周剛，杜誠(chéng)，黃麗樺

（1 重慶市建筑科學(xué)研究院有限公司，重慶 400016； 2 安誠(chéng)財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)股份有限公司重慶分公司，重慶 400020）

0 引言

為深入貫徹落實(shí)中央城市工作會(huì)、 中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議精神，按照《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于完善質(zhì)量保障體系提升建筑工程品質(zhì)的指導(dǎo)意見(jiàn)》《重慶市推行住宅工程質(zhì)量潛在缺陷保險(xiǎn)試行意見(jiàn)》的要求，充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用，推動(dòng)工程建設(shè)項(xiàng)目管理模式改革創(chuàng)新，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)建設(shè)工程質(zhì)量安全的管控，重慶市住房城鄉(xiāng)建委牽頭組建了課題組，對(duì)全市部分建筑工地及企業(yè)項(xiàng)目管理情況進(jìn)行了調(diào)研，并赴北京、上海等地考察學(xué)習(xí)，通過(guò)對(duì)國(guó)內(nèi)外建設(shè)工程項(xiàng)目管理模式的研究和分析，提出了積極探索“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、激勵(lì)約束”的建設(shè)工程項(xiàng)目管理新模式、加強(qiáng)責(zé)任主體質(zhì)量安全行為和工程實(shí)體質(zhì)量安全的具體舉措。

1 現(xiàn)有建設(shè)工程項(xiàng)目管理模式及其缺陷

1.1 “4+3+1”的建設(shè)工程項(xiàng)目管理模式

按照建筑工程相關(guān)法律法規(guī)、 規(guī)章和規(guī)范性文件的規(guī)定，我國(guó)形成了“4+3+1”的建設(shè)工程項(xiàng)目管理架構(gòu)（圖1）。 “4”即建設(shè)單位、勘察單位、設(shè)計(jì)單位、施工單位等市場(chǎng)層面的建設(shè)實(shí)施責(zé)任主體；“3”即監(jiān)理單位、審圖機(jī)構(gòu)和質(zhì)量檢測(cè)機(jī)構(gòu)等市場(chǎng)層面的監(jiān)督責(zé)任主體（以上合稱“七方責(zé)任主體”）；“1”即政府及其職能部門(mén)和機(jī)構(gòu)的行政監(jiān)管部門(mén)（這里主要是指各級(jí)住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門(mén)及其所屬機(jī)構(gòu)等）。 從理論上說(shuō)這是一套完整的建設(shè)工程項(xiàng)目質(zhì)量安全管理體系。 政府及其職能部門(mén)和機(jī)構(gòu)承擔(dān)了對(duì)建設(shè)、勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、審圖、質(zhì)量檢測(cè)等七方責(zé)任主體質(zhì)量安全行為和工程實(shí)體質(zhì)量安全的行政監(jiān)管職責(zé)，并作為督促七方責(zé)任主體加強(qiáng)工程質(zhì)量安全管理的最后一道防線。

圖1 “4+3+1”的建設(shè)工程項(xiàng)目管理架構(gòu)

1.2 “4+3+1”模式的缺陷

隨著建設(shè)工程的規(guī)模和數(shù)量不斷擴(kuò)大， 由于大量新技術(shù)、新材料、新工藝和新結(jié)構(gòu)的運(yùn)用，現(xiàn)行建設(shè)工程項(xiàng)目管理模式與城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新要求及人民群眾對(duì)建設(shè)工程質(zhì)量安全的期盼出現(xiàn)不適應(yīng)的情況，一些問(wèn)題和不足開(kāi)始顯現(xiàn)，表現(xiàn)為某些結(jié)構(gòu)性不足和制度缺陷，“4+3+1”模式面臨日益嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

