李 莉，李 媛

〔鄭州大學(xué) 商學(xué)院，河南 鄭州 450001〕

一、引言

高校預(yù)算資金的使用效果和配置效率越來越受到關(guān)注。按照國務(wù)院《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》(中發(fā)〔2018〕34號(hào))的相關(guān)規(guī)定，“通過自評(píng)和外部評(píng)價(jià)相結(jié)合的方式，對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況開展績效評(píng)價(jià)”，即實(shí)現(xiàn)全面預(yù)算和績效管理的融合。教育部也提出，在2020年底基本建成覆蓋部門預(yù)算和轉(zhuǎn)移支付的全面預(yù)算績效管理的制度體系(財(cái)預(yù)〔2019〕6號(hào))。全面預(yù)算和績效管理評(píng)價(jià)相結(jié)合是指對(duì)預(yù)算資金實(shí)現(xiàn)全面預(yù)算和全程預(yù)算[1]，并運(yùn)用科學(xué)評(píng)價(jià)方法和計(jì)算程序，對(duì)資金執(zhí)行的效果和效率進(jìn)行測算和考核。如何實(shí)現(xiàn)全面預(yù)算和績效評(píng)價(jià)的融合 ，并在實(shí)際工作中達(dá)到邏輯的統(tǒng)一[2]？戰(zhàn)略地圖用可視化的方式做出完美的回答。

Z大學(xué)以2018-2020年校專項(xiàng)資金的預(yù)算管理為試點(diǎn)，推行全面預(yù)算的績效指標(biāo)體系考核。全面預(yù)算與績效評(píng)價(jià)長期存在脫節(jié)的問題：一方面，程序上預(yù)算額績效目標(biāo)要求同時(shí)填報(bào)，而實(shí)際預(yù)算和績效評(píng)價(jià)關(guān)聯(lián)程度較差；另一方面，業(yè)務(wù)部門編制預(yù)算和績效目標(biāo)工作多是財(cái)務(wù)人員負(fù)責(zé)，財(cái)務(wù)人員缺乏財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，缺乏對(duì)業(yè)務(wù)過程的了解，無法將績效理念融入預(yù)算。Z大學(xué)在實(shí)踐中嘗試性地使用戰(zhàn)略地圖理論，把學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略作為邏輯起點(diǎn)[3]，分解出績效目標(biāo)，形成預(yù)算數(shù)據(jù)，并推行專項(xiàng)資金項(xiàng)目庫制度作為保障[4-5]，找到了解決預(yù)算和績效“兩層皮”的辦法，對(duì)于提高學(xué)校專項(xiàng)預(yù)算資金使用效率具有重要意義。

二、戰(zhàn)略地圖：戰(zhàn)略的可視化

20世紀(jì)90年代，美國的 Kaplan和Norton教授首次提出了平衡計(jì)分卡(BSC)概念，成為全面衡量組織業(yè)績評(píng)價(jià)的工具[6]。平衡記分卡作為一種分析框架，應(yīng)用于組織戰(zhàn)略衡量時(shí)，實(shí)踐應(yīng)用效果較差。兩位教授在此基礎(chǔ)上，提出了更加具有實(shí)踐力的戰(zhàn)略地圖，解決了戰(zhàn)略分解描述并指導(dǎo)實(shí)踐的問題。

1.戰(zhàn)略地圖的基本邏輯

戰(zhàn)略地圖利用可視化的方法分解和描述組織的戰(zhàn)略，能夠形成各級(jí)戰(zhàn)略目標(biāo)自上而下的因果關(guān)系和協(xié)調(diào)發(fā)展。戰(zhàn)略地圖是基于平衡計(jì)分卡理論發(fā)展起來的，通常還是從財(cái)務(wù)、客戶、內(nèi)部業(yè)務(wù)流程、學(xué)習(xí)與成長四個(gè)維度進(jìn)行分解。但是戰(zhàn)略地圖又具有顆?；蛣?dòng)態(tài)化的特征[7]，一方面分解成的要素更加詳細(xì)，另一方面可以根據(jù)組織戰(zhàn)略的變化不斷進(jìn)行調(diào)整。戰(zhàn)略地圖從四個(gè)維度把組織戰(zhàn)略進(jìn)行分解，形成因果關(guān)系框架圖，便于組織不同層級(jí)之間的溝通并達(dá)成共識(shí)(見圖1)。

