周玉淵

據(jù)肯尼亞媒體2月5日?qǐng)?bào)道，盧旺達(dá)總統(tǒng)卡加梅在出席胡佛研究所網(wǎng)絡(luò)會(huì)議時(shí)指出，關(guān)于中國(guó)對(duì)非洲國(guó)家債務(wù)的話題很多，但很少有人提及巴黎俱樂(lè)部，實(shí)際上巴黎俱樂(lè)部等來(lái)自北美和歐洲的機(jī)構(gòu)給發(fā)展中國(guó)家提供了大量貸款，而中國(guó)從未強(qiáng)迫任何國(guó)家向其貸款來(lái)積累債務(wù)。

從20世紀(jì)80年代的債務(wù)危機(jī)，到新冠疫情下的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，債務(wù)問(wèn)題是非洲國(guó)家發(fā)展過(guò)程中的重大問(wèn)題。尤其是近十年來(lái)，非洲外債的來(lái)源、構(gòu)成和可持續(xù)性指標(biāo)正在發(fā)生結(jié)構(gòu)性變化，國(guó)際社會(huì)對(duì)非洲債務(wù)問(wèn)題的關(guān)注焦點(diǎn)也從西方國(guó)家轉(zhuǎn)向中國(guó)。然而，當(dāng)前專業(yè)和共有認(rèn)識(shí)的缺乏也催生了各種謠言、謬論和陰謀論，尤以“中國(guó)債務(wù)陷阱論”為甚。唯有正確認(rèn)識(shí)非洲債務(wù)問(wèn)題的根源以及中國(guó)對(duì)非融資的本質(zhì)，才可能為應(yīng)對(duì)非洲債務(wù)問(wèn)題找到有效方案。

非洲債務(wù)問(wèn)題的根源

20世紀(jì)70年代以前，非洲國(guó)家并不存在債務(wù)問(wèn)題。然而，在獨(dú)立后短暫經(jīng)濟(jì)繁榮的刺激下，非洲國(guó)家大多采取擴(kuò)張性財(cái)政政策，導(dǎo)致其外部融資需求快速上升。同時(shí)，存于西方金融機(jī)構(gòu)的石油財(cái)富也促成了資本的外借需求，非洲成為新的目的地。兩者共同作用下，非洲債務(wù)開(kāi)始快速增長(zhǎng)。1970～1987年，非洲國(guó)家外債總額（不包含逾期債務(wù)）從80億美元升至1740億美元，外債償付額從不到10億美元增加到180億美元，外債負(fù)債率從16%劇增至70%，外債出口比從73%增加到322%（目前國(guó)際上比較公認(rèn)外債存量與出口收入的比值安全線為100%）。大規(guī)模債務(wù)危機(jī)最終在上世紀(jì)80年代末爆發(fā)，隨之而來(lái)的是非洲大陸“失去的十年”。由此，非洲債務(wù)從不是問(wèn)題開(kāi)始成為重大問(wèn)題。

21世紀(jì)初，國(guó)際金融機(jī)構(gòu)推動(dòng)的“重債窮國(guó)倡議”“多邊債務(wù)減免倡議”使大多數(shù)非洲國(guó)家獲得外債減免，非洲國(guó)家的債務(wù)重新回歸至可持續(xù)水平。然而，自2009年美國(guó)次貸危機(jī)以來(lái)，非洲國(guó)家債務(wù)規(guī)模再次出現(xiàn)大幅增長(zhǎng)，債務(wù)負(fù)擔(dān)和可持續(xù)性風(fēng)險(xiǎn)明顯上升。根據(jù)世界銀行《2021年國(guó)際債務(wù)統(tǒng)計(jì)》，撒哈拉以南非洲是世界范圍內(nèi)債務(wù)增長(zhǎng)最快的地區(qū)。截至2019年底，非洲國(guó)家外債存量達(dá)到6350億美元，比2008年時(shí)增加了兩倍多。2020年，受新冠疫情影響，國(guó)際貨幣基金組織（IMF）將肯尼亞等的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)從中等風(fēng)險(xiǎn)調(diào)至高風(fēng)險(xiǎn)，從而使處于債務(wù)困境和高風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)的非洲國(guó)家數(shù)量達(dá)到20個(gè)。