1.2.1 七方責(zé)任主體未將法定質(zhì)量安全責(zé)任落實(shí)到位

（1） 建設(shè)單位大多不是最終的使用主體，為追求低成本、利益最大化， 往往不會(huì)將保障工程質(zhì)量安全作為其首要考慮的因素，只求“過(guò)得去”，不求“過(guò)得硬”，為建設(shè)工程質(zhì)量安全埋下了隱患。 （2） 建設(shè)單位的建設(shè)管理行為不規(guī)范，存在著如惡意壓低工程造價(jià)、壓縮合理工期等諸多違法違規(guī)行為；受建設(shè)單位委托的其他幾方責(zé)任主體始終處于劣勢(shì)和被動(dòng)狀態(tài)，對(duì)建設(shè)單位的違法違規(guī)行為無(wú)法形成制約，而政府職能部門(mén)認(rèn)定這些違法違規(guī)行為需要耗費(fèi)大量的行政成本，同時(shí)現(xiàn)行的法律法規(guī)對(duì)建設(shè)單位約束較少，導(dǎo)致建設(shè)工程質(zhì)量安全在源頭環(huán)節(jié)就得不到保障。 （3） 受建設(shè)單位委托的其他幾方市場(chǎng)責(zé)任主體，在賣(mài)方市場(chǎng)這個(gè)大背景下，難以客觀公正地正確履行職責(zé)，加之為追求利益，本身也有降低建設(shè)工程質(zhì)量安全建造標(biāo)準(zhǔn)和放松監(jiān)管的意愿，從而使法律法規(guī)明確的市場(chǎng)各方主體的責(zé)任義務(wù)未得到很好地落實(shí)。

1.2.2 政府層面監(jiān)管面臨力不從心的困局

隨著建筑業(yè)的快速發(fā)展， 建筑業(yè)產(chǎn)值和監(jiān)管面積均成倍增長(zhǎng)。 目前，重慶市房屋市政工程的質(zhì)量監(jiān)管和安全監(jiān)管的人均監(jiān)督面積高于國(guó)家指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)2～3 倍，再加上大量新技術(shù)、新材料、新工藝、新結(jié)構(gòu)的運(yùn)用給行政監(jiān)管工作提出了更高的要求，而政府及其職能部門(mén)和機(jī)構(gòu)對(duì)建設(shè)工程項(xiàng)目管理履行行政監(jiān)管職責(zé)，重點(diǎn)是加強(qiáng)對(duì)建設(shè)工程質(zhì)量安全的監(jiān)督管理，由于市場(chǎng)各方責(zé)任主體在保障建設(shè)工程質(zhì)量安全上所發(fā)揮的作用有限，政府職能部門(mén)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)被迫從“二排”走向“一排”，既當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”，既監(jiān)督市場(chǎng)各方責(zé)任主體的質(zhì)量安全行為，更要監(jiān)督工程實(shí)體的質(zhì)量安全。 人手不足、追責(zé)問(wèn)責(zé)壓力大、大政府小社會(huì)似的管理格局等問(wèn)題，都導(dǎo)致政府層面監(jiān)管面臨力不從心的困局。

總體來(lái)講，一方面工程項(xiàng)目的建設(shè)實(shí)施責(zé)任主體和市場(chǎng)監(jiān)督責(zé)任主體的責(zé)任不落實(shí)， 另一方面政府職能部門(mén)和機(jī)構(gòu)勞苦不堪、力不從心，工程的質(zhì)量安全很大程度上靠企業(yè)的自覺(jué)行動(dòng)來(lái)保障，缺乏深入有效的市場(chǎng)層面的制衡和行政層面的監(jiān)管，導(dǎo)致建設(shè)工程質(zhì)量安全事故時(shí)有發(fā)生，建設(shè)工程質(zhì)量安全問(wèn)題投訴不斷，“4+3+1”的建設(shè)工程項(xiàng)目管理模式已不完全適合行業(yè)發(fā)展。

課題組通過(guò)廣泛調(diào)研，認(rèn)為引入保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)加強(qiáng)建設(shè)工程質(zhì)量安全管理是一條可行的路徑。 目前，國(guó)外的英、法等國(guó)和國(guó)內(nèi)的上海、北京等地均已做出相關(guān)實(shí)踐探索。 本文首先對(duì)國(guó)內(nèi)外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行簡(jiǎn)要介紹，然后以引入保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)為契機(jī)，提出并論述創(chuàng)新建設(shè)工程項(xiàng)目管理模式的構(gòu)想和具體實(shí)施辦法。