圖1 戰(zhàn)略地圖邏輯圖

如圖1所示，財(cái)務(wù)維度就是用財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)反映的組織戰(zhàn)略的執(zhí)行結(jié)果；客戶維度主要是從產(chǎn)品、服務(wù)和客戶關(guān)系等方面界定的客戶價(jià)值主張，也可以理解成戰(zhàn)略執(zhí)行后能夠?qū)崿F(xiàn)的產(chǎn)出和客戶感受；為了實(shí)現(xiàn)這些產(chǎn)出，組織需要執(zhí)行哪些關(guān)鍵流程，這就是內(nèi)部流程維度；最后，學(xué)習(xí)與成長維度界定的是組織支撐戰(zhàn)略發(fā)展和價(jià)值創(chuàng)造的各種無形資產(chǎn)， 如人力資源、信息資源和組織資源。在整個(gè)邏輯圖中，只有先從客戶視角描述產(chǎn)出或者叫客戶價(jià)值，確定出來的財(cái)務(wù)結(jié)果才有可能實(shí)現(xiàn)，內(nèi)部流程的執(zhí)行過程就是客戶價(jià)值或者產(chǎn)出的創(chuàng)造過程，而學(xué)習(xí)與成長是客戶價(jià)值實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)，也是戰(zhàn)略執(zhí)行過程中組織實(shí)現(xiàn)的無形增值。這幾個(gè)維度的具體分解內(nèi)容會(huì)因?yàn)閼?zhàn)略主題的不同而存在差別，也會(huì)因?yàn)閼?zhàn)略主題的調(diào)整而進(jìn)行動(dòng)態(tài)改變，但維度之間的因果邏輯關(guān)系不會(huì)改變。

2.戰(zhàn)略地圖的構(gòu)建過程——以專項(xiàng)資金預(yù)算為例

本文利用Z大學(xué)的專項(xiàng)資金預(yù)算編制戰(zhàn)略地圖。

Z大學(xué)地處中部，是一所省部共建的綜合性大學(xué)，有近70年的建校歷史。目前學(xué)校的專項(xiàng)預(yù)算資金從內(nèi)容上劃分，主要由公共服務(wù)類、教學(xué)類、科研類、人才學(xué)科建設(shè)類和其他類(包括校園建設(shè)、后勤保障等)，戰(zhàn)略地圖的構(gòu)建一般遵循以下步驟(圖2)：

圖2 戰(zhàn)略地圖構(gòu)建過程

如圖2所示，確定了組織戰(zhàn)略目標(biāo)之后，就是找到關(guān)鍵的業(yè)績指標(biāo)(KPI)，然后確定客戶價(jià)值主張，并找到差距，根據(jù)戰(zhàn)略目標(biāo)和客戶價(jià)值主張就可以確定關(guān)鍵的運(yùn)營流程，并確定這個(gè)過程中企業(yè)應(yīng)該組織的無形資源，即組織資本、人力資本和信息資本，并形成學(xué)習(xí)與成長的主題，最后就是進(jìn)行組織的資源配置。

根據(jù)Z大學(xué)的發(fā)展戰(zhàn)略，以專項(xiàng)預(yù)算資金為例，本文繪制戰(zhàn)略地圖如下(圖3)：Z大學(xué)的發(fā)展戰(zhàn)略是建設(shè)國內(nèi)一流的綜合性研究型大學(xué)，這一戰(zhàn)略目標(biāo)決定了關(guān)鍵的績效指標(biāo)是科學(xué)研究、人才培養(yǎng)。Z大學(xué)專項(xiàng)資金主要用于科研、學(xué)科建設(shè)、教育、公共服務(wù)、校園建設(shè)和后勤保障等。因此確定各個(gè)維度的發(fā)展戰(zhàn)略時(shí)主要從這些方面對(duì)責(zé)任部門的績效目標(biāo)進(jìn)行設(shè)計(jì)。具體來看：