非洲債務(wù)問(wèn)題有著深刻的國(guó)內(nèi)和國(guó)際根源。一方面，債務(wù)需求和供給關(guān)系是非洲國(guó)家債務(wù)產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)性根源。在需求端，非洲國(guó)家對(duì)外部融資存在著強(qiáng)烈的需求。20世紀(jì)80至90年代非洲國(guó)家外債的快速增長(zhǎng)正是來(lái)自于其不斷擴(kuò)大的財(cái)政支出和國(guó)家發(fā)展需求。21世紀(jì)以來(lái)，非洲經(jīng)濟(jì)開(kāi)始恢復(fù)和快速發(fā)展。非洲國(guó)家紛紛提出中長(zhǎng)期國(guó)家發(fā)展規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略，大力推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、資源開(kāi)發(fā)和工業(yè)化。這進(jìn)而帶動(dòng)了融資需求和債務(wù)的快速增長(zhǎng)。在供給端，2009年以來(lái)，低利率、國(guó)際金融工具的創(chuàng)新、新興國(guó)家對(duì)外投融資能力的提升、非洲投資潛力的上升等一系列因素，推動(dòng)著資本向非洲轉(zhuǎn)移。這集中表現(xiàn)在來(lái)自包括歐洲債券、商業(yè)銀行在內(nèi)的私人金融機(jī)構(gòu)（主要是歐洲債券持有人，相對(duì)于多邊金融機(jī)構(gòu)、雙邊官方貸款以及商業(yè)銀行等，歐洲債券是當(dāng)前非洲國(guó)家重要的融資渠道）以及新興國(guó)家的貸款快速增加。

另一方面，國(guó)家債務(wù)管理與國(guó)際因素的相互疊加是非洲債務(wù)問(wèn)題的系統(tǒng)性根源。債務(wù)本身不是問(wèn)題，但如果利用和管理不好，則有可能帶來(lái)問(wèn)題。20世紀(jì)80至90年代的非洲債務(wù)危機(jī)與一些國(guó)家盲目地、“不負(fù)責(zé)任”地舉債有很大關(guān)系。同時(shí)，對(duì)外部的依賴和經(jīng)濟(jì)的脆弱性導(dǎo)致非洲國(guó)家極易受到外部因素的影響。世界經(jīng)濟(jì)波動(dòng)、國(guó)際商品價(jià)格下跌、出口和外匯收入減少、資金流出、貨幣貶值、利率變化等都會(huì)對(duì)債務(wù)形勢(shì)帶來(lái)影響。最有代表性的是，美元利率的升高被認(rèn)為是壓倒上世紀(jì)80年代發(fā)展中國(guó)家債務(wù)危機(jī)的“最后一根稻草”，即著名的“沃爾克沖擊”。因此，國(guó)內(nèi)和國(guó)際因素疊加的程度最終決定了債務(wù)問(wèn)題的嚴(yán)峻程度。2009年美國(guó)次貸危機(jī)引發(fā)的西方經(jīng)濟(jì)衰退、2014年新興經(jīng)濟(jì)體的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型以及隨之而來(lái)的大宗商品價(jià)格暴跌、全球通脹等一系列因素，對(duì)非洲國(guó)家債務(wù)帶來(lái)深刻影響。2020年突如其來(lái)的新冠疫情危機(jī)對(duì)非洲國(guó)家本來(lái)就脆弱的財(cái)政狀況和收支平衡帶來(lái)嚴(yán)重沖擊，導(dǎo)致債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)急劇上升。如何緩解非洲國(guó)家的流動(dòng)性危機(jī)、預(yù)防無(wú)序的違約和更加復(fù)雜的債務(wù)重組，正成為國(guó)際社會(huì)面臨的重要挑戰(zhàn)。

所謂“中國(guó)債務(wù)陷阱論”的本質(zhì)

債務(wù)問(wèn)題的產(chǎn)生是國(guó)家發(fā)展進(jìn)程中的正?，F(xiàn)象。然而，近年來(lái)，非洲債務(wù)問(wèn)題被明顯夸大。在非洲債務(wù)問(wèn)題上開(kāi)始出現(xiàn)各種謬論、陰謀論和反智主義論調(diào)，諸如“中國(guó)債務(wù)陷阱論”“資源掠奪論”等。

