮草原生態(tài)補償機制生態(tài)生產(chǎn)雙重功效，實現(xiàn)草原生態(tài)補償機制的可持續(xù)發(fā)展。