(1)客戶維度?？蛻艟S度主要是從客戶的價(jià)值主張，從專項(xiàng)資金的使用來看，主要是達(dá)到預(yù)定的產(chǎn)出成果，同時(shí)達(dá)到客戶的滿意度。這里的客戶主要是專項(xiàng)資金使用的受益對(duì)象。其中產(chǎn)出要從數(shù)量、質(zhì)量和時(shí)間三個(gè)維度來度量。

(2)財(cái)務(wù)維度。為了實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)，專項(xiàng)資金主要從資金的落實(shí)和資金使用來考評(píng)資金的運(yùn)行效果和效率。其中資金的使用情況既要考慮資金的運(yùn)用效果，還要關(guān)注資金的規(guī)范使用和必要風(fēng)險(xiǎn)防范。

(3)業(yè)務(wù)流程維度。內(nèi)部流程主要體現(xiàn)在資金項(xiàng)目的立項(xiàng)、運(yùn)行和結(jié)束等環(huán)節(jié)上，要有必要的制度和專業(yè)人員的參與做保證。

(4)學(xué)習(xí)與成長維度。學(xué)習(xí)與成長維度主要是在組織的戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)過程中能夠整合的各項(xiàng)無形資產(chǎn)，也可以理解為專項(xiàng)資金項(xiàng)目執(zhí)行后組織實(shí)現(xiàn)的價(jià)值或社會(huì)影響力上升。

3.戰(zhàn)略地圖的實(shí)現(xiàn)過程——預(yù)算和績效的一體化

戰(zhàn)略地圖的實(shí)現(xiàn)過程既是將組織戰(zhàn)略分解的不同維度的戰(zhàn)略主題，形成各責(zé)任單位績效目標(biāo)體系的過程，也是根據(jù)績效目標(biāo)，形成預(yù)算的過程。通過對(duì)專項(xiàng)代表項(xiàng)目的實(shí)地訪談，本文在戰(zhàn)略地圖基礎(chǔ)上建立績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，該指標(biāo)體系的建立以組織戰(zhàn)略為基礎(chǔ)，目的是實(shí)現(xiàn)組織戰(zhàn)略和績效目標(biāo)的一致、財(cái)務(wù)指標(biāo)與業(yè)務(wù)指標(biāo)的并重，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)拉動(dòng)財(cái)務(wù)、財(cái)務(wù)監(jiān)督業(yè)務(wù)的良性循環(huán)，充分體現(xiàn)預(yù)算與績效的一體化邏輯關(guān)系[8](如圖4所示)。

圖3 Z大學(xué)戰(zhàn)略地圖——專項(xiàng)資金預(yù)算

從圖4可以看出，該邏輯關(guān)系中形成的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，既包含從高校戰(zhàn)略直接演變成的結(jié)果績效目標(biāo)，也有反映績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的進(jìn)度控制績效目標(biāo)，還有測度項(xiàng)目價(jià)值的可研績效目標(biāo)，績效評(píng)價(jià)充分貫徹在事前(可研)、事中(進(jìn)度控制)、事后(結(jié)果)三個(gè)維度上，實(shí)現(xiàn)了預(yù)算與績效管理的高度一體化，構(gòu)建事前事中事后的績效管理閉環(huán)系統(tǒng)。