2 國(guó)內(nèi)外引入保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)加強(qiáng)建設(shè)工程質(zhì)量安全管理的經(jīng)驗(yàn)

2.1 國(guó)內(nèi)上海、北京等地經(jīng)驗(yàn)

國(guó)內(nèi)上海、北京等發(fā)達(dá)地區(qū)先行先試，結(jié)合改善營(yíng)商環(huán)境的要求，率先在建設(shè)工程項(xiàng)目中推行了工程質(zhì)量缺陷責(zé)任保險(xiǎn)。 但這種保險(xiǎn)主要還是“產(chǎn)品模式”，是只針對(duì)建設(shè)工程質(zhì)量缺陷創(chuàng)設(shè)的新險(xiǎn)種，保險(xiǎn)公司的職責(zé)仍主要體現(xiàn)在賠付上，不涉及到“4+3+1”建設(shè)工程項(xiàng)目管理模式調(diào)整，對(duì)建造過(guò)程的風(fēng)險(xiǎn)管控力度相對(duì)較弱。

2.1.1 上海

采取“現(xiàn)有工程項(xiàng)目管理模式+工程質(zhì)量潛在缺陷保險(xiǎn)”的模式。 自2006 年以來(lái)，上海市發(fā)布了《關(guān)于推行上海市住宅工程質(zhì)量潛在缺陷保險(xiǎn)的試行意見(jiàn)》《關(guān)于本市推進(jìn)商品住宅和保障性住宅工程質(zhì)量潛在缺陷保險(xiǎn)的實(shí)施意見(jiàn)》等系列文件，在全市商品住宅和保障性住宅建設(shè)項(xiàng)目中推行工程質(zhì)量潛在缺陷保險(xiǎn)制度，將保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制納入建設(shè)工程質(zhì)量安全管理體系。 詳見(jiàn)圖2。

圖2 上海市工程質(zhì)量潛在缺陷保險(xiǎn)模式

2.1.2 北京

采取“現(xiàn)有工程項(xiàng)目管理模式+工程質(zhì)量潛在缺陷保險(xiǎn)/工程質(zhì)量保修擔(dān)?！钡哪Ｊ絒1]。 北京市通過(guò)《北京市建設(shè)工程質(zhì)量條例》和《北京市住宅工程質(zhì)量潛在缺陷保險(xiǎn)暫行管理辦法》等文件，明確要求推行建設(shè)單位工程質(zhì)量保修擔(dān)保制度和住宅工程質(zhì)量潛在缺陷保險(xiǎn)制度。 詳見(jiàn)圖3。

圖3 北京市工程質(zhì)量潛在缺陷保險(xiǎn)模式

2.2 國(guó)外法、英等國(guó)經(jīng)驗(yàn)

法國(guó)、英國(guó)等歐洲國(guó)家建設(shè)工程質(zhì)量安全管理處于比較領(lǐng)先地位，主要是通過(guò)建設(shè)工程質(zhì)量保險(xiǎn)機(jī)制確保工程項(xiàng)目的質(zhì)量安全，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)介入建設(shè)工程質(zhì)量安全管理已是這些國(guó)家的慣例。

2.2.1 法國(guó)

法國(guó)是建筑工程內(nèi)在缺陷保險(xiǎn)（IDI）和工程質(zhì)量責(zé)任保險(xiǎn)成功的典型國(guó)家。 通過(guò)《建筑法》《建筑職責(zé)與保險(xiǎn)》等法律制度，推行強(qiáng)制性工程保險(xiǎn)。 工程質(zhì)量強(qiáng)制保險(xiǎn)包含兩個(gè)層次：第一層次，開(kāi)發(fā)商必須為建筑物購(gòu)買(mǎi)保險(xiǎn)，開(kāi)發(fā)商在一開(kāi)始就要一次性交清保費(fèi)，承保期為十年；第二層次，所有參與工程的建造者必須購(gòu)買(mǎi)十年期責(zé)任保險(xiǎn)，即使是被保險(xiǎn)人已經(jīng)不存在了，這也是強(qiáng)制并且不可取消的，必須保證持續(xù)經(jīng)營(yíng)[2]。 詳見(jiàn)圖4。