“中國(guó)債務(wù)陷阱論”最早由印度戰(zhàn)略學(xué)家布拉瑪·切拉尼在2017年1月提出。在短短一年時(shí)間，這一提法很快傳遍全球。2018年5月，哈佛大學(xué)兩位碩士生發(fā)表了《中國(guó)賬簿外交》的報(bào)告，使“中國(guó)債務(wù)陷阱論”似乎披上了一層“專業(yè)”的外衣。同年10月4日，美國(guó)時(shí)任副總統(tǒng)彭斯在闡述美國(guó)對(duì)華政策時(shí)，指責(zé)中國(guó)開(kāi)展“債務(wù)陷阱外交”。“債務(wù)陷阱論”的核心論調(diào)是，中國(guó)主動(dòng)向債務(wù)困難的國(guó)家發(fā)放抵押貸款，在其無(wú)法償還債務(wù)時(shí)，獲取其資源或戰(zhàn)略資產(chǎn)。另外，與“債務(wù)陷阱論”相呼應(yīng)，一些論調(diào)則把非洲的債務(wù)負(fù)擔(dān)和可持續(xù)性風(fēng)險(xiǎn)歸咎于中國(guó)。

“中國(guó)債務(wù)陷阱論”引起了非洲國(guó)家和國(guó)際社會(huì)的高度關(guān)注。非洲國(guó)家精英對(duì)“債務(wù)陷阱論”的本質(zhì)有清醒認(rèn)識(shí)?？夏醽啞⒈R旺達(dá)、安哥拉、贊比亞等國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)人和官方都在不同場(chǎng)合有力駁斥了“中國(guó)債務(wù)陷阱論”。國(guó)際學(xué)界和研究機(jī)構(gòu)也開(kāi)始對(duì)其進(jìn)行專業(yè)的研究。研究最終證實(shí)了一個(gè)事實(shí)：不存在任何一例中國(guó)利用債務(wù)償還困難攫取他國(guó)資產(chǎn)或資源的案例。美國(guó)約翰霍普金斯大學(xué)黛博拉·布羅蒂加姆教授及其團(tuán)隊(duì)對(duì)斯里蘭卡、吉布提、委內(nèi)瑞拉、安哥拉等國(guó)債務(wù)狀況進(jìn)行了深入研究，通過(guò)詳實(shí)的數(shù)據(jù)和事實(shí)證明了“中國(guó)債務(wù)陷阱論”根本不存在。另外，蘭德公司等均發(fā)表過(guò)駁斥“中國(guó)債務(wù)陷阱論”的報(bào)告。

“債務(wù)陷阱論”實(shí)質(zhì)上是西方以及印度等國(guó)攻擊和抹黑中國(guó)的重要抓手。隨著“一帶一路”的推進(jìn)和中國(guó)影響力的上升，西方和印度等國(guó)對(duì)中國(guó)越來(lái)越敏感。最近法國(guó)外長(zhǎng)再次大談“中國(guó)債務(wù)陷阱論”。這意味著“債務(wù)陷阱論”在西方國(guó)家依然有很大的市場(chǎng)。