三、高校專項(xiàng)資金全面預(yù)算績效指標(biāo)體系構(gòu)建

1.績效評(píng)價(jià)指標(biāo)選定

依據(jù)戰(zhàn)略地圖理論，Z大學(xué)對(duì)專項(xiàng)資金預(yù)算建立了績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。該體系全面涵蓋戰(zhàn)略地圖的四個(gè)維度，細(xì)化到三級(jí)指標(biāo)庫，其中一級(jí)、二級(jí)指標(biāo)進(jìn)行固定，三級(jí)指標(biāo)要體現(xiàn)出專業(yè)性和可行性。分解結(jié)果如表1所示：

表1 專項(xiàng)資金績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

這套績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系具有以下特征：(1)整套指標(biāo)體系以組織戰(zhàn)略基礎(chǔ)的四個(gè)維度為視角，以預(yù)算資金的績效目標(biāo)為準(zhǔn)繩，以專項(xiàng)資金的審批立項(xiàng)、過程管理和結(jié)項(xiàng)評(píng)價(jià)為邏輯編制；(2)指標(biāo)體系中的一、二級(jí)指標(biāo)相對(duì)固定，三級(jí)指標(biāo)由項(xiàng)目申報(bào)單位自主擬定，數(shù)量以3-5個(gè)為宜；(3)三級(jí)指標(biāo)對(duì)應(yīng)權(quán)重通過層次分析法確定，申報(bào)單位可以進(jìn)行選擇，由預(yù)算組織單位進(jìn)行審核調(diào)整；(4)三級(jí)指標(biāo)可以根據(jù)預(yù)算組織單位提供的指標(biāo)庫選取，也可由項(xiàng)目申報(bào)單位自行抽取。

2.指標(biāo)體系權(quán)重的計(jì)算

首先，根據(jù)設(shè)計(jì)出的績效評(píng)價(jià)體系，利用層次法求出標(biāo)準(zhǔn)層每個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的相對(duì)權(quán)重，把指標(biāo)的重要程度進(jìn)行量化，最終計(jì)算得出各個(gè)指標(biāo)的具體權(quán)重。

用問卷調(diào)查的方式，獲取被調(diào)查人員(1)選取對(duì)國內(nèi)公辦院校的財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人、職能部門負(fù)責(zé)人發(fā)放的調(diào)查問卷，共收回有效問卷1099份。關(guān)于指標(biāo)的兩兩重要程度的打分，打分的依據(jù)為比較一個(gè)指標(biāo)相較于另外一個(gè)指標(biāo)的重要程度，如表2所示，以財(cái)務(wù)維度/客戶維度為例，若認(rèn)為財(cái)務(wù)維度與客戶維度相比略重要，則打分為3。則客戶維度/財(cái)務(wù)維度的得分應(yīng)為1/3。按照調(diào)查問卷結(jié)果，在一致性校驗(yàn)通過后，建立比較矩陣(表3)，先確定財(cái)務(wù)等四個(gè)維度的權(quán)重，再確定每個(gè)維度內(nèi)各個(gè)指標(biāo)的權(quán)重，最后各個(gè)指標(biāo)的權(quán)重乘以其所在維度的權(quán)重得出該指標(biāo)的最終權(quán)重。

表2 相對(duì)重要性標(biāo)度

表3 Z大學(xué)專項(xiàng)資金績效評(píng)價(jià)四維度判斷矩陣

四、全面預(yù)算績效評(píng)價(jià)的應(yīng)用

1.戰(zhàn)略地圖實(shí)施

Z大學(xué)為了保障戰(zhàn)略地圖的實(shí)施，建立財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)總體工作，財(cái)務(wù)處是績效評(píng)價(jià)的歸口管理部門負(fù)責(zé)組織工作[9]，專項(xiàng)資金項(xiàng)目的日常管理由各個(gè)職能部門負(fù)責(zé)，實(shí)施項(xiàng)目庫制度[10]，包括立項(xiàng)、日常管理和結(jié)項(xiàng)。