圖4 法國(guó)工程質(zhì)量保障體系

2.2.2 英國(guó)

英國(guó)建筑質(zhì)量安全管理模式主要有三個(gè)特點(diǎn)：（1） 法律強(qiáng)制規(guī)定必須購(gòu)買(mǎi)各種責(zé)任保險(xiǎn)，強(qiáng)制要求建設(shè)工程購(gòu)買(mǎi)建設(shè)工程一切險(xiǎn)；（2） 對(duì)于小業(yè)主， 享有由開(kāi)發(fā)商提供的英國(guó)國(guó)家房屋建筑委員會(huì)（NHBC）10 年保險(xiǎn)。NHBC 為英國(guó)最大住宅保證項(xiàng)目機(jī)構(gòu)，專為私人住宅提供擔(dān)保、保險(xiǎn)和質(zhì)量檢查等服務(wù)。 凡經(jīng)在NHBC注冊(cè)的建筑商和開(kāi)發(fā)商，只要遵守NHBC 的標(biāo)準(zhǔn)，其新建和改造住房均可得到NHBC 本身提供的工程質(zhì)量保險(xiǎn)（Buildmark），保險(xiǎn)有效期為自住宅交付使用之日起10 年。 在交付后前2 年內(nèi)，注冊(cè)單位不履行維修責(zé)任時(shí)，NHBC 負(fù)責(zé)賠償， 但在賠付后向注冊(cè)單位追償。 第2 年后，NHBC 負(fù)責(zé)賠償，但在賠付后不向注冊(cè)單位追償；（3） 行業(yè)協(xié)會(huì)和社會(huì)機(jī)構(gòu)在質(zhì)量安全監(jiān)管體系中引入市場(chǎng)機(jī)制，充分發(fā)揮社會(huì)資源作用，避免政府過(guò)多的干預(yù)。 如建筑工程質(zhì)量評(píng)價(jià)體系幾乎全由行業(yè)協(xié)會(huì)等團(tuán)體主導(dǎo)，包括職業(yè)資格人員的認(rèn)可和監(jiān)管，呈現(xiàn)出“小政府、大社會(huì)”的明顯特點(diǎn)。 詳見(jiàn)圖5。

3 引入保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、 創(chuàng)新建設(shè)工程項(xiàng)目管理模式的構(gòu)想

圖5 英國(guó)工程質(zhì)量保障體系

課題組認(rèn)為，應(yīng)積極探索“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、激勵(lì)約束”的建設(shè)工程項(xiàng)目管理新模式，破除體制機(jī)制障礙，處理好政府與市場(chǎng)這一經(jīng)濟(jì)體制改革的關(guān)鍵，調(diào)動(dòng)一切積極因素，引入保險(xiǎn)公司參與建設(shè)工程項(xiàng)目管理。 改變建設(shè)工程各方的主體定位，理順主體關(guān)系，變更委托關(guān)系，使市場(chǎng)層面的監(jiān)督責(zé)任主體能真正獨(dú)立履行工程質(zhì)量安全監(jiān)督職責(zé)，形成建設(shè)實(shí)施體系（建設(shè)單位牽頭）和監(jiān)督保障體系（保險(xiǎn)公司牽頭）兩大利益既相互關(guān)聯(lián)、又相互制約的陣營(yíng)， 為小業(yè)主提供一個(gè)解決房屋質(zhì)量問(wèn)題的有效途徑，并緩解政府層面行政監(jiān)管的壓力。