盡管“中國(guó)債務(wù)陷阱論”已經(jīng)被證實(shí)毫無(wú)根據(jù)，但其卻帶來(lái)了很大的影響。

首先，“中國(guó)債務(wù)陷阱論”等不實(shí)論調(diào)模糊了非洲債務(wù)問(wèn)題的本質(zhì)，對(duì)正確應(yīng)對(duì)和解決非洲債務(wù)問(wèn)題帶來(lái)不利影響。一方面，中國(guó)在非洲整體外債中的比重經(jīng)常被夸大。作為來(lái)源之一，中國(guó)在非洲整體外債中的比重不到20%，且中國(guó)對(duì)非貸款主要集中于少數(shù)非洲國(guó)家。盡管來(lái)源于巴黎俱樂(lè)部（1956年成立，由美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)等22個(gè)成員組成。其主要通過(guò)集體債務(wù)談判處置與發(fā)展中國(guó)家的債務(wù)問(wèn)題）的官方外債占比相比十五年前明顯下降，但巴黎俱樂(lè)部國(guó)家私人金融機(jī)構(gòu)的比重卻在快速上升。截至2019年底，私人金融機(jī)構(gòu)已經(jīng)超過(guò)多邊金融機(jī)構(gòu)，在非洲整體外債來(lái)源中占最大比重。巴黎俱樂(lè)部國(guó)家官方融資的減少反映了其對(duì)非洲發(fā)展投入意愿的下降，而西方國(guó)家私人融資向非洲的擴(kuò)張則正成為誘發(fā)非洲債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要來(lái)源。因此，學(xué)界的主流觀點(diǎn)是，非洲債務(wù)問(wèn)題與中國(guó)的相關(guān)性小，將其歸咎于中國(guó)的做法是非常不誠(chéng)實(shí)或者別有用心的。疫情期間，贊比亞的債務(wù)違約正是對(duì)私人金融機(jī)構(gòu)（歐洲債券持有人）的違約。因此，將非洲債務(wù)問(wèn)題歸咎于中國(guó)顯然將會(huì)導(dǎo)致在應(yīng)對(duì)非洲債務(wù)挑戰(zhàn)上出現(xiàn)方向性錯(cuò)誤。另一方面，中國(guó)對(duì)非洲提供貸款，是中國(guó)支持非洲國(guó)家發(fā)展的重要體現(xiàn)。中國(guó)融資在支持非洲基礎(chǔ)設(shè)施、能源、電力、信息通訊、科技等發(fā)展需求上發(fā)揮了重大作用。可持續(xù)發(fā)展才是實(shí)現(xiàn)債務(wù)可持續(xù)性的決定性因素。

其次，“中國(guó)債務(wù)陷阱論”等不實(shí)論調(diào)影響著對(duì)中國(guó)對(duì)非合作的認(rèn)識(shí)，甚至成為一些國(guó)家制定政策的依據(jù)，這為國(guó)際社會(huì)在非洲債務(wù)問(wèn)題上開(kāi)展合作帶來(lái)障礙。特朗普?qǐng)?zhí)政時(shí)期，美國(guó)極力渲染“中國(guó)債務(wù)陷阱論”，對(duì)國(guó)際社會(huì)積極應(yīng)對(duì)非洲債務(wù)問(wèn)題帶來(lái)了負(fù)面影響。法國(guó)將“中國(guó)債務(wù)陷阱論”作為其制定對(duì)非政策的重要依據(jù)，甚至提出與中國(guó)加強(qiáng)“模式之爭(zhēng)”。西方國(guó)家對(duì)中國(guó)的偏見(jiàn)以及大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)主導(dǎo)的戰(zhàn)略認(rèn)知給國(guó)際層面的債務(wù)合作正帶來(lái)影響。例如，一些國(guó)家并不愿承認(rèn)中國(guó)參與二十國(guó)集團(tuán)“緩債倡議”的積極貢獻(xiàn)，相反卻以“緩債倡議”為工具指責(zé)和攻擊中國(guó)、夸大中國(guó)的“責(zé)任”。這不利于國(guó)際團(tuán)結(jié)合作，更不利于真正解決債務(wù)問(wèn)題。

2021年3月12日，非洲開(kāi)發(fā)銀行發(fā)表報(bào)告指出，2020年非洲經(jīng)濟(jì)因新冠疫情影響萎縮2.1%，2021年將恢復(fù)增長(zhǎng)。該報(bào)告稱，疫情導(dǎo)致非洲國(guó)家債務(wù)激增，債務(wù)問(wèn)題對(duì)于恢復(fù)增長(zhǎng)至關(guān)重要。圖片為拍攝于2020年2月13日的肯尼亞首都內(nèi)羅畢街景。

最后，“中國(guó)債務(wù)陷阱論”對(duì)中非合作帶來(lái)了直接的影響。盡管非洲精英對(duì)這些不實(shí)論調(diào)有清醒認(rèn)識(shí)，但普通民眾相對(duì)容易受“債務(wù)陷阱論”的迷惑?！皞鶆?wù)陷阱論”的持續(xù)炒作很容易引發(fā)當(dāng)?shù)氐囊蓱]，甚至煽動(dòng)民族主義情緒。例如，因?yàn)閭鶆?wù)問(wèn)題，非洲一些國(guó)家暫?；蛑兄沽酥袊?guó)貸款支持的項(xiàng)目。因此，理性、正確應(yīng)對(duì)“中國(guó)債務(wù)陷阱論”，最終還是取決于中國(guó)與非洲國(guó)家的溝通與合作，尤其是需要非洲社會(huì)和民間的正確認(rèn)識(shí)和參與。