(1)戰(zhàn)略執(zhí)行。結(jié)合Z大學(xué)建設(shè)的總體目標(biāo)，6個(gè)職能部門要制定部門的具體目標(biāo)，建立嚴(yán)格的項(xiàng)目庫制度，按照學(xué)校戰(zhàn)略發(fā)展需要安排項(xiàng)目，實(shí)施3-5年的滾動(dòng)管理，非入庫項(xiàng)目當(dāng)年預(yù)算資金不予考慮，已入庫項(xiàng)目可以優(yōu)先安排資金，可以提前項(xiàng)目執(zhí)行時(shí)點(diǎn)。這樣，學(xué)校-財(cái)務(wù)處-職能部門-項(xiàng)目組在項(xiàng)目入庫時(shí)就對(duì)資源的調(diào)配和項(xiàng)目的執(zhí)行達(dá)成了統(tǒng)一意見，形成良好的協(xié)同關(guān)系。

(2)持續(xù)自評(píng)報(bào)告+他評(píng)結(jié)合?？冃гu(píng)價(jià)要按照“自評(píng)+他評(píng)”原則進(jìn)行。先由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人提交自評(píng)報(bào)告，對(duì)項(xiàng)目預(yù)算資金的實(shí)施情況進(jìn)行自我評(píng)價(jià)，然后由項(xiàng)目主管職能部門會(huì)同外聘專家和財(cái)務(wù)處對(duì)自評(píng)結(jié)果進(jìn)行再評(píng)價(jià)，其中涉及財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的部分全部由財(cái)務(wù)處的信息系統(tǒng)提供，評(píng)價(jià)結(jié)果要對(duì)項(xiàng)目負(fù)責(zé)單位進(jìn)行反饋。

2.績效評(píng)價(jià)的測算

為了檢驗(yàn)以平衡記分卡四個(gè)維度為基礎(chǔ)的全面預(yù)算指標(biāo)體系實(shí)施效果，Z大學(xué)從2018-2020年全校專項(xiàng)資金預(yù)算項(xiàng)目作為試點(diǎn)，項(xiàng)目結(jié)束按照申報(bào)書進(jìn)行績效評(píng)價(jià)，以三年為一個(gè)周期進(jìn)行調(diào)整。

(1)財(cái)務(wù)層面。本文以Z大學(xué)財(cái)務(wù)處2018-2020年的分項(xiàng)目預(yù)算經(jīng)費(fèi)數(shù)據(jù)作為財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)來源，主要以財(cái)務(wù)處財(cái)務(wù)系統(tǒng)中的預(yù)算資金到位和使用情況作為財(cái)務(wù)層面績效指標(biāo)完成情況的依據(jù)。經(jīng)過分析發(fā)現(xiàn)，三年間不同項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行效率具有明顯的項(xiàng)目類別特征，其中公共服務(wù)類和教學(xué)類項(xiàng)目的執(zhí)行效率相對(duì)較高，項(xiàng)目執(zhí)行效率在80%-100%之間，但所有項(xiàng)目普遍存在資金到位時(shí)間滯后、使用時(shí)間過于集中于第四季度這一現(xiàn)象。這部分指標(biāo)完成情況還會(huì)受到上級(jí)預(yù)算資金撥付時(shí)間的影響，并不能完全反映預(yù)算資金的使用效率，要與其他非財(cái)務(wù)指標(biāo)結(jié)合進(jìn)行分析。

(2)內(nèi)部業(yè)務(wù)流程層面。內(nèi)部業(yè)務(wù)流程層面是實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)的關(guān)鍵內(nèi)部過程，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是項(xiàng)目的立項(xiàng)，主要由項(xiàng)目隸屬職能部門來進(jìn)行把控；二是項(xiàng)目的執(zhí)行管理，主要由項(xiàng)目負(fù)責(zé)單位進(jìn)行控制;這兩個(gè)過程都對(duì)項(xiàng)目的服務(wù)對(duì)象層面和學(xué)習(xí)與成長層面有重要影響。比如學(xué)科類里面的“2020年公共分析與計(jì)算平臺(tái)三期裝備計(jì)劃”，不僅業(yè)務(wù)管理制度健全，而且對(duì)產(chǎn)出指標(biāo)的設(shè)定及考核標(biāo)準(zhǔn)非常清晰明確，在項(xiàng)目運(yùn)行過程中自動(dòng)對(duì)服務(wù)對(duì)象滿意情況進(jìn)行調(diào)查，獲得了關(guān)于客戶滿意度維度的一手資料，業(yè)務(wù)流程也得到優(yōu)化。