3.1 轉(zhuǎn)變政府管理職能，讓政府管行為

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，單單依靠政府監(jiān)管的力量和手段來(lái)保障建設(shè)工程質(zhì)量安全既不經(jīng)濟(jì)也不科學(xué)，改變政府職能部門(mén)和機(jī)構(gòu)從“二排”到“一排”，既當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”的現(xiàn)實(shí)狀況。 首先要厘清政府職能界限，突出政府對(duì)市場(chǎng)責(zé)任主體質(zhì)量安全的重點(diǎn)，落腳于行為監(jiān)管、程序監(jiān)督和執(zhí)法上，把工程實(shí)體質(zhì)量安全的監(jiān)督責(zé)任交予監(jiān)督保障體系，還權(quán)給市場(chǎng)。 在此基礎(chǔ)上，政府才有更多的精力投入到完善管理制度體系、創(chuàng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境、形成建設(shè)工程質(zhì)量安全管理的良性循環(huán)和與市場(chǎng)責(zé)任主體的良性互動(dòng)上，做一個(gè)真正的“裁判員”，著力推進(jìn)“小政府、大社會(huì)”管理服務(wù)體系的形成。

3.2 充分發(fā)揮市場(chǎng)作用，讓市場(chǎng)管活動(dòng)

只有將建設(shè)工程市場(chǎng)各方責(zé)任主體的作用發(fā)揮好、職責(zé)履行好，建設(shè)工程質(zhì)量安全才能真正得到保障。 通過(guò)保險(xiǎn)公司的引入，形成建設(shè)實(shí)施和監(jiān)督保障兩大體系，改革現(xiàn)行建設(shè)工程項(xiàng)目管理模式，完善體制機(jī)制，建立起建設(shè)工程質(zhì)量安全與市場(chǎng)責(zé)任主體經(jīng)濟(jì)利益既對(duì)立又統(tǒng)一的關(guān)系，倒逼市場(chǎng)各方責(zé)任主體認(rèn)真履行好各自職責(zé)， 運(yùn)用市場(chǎng)手段來(lái)解決建設(shè)工程質(zhì)量安全的管理問(wèn)題；調(diào)節(jié)市場(chǎng)各方責(zé)任主體的關(guān)系，發(fā)揮好市場(chǎng)要素在保障建設(shè)工程質(zhì)量安全中的決定性作用，營(yíng)造“沒(méi)有建設(shè)工程質(zhì)量安全就沒(méi)有經(jīng)濟(jì)效益”的市場(chǎng)氛圍，從體制機(jī)制上激發(fā)市場(chǎng)各方責(zé)任主體的內(nèi)生動(dòng)力，成就合格的“運(yùn)動(dòng)員”。

3.3 形成“市場(chǎng)化運(yùn)作+政府監(jiān)管”的項(xiàng)目管理新模式

通過(guò)市場(chǎng)手段，以經(jīng)濟(jì)利益為紐帶，形成建設(shè)工程各方市場(chǎng)責(zé)任主體在保障建設(shè)工程質(zhì)量安全上既對(duì)立又統(tǒng)一的關(guān)系，打破現(xiàn)行建設(shè)單位“一方獨(dú)大”的局面。 推動(dòng)建設(shè)實(shí)施責(zé)任主體和監(jiān)督保障責(zé)任主體發(fā)揮好各自的作用，將建設(shè)工程質(zhì)量安全與企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益直接關(guān)聯(lián)，并為小業(yè)主等所有權(quán)人提供一個(gè)解決質(zhì)量問(wèn)題的有效途徑，打造市場(chǎng)層面的建設(shè)工程質(zhì)量安全保障機(jī)制。 逐步弱化行政手段的作用和管理范圍，緩解政府層面行政監(jiān)管壓力和責(zé)任，最終形成“市場(chǎng)化運(yùn)作+政府監(jiān)管”相結(jié)合的建設(shè)工程項(xiàng)目管理新模式。