非洲債務(wù)問(wèn)題的出路

非洲債務(wù)問(wèn)題的結(jié)構(gòu)性和系統(tǒng)性根源決定了非洲債務(wù)問(wèn)題將長(zhǎng)期存在。非洲國(guó)家眾多，發(fā)展差異明顯，債務(wù)問(wèn)題的表現(xiàn)和前景也各不相同。債務(wù)問(wèn)題的改善根本上取決于各個(gè)國(guó)家的發(fā)展。因此，應(yīng)對(duì)非洲國(guó)家的債務(wù)問(wèn)題必須因國(guó)而異、標(biāo)本兼治、以發(fā)展為導(dǎo)向、在國(guó)際層面開(kāi)展合作。

首先，短期內(nèi)，應(yīng)積極支持非洲國(guó)家應(yīng)對(duì)債務(wù)壓力和流動(dòng)性危機(jī)。疫情應(yīng)對(duì)使國(guó)家經(jīng)濟(jì)遭受重創(chuàng)，消耗了有限的財(cái)政資源，對(duì)本已脆弱的債務(wù)可持續(xù)性帶來(lái)考驗(yàn)。個(gè)別國(guó)家如贊比亞的債務(wù)違約則引發(fā)了外界對(duì)其是否會(huì)帶來(lái)連鎖反應(yīng)的擔(dān)憂。提供流動(dòng)性支持、保障可持續(xù)的資金流入是發(fā)展中國(guó)家的重要關(guān)切。為此，當(dāng)前應(yīng)最大程度地執(zhí)行“緩債倡議”，包括進(jìn)一步延長(zhǎng)緩債期限，推動(dòng)私人債權(quán)人以可比方式參與“緩債倡議”等;支持多邊金融機(jī)構(gòu)充分發(fā)揮作用，包括增加IMF特別提款權(quán)的分配以及世界銀行的發(fā)展融資。

其次，通過(guò)綜合發(fā)展合作為非洲國(guó)家提供支持，提升其應(yīng)對(duì)債務(wù)問(wèn)題的能力。債務(wù)救助只是短期之舉，疫情后的債務(wù)管理和治理才是真正挑戰(zhàn)。因此，國(guó)際社會(huì)應(yīng)該立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，著力幫助非洲國(guó)家實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和提升發(fā)展能力。

再次，國(guó)際債務(wù)治理的有效性正在成為影響非洲國(guó)家債務(wù)問(wèn)題的重要因素。在應(yīng)對(duì)非洲等發(fā)展中國(guó)家的債務(wù)問(wèn)題上，國(guó)際社會(huì)逐漸形成了國(guó)際金融機(jī)構(gòu)和巴黎俱樂(lè)部主導(dǎo)的國(guó)際債務(wù)治理體系。盡管這一體系在推動(dòng)債務(wù)減免上發(fā)揮了積極作用，但其也存在著較大的缺陷和不足。其主要以債務(wù)為中心，即以控制國(guó)家支出的方式來(lái)維護(hù)債務(wù)可持續(xù)性。這一定程度上抑制了國(guó)家經(jīng)濟(jì)潛力的釋放。這樣的債務(wù)救助不是系統(tǒng)性和綜合性地提供發(fā)展支持。因此，疫情后國(guó)際社會(huì)應(yīng)加強(qiáng)在國(guó)際債務(wù)治理上的磋商合作，加強(qiáng)與私人金融機(jī)構(gòu)、新興國(guó)家的協(xié)調(diào)合作，發(fā)揮各自的比較優(yōu)勢(shì)，為非洲債務(wù)問(wèn)題的解決提供系統(tǒng)性、綜合性的方案。國(guó)際社會(huì)應(yīng)該以當(dāng)前二十國(guó)集團(tuán)框架下的《緩債倡議后續(xù)債務(wù)處理共同框架》為基礎(chǔ)，構(gòu)建共同認(rèn)可和相互尊重的集體債務(wù)治理體系，為應(yīng)對(duì)和解決非洲等發(fā)展中國(guó)家的債務(wù)問(wèn)題提供有效方案。

（作者為上海國(guó)際問(wèn)題研究院西亞非洲研究中心副研究員）