(3)服務(wù)對(duì)象層面。現(xiàn)有資金項(xiàng)目從服務(wù)對(duì)象來看，主要為學(xué)校現(xiàn)有的師生，少量大型學(xué)科項(xiàng)目會(huì)涉及社會(huì)服務(wù)，但基本上不涉及經(jīng)濟(jì)利益，這可能會(huì)降低項(xiàng)目負(fù)責(zé)人對(duì)服務(wù)對(duì)象的關(guān)注，在筆者調(diào)查的重點(diǎn)項(xiàng)目中，教育類、學(xué)科建設(shè)類項(xiàng)目都比較注重對(duì)服務(wù)對(duì)象范圍進(jìn)行劃分，并能夠形成書面調(diào)查問卷。但是對(duì)于公共服務(wù)類項(xiàng)目，由于服務(wù)對(duì)象范圍較廣，原來在執(zhí)行中總是模糊處理，現(xiàn)在績效評(píng)價(jià)中在三級(jí)指標(biāo)中進(jìn)行細(xì)化分解，項(xiàng)目執(zhí)行中也注重對(duì)服務(wù)對(duì)象的反饋，服務(wù)滿意程度大大提高。

(4)學(xué)習(xí)與成長層面?？冃е笜?biāo)體系中的學(xué)習(xí)與成長層面主要體現(xiàn)各種效益指標(biāo)，劃分為經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、人才效益和組織效益，雖然高校的專項(xiàng)資金項(xiàng)目中大多數(shù)不涉及經(jīng)濟(jì)利益，但為了保證績效指標(biāo)的完整性，仍然保留“經(jīng)濟(jì)效益”指標(biāo)。在執(zhí)行中項(xiàng)目負(fù)責(zé)人可以根據(jù)需要對(duì)該指標(biāo)的權(quán)重進(jìn)行調(diào)整，如果社會(huì)中提供有類似服務(wù)項(xiàng)目，可以參考社會(huì)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益。比如 “2020年高性能計(jì)算平臺(tái)及學(xué)科建設(shè)”中，盡管對(duì)社會(huì)提供計(jì)算服務(wù)不收費(fèi)，但是仍然可以按照社會(huì)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益。

表4 “2020年公共分析與計(jì)算平臺(tái)三期裝備計(jì)劃”產(chǎn)出指標(biāo)(節(jié)選)

五、結(jié)論

結(jié)合Z大學(xué)的專項(xiàng)資金預(yù)算情況，利用戰(zhàn)略地圖可以有效界定各層面的項(xiàng)目目標(biāo)和績效期望值，形成明確的戰(zhàn)略規(guī)劃。當(dāng)然，戰(zhàn)略地圖實(shí)施過程中要注意以下問題：第一，戰(zhàn)略地圖，關(guān)鍵KPI的設(shè)定和控制需要花費(fèi)大量人力、物力去平衡成本和戰(zhàn)略需求，而每所高校進(jìn)行的“雙一流”建設(shè)，都是基于自身資源和人力資本的實(shí)踐，是一次前所未有的探索，需要借鑒國內(nèi)外知名高校的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)進(jìn)行調(diào)整；第二，本文的戰(zhàn)略地圖初步實(shí)踐是在基于平衡計(jì)分卡的四個(gè)維度展開的，但這并不是固定的模板，高校建設(shè)中的項(xiàng)目類型多樣，可以根據(jù)實(shí)際情況調(diào)整變更。