4 引入保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)尚需解決的主要問(wèn)題及困難

4.1 相關(guān)法律法規(guī)支撐不足

一是開(kāi)展建設(shè)工程質(zhì)量安全一切責(zé)任險(xiǎn)的依據(jù)不足。 現(xiàn)行的《建筑法》《保險(xiǎn)法》《合同法》雖對(duì)建設(shè)工程保險(xiǎn)有所提及，但由于推行建設(shè)工程質(zhì)量安全一切責(zé)任險(xiǎn)是制度創(chuàng)新和險(xiǎn)種創(chuàng)新，還沒(méi)有與之相配套的管理辦法。 因此，要強(qiáng)制推行建設(shè)工程質(zhì)量安全一切責(zé)任險(xiǎn)首先要解決依據(jù)問(wèn)題。 二是打破現(xiàn)有建設(shè)工程項(xiàng)目管理模式于法無(wú)據(jù)。 調(diào)整現(xiàn)行項(xiàng)目管理模式中各方市場(chǎng)責(zé)任主體之間的定位和委托關(guān)系，引入保險(xiǎn)公司作為市場(chǎng)監(jiān)督責(zé)任主體和保險(xiǎn)賠付主體牽頭開(kāi)展對(duì)建設(shè)工程項(xiàng)目的監(jiān)督管理，與法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定不符，且在全國(guó)范圍內(nèi)尚無(wú)先例可借鑒。

4.2 工程建設(shè)成本增加

實(shí)行建設(shè)工程質(zhì)量安全一切責(zé)任險(xiǎn)制度后，由于多了一層保障，必定會(huì)增加工程建設(shè)成本（大約增加2%～3%）。 雖然從工程全壽命周期和社會(huì)效益來(lái)綜合分析考慮，社會(huì)綜合成本總體上是降低的。 但目前的建設(shè)管理體制下只規(guī)定了大中型建設(shè)項(xiàng)目的不可預(yù)見(jiàn)費(fèi)，沒(méi)有具體的工程保險(xiǎn)費(fèi)用計(jì)列辦法[3]，再加上新險(xiǎn)種沒(méi)有上位法的支撐， 建設(shè)單位有可能對(duì)建設(shè)成本的增加產(chǎn)生抵觸情緒。

4.3 保險(xiǎn)公司的市場(chǎng)定位不明

目前，保險(xiǎn)公司在工程項(xiàng)目管理體系中的市場(chǎng)定位和法律界定不夠明確， 作為市場(chǎng)責(zé)任主體的地位尚未得到有關(guān)法律法規(guī)（或規(guī)定）確認(rèn)。 保險(xiǎn)公司即使成為建設(shè)工程市場(chǎng)層面的監(jiān)督責(zé)任主體，也無(wú)法既承擔(dān)法律法規(guī)（或規(guī)定）賦予的監(jiān)督責(zé)任，又承擔(dān)保險(xiǎn)責(zé)任。 這也導(dǎo)致建設(shè)實(shí)施體系和監(jiān)督保障體系中其他市場(chǎng)責(zé)任主體，難以既履行法定的職責(zé)定位，又履行合同約定的權(quán)利和責(zé)任。 因此，建立建設(shè)工程項(xiàng)目管理新體系，改變?cè)械慕ㄔO(shè)工程實(shí)施委托關(guān)系需盡快解決保險(xiǎn)公司的定位難題。

5 引入保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)加強(qiáng)建設(shè)工程質(zhì)量管理的創(chuàng)新舉措

5.1 建立建設(shè)工程項(xiàng)目管理新體系

改變現(xiàn)有“4+3+1”建設(shè)工程項(xiàng)目管理體系，需引入保險(xiǎn)公司作為建設(shè)工程質(zhì)量安全監(jiān)督牽頭和保險(xiǎn)主體，形成“2+1”項(xiàng)目管理新體系。

“2”指建設(shè)實(shí)施體系和監(jiān)督保障體系。 其中，建設(shè)實(shí)施體系由建設(shè)單位牽頭，勘察、設(shè)計(jì)和施工等單位組成，負(fù)責(zé)工程的立項(xiàng)、設(shè)計(jì)、施工、組織竣工驗(yàn)收、移交等工作，承擔(dān)建設(shè)工程質(zhì)量安全實(shí)施主體責(zé)任。 監(jiān)督保障體系由保險(xiǎn)公司牽頭，審圖、監(jiān)理、質(zhì)量檢測(cè)等單位組成，履行建設(shè)工程建造階段、使用階段質(zhì)量安全的監(jiān)督責(zé)任和潛在缺陷保險(xiǎn)責(zé)任。

“1”為政府職能部門(mén)和機(jī)構(gòu)。 由住房城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)主管部門(mén)（含其委托的質(zhì)量安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)）和保險(xiǎn)監(jiān)管部門(mén)組成，負(fù)責(zé)對(duì)建設(shè)工程項(xiàng)目管理新體系的行為進(jìn)行監(jiān)督和執(zhí)法。 住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門(mén)主要負(fù)責(zé)對(duì)質(zhì)量安全行為進(jìn)行監(jiān)督和執(zhí)法。 保險(xiǎn)監(jiān)管部門(mén)主要負(fù)責(zé)對(duì)保險(xiǎn)行為進(jìn)行監(jiān)督和執(zhí)法。 住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門(mén)與保險(xiǎn)監(jiān)管部門(mén)互相配合、互相協(xié)調(diào)，共同規(guī)范質(zhì)量安全行為和保險(xiǎn)行為。

5.2 開(kāi)發(fā)保障建設(shè)工程質(zhì)量安全新險(xiǎn)種

為降低成本，避免重復(fù)，需對(duì)現(xiàn)行涉及到建設(shè)工程的多個(gè)險(xiǎn)種進(jìn)行整合， 設(shè)計(jì)一個(gè)新險(xiǎn)種——建設(shè)工程質(zhì)量安全一切責(zé)任險(xiǎn)， 由建設(shè)實(shí)施體系牽頭單位向監(jiān)督保障體系牽頭單位投保，明確不同階段的保險(xiǎn)責(zé)任。 在工程建造階段，保險(xiǎn)公司從投保開(kāi)始到竣工驗(yàn)收合格期間承擔(dān)建設(shè)工程質(zhì)量安全事故（問(wèn)題）的賠償責(zé)任。 在工程使用階段，保險(xiǎn)公司從工程竣工驗(yàn)收兩年開(kāi)始承擔(dān)質(zhì)量缺陷責(zé)任期內(nèi)的賠償責(zé)任。

5.3 形成工程實(shí)施新委托關(guān)系

建設(shè)單位除了委托相關(guān)單位組織勘察、設(shè)計(jì)、施工外，將不再委托審圖、監(jiān)理和質(zhì)量檢測(cè)等單位履行建設(shè)工程質(zhì)量安全監(jiān)督職責(zé)，改由保險(xiǎn)公司來(lái)委托，建設(shè)單位只需在工程建設(shè)前購(gòu)買(mǎi)建設(shè)工程質(zhì)量安全一切責(zé)任險(xiǎn)即可。 受保險(xiǎn)公司的委托，審圖、監(jiān)理和質(zhì)量檢測(cè)等單位作為獨(dú)立的第三方，根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)、技術(shù)規(guī)范和合同約定對(duì)建設(shè)工程質(zhì)量安全實(shí)施監(jiān)督。 這種委托關(guān)系的變化，意味著市場(chǎng)層面的監(jiān)督責(zé)任主體能真正發(fā)揮好作用，最終對(duì)建設(shè)工程質(zhì)量安全負(fù)責(zé)，且有保險(xiǎn)公司參與兜底。

5.4 實(shí)現(xiàn)新管理流程再造

隨著建設(shè)工程項(xiàng)目新管理體系的形成， 整個(gè)項(xiàng)目管理模式、流程也應(yīng)與之相適應(yīng)，進(jìn)行調(diào)整（圖6）。 在手續(xù)辦理環(huán)節(jié)，政府及其職能部門(mén)和機(jī)構(gòu)除嚴(yán)格基本建設(shè)程序、對(duì)兩大體系各單位及有關(guān)人員的資質(zhì)資格等進(jìn)行審查外，還應(yīng)將建設(shè)單位是否購(gòu)買(mǎi)建設(shè)工程質(zhì)量安全一切責(zé)任險(xiǎn)納入強(qiáng)制范疇，進(jìn)行重點(diǎn)審查。 在工程實(shí)施環(huán)節(jié)，保險(xiǎn)公司牽頭的監(jiān)督保障體系應(yīng)對(duì)工程勘察、設(shè)計(jì)、施工質(zhì)量安全進(jìn)行過(guò)程監(jiān)督把關(guān)，并把過(guò)程和結(jié)果輸入政府職能部門(mén)的安全風(fēng)險(xiǎn)管控信息平臺(tái)， 參加分部分項(xiàng)工程驗(yàn)收和竣工驗(yàn)收，經(jīng)監(jiān)督保障體系認(rèn)可后才能進(jìn)行下一個(gè)環(huán)節(jié)，并承擔(dān)工程實(shí)施環(huán)節(jié)質(zhì)量安全問(wèn)題（事故）的賠付責(zé)任。 在使用環(huán)節(jié)，從竣工驗(yàn)收合格兩年后到合同明確的整個(gè)保險(xiǎn)期結(jié)束（最長(zhǎng)十年），保險(xiǎn)公司承擔(dān)建設(shè)工程質(zhì)量潛在缺陷保險(xiǎn)責(zé)任（缺陷責(zé)任期內(nèi)仍由施工單位履行保修責(zé)任，最長(zhǎng)兩年），由保險(xiǎn)公司或者委托的物業(yè)公司受理索賠等事宜。 同時(shí)，保險(xiǎn)公司應(yīng)建立起評(píng)價(jià)體系，一個(gè)建設(shè)工程項(xiàng)目保險(xiǎn)期結(jié)束后，保險(xiǎn)公司應(yīng)當(dāng)對(duì)建設(shè)工程實(shí)體質(zhì)量安全和相關(guān)責(zé)任主體的工作質(zhì)量進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果納入到政府職能部門(mén)和機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)庫(kù)，并作為保險(xiǎn)公司選擇合作單位，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管控和調(diào)節(jié)保險(xiǎn)費(fèi)率的重要依據(jù)。

圖6 新構(gòu)建的“2+1”建設(shè)工程管理體系

6 結(jié)語(yǔ)

隨著重慶及全國(guó)建筑行業(yè)的快速發(fā)展，按照現(xiàn)行行業(yè)法規(guī)形成的“4+3+1”建設(shè)工程項(xiàng)目管理模式已面臨諸多問(wèn)題，特別是責(zé)任主體的安全責(zé)任落實(shí)不到位、政府監(jiān)管力不從心等，導(dǎo)致工程質(zhì)量安全事故時(shí)有發(fā)生，建設(shè)工程質(zhì)量安全問(wèn)題投訴不斷。 在這一背景下，吸收國(guó)內(nèi)外引入保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)加強(qiáng)建設(shè)工程質(zhì)量安全管理的經(jīng)驗(yàn)，可以有效破除體制機(jī)制障礙，處理好政府與市場(chǎng)這一經(jīng)濟(jì)體制改革的關(guān)鍵，調(diào)動(dòng)市場(chǎng)力量，理順主體關(guān)系。 但同時(shí)，引入保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)解決建設(shè)工程質(zhì)量安全問(wèn)題也面臨一系列問(wèn)題，如增大工程建設(shè)成本，亟需相關(guān)法律法規(guī)支撐等。 課題組認(rèn)為，還需要通過(guò)進(jìn)一步推進(jìn)法規(guī)政策體系建設(shè)、完善市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制、修訂工程建設(shè)領(lǐng)域概預(yù)算編制辦法、加快保險(xiǎn)公司自身發(fā)展、加強(qiáng)建設(shè)工程保險(xiǎn)行政監(jiān)管和行業(yè)自律、加大宣傳力度、建立建設(shè)工程質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)管控信息平臺(tái)、積極推進(jìn)試點(diǎn)工作等方式，來(lái)加速這一改革方案的落地實(shí)施。