文/劉子聰

公共利益之所以被適用于《土地管理法》第四十五條的兜底條款，關(guān)鍵在于公共利益與多種利益相互交織，如經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政府利益、商業(yè)建設(shè)等，牽涉范圍廣泛，內(nèi)容受多重社會關(guān)系影響而具有不確定性。2019年8月《土地管理法》第三次修正草案頒布，土地征收的實(shí)體與程序方面都出現(xiàn)了顯著變化，實(shí)體方面雖然明顯限縮了公共利益的范圍，但是只要“先征收，再出讓”的模式不變，公共利益限制條款就難以發(fā)揮作用。有學(xué)者基于各省高級人民法院裁判文書分析認(rèn)為，利用征收程序的審核來約束地方政府的征收權(quán)力是各地的通行做法。由此可見，程序公正對土地征收意義重大，公共利益條款適用不當(dāng)有引發(fā)行政權(quán)力濫用風(fēng)險。本文擬從土地征收中的公共利益概念入手，分析公共利益條款適用困境，借鑒域外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，提出解決方案，以期完善公共利益條款的理解與適用。

一、土地征收中公共利益的概念辨析

經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口遷移導(dǎo)致城市建設(shè)用地緊張，地方政府常以各類經(jīng)濟(jì)建設(shè)為名組織土地征收。市場經(jīng)濟(jì)背景下，公共利益界限模糊。若土地征收過程中需追究主管人員責(zé)任，后者會以公共利益為由逃避責(zé)任承擔(dān)。因此，有必要區(qū)分公共利益與相關(guān)概念，這對于圈定土地征收范圍、明確行為主體責(zé)任、提升被征收人心理預(yù)期具有積極作用。

（一）公共利益與經(jīng)濟(jì)發(fā)展

城鎮(zhèn)化建設(shè)需要大量集體土地入市。實(shí)踐中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展能否成為公共利益的替代事由進(jìn)行土地征收存在較大爭議。當(dāng)前，中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大，尤其對經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)而言，地方政府可以利用土地資源吸引商業(yè)投資，人民生活水平的提高對居住環(huán)境也提出了更高要求。因此，難以將經(jīng)濟(jì)發(fā)展與公共利益徹底分割，應(yīng)基于特定環(huán)境判斷經(jīng)濟(jì)發(fā)展與公共利益是否一致，原則上承認(rèn)以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目的的征收行為的合法性與合理性。當(dāng)然，這并不意味著以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為由的征地行為能夠不受限制，即便土地征收能夠帶動地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也仍須接受制度監(jiān)督與制約。

（二）公共利益與政府利益

地方政府為實(shí)現(xiàn)財政收入與區(qū)域經(jīng)濟(jì)雙增長，常以政府利益為由開展土地征收。由于政府職權(quán)具有公權(quán)力屬性，傳統(tǒng)觀念亦將政府利益與公共利益混同，人們通常認(rèn)為政府行為代表公共利益。但公共選擇理論認(rèn)為，政府及政府官員也是經(jīng)濟(jì)人，除了代表公眾利益，也會有自身的利益追求。由于政府自身利益的“非道德性”，政府不可能公開宣稱自身利益訴求，而是將自身利益“寄居”于公共利益之中，或者借公共利益之名追求自身利益。因此，為避免政府濫用行政權(quán)力，應(yīng)規(guī)范公共利益認(rèn)定程序，非重大或急迫事由，不得隨意征收集體土地。對于一般性政府利益，應(yīng)對比被征收人損失，以此為依據(jù)判斷土地征收行為是否合理。

（三）公共利益與商業(yè)建設(shè)

就業(yè)、社保、養(yǎng)老等公共利益常與商業(yè)利益緊密交織，實(shí)踐中甚至出現(xiàn)商業(yè)利益與公共利益相互轉(zhuǎn)化的情形。王利民教授認(rèn)為，公共利益和商業(yè)利益存在交叉關(guān)系，商業(yè)利益可能涉及公共利益或者在一定時期內(nèi)向公共利益轉(zhuǎn)化。中國現(xiàn)代化建設(shè)土地需求量巨大，土地征收難以擺脫商業(yè)利益。當(dāng)前法律規(guī)定，農(nóng)業(yè)用地須經(jīng)征收程序轉(zhuǎn)換為國有土地后方可作為經(jīng)營建設(shè)用地交易?？蓮闹?、客觀兩方面衡量土地征收中的商業(yè)開發(fā)行為：主觀上，征收行為必須出于公共利益考慮，單純的商業(yè)利益難以作為征地事由；客觀上，需進(jìn)行利益權(quán)衡，尤其是涉及公眾利益的情形，需結(jié)合實(shí)際情況具體判斷。

土地征收中的公共利益應(yīng)當(dāng)反映社會價值取向，但并不意味著可以寬泛化地解釋此概念并將其運(yùn)用于各個領(lǐng)域，應(yīng)依據(jù)實(shí)際情形區(qū)別適用。有學(xué)者將公共利益定義為：不特定的公眾基于生存與發(fā)展的基本需要形成的由政府予以相應(yīng)保障的機(jī)會性利益。

二、域外土地征收中公共利益的認(rèn)定與適用

發(fā)達(dá)國家率先開啟工業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，土地征收規(guī)則健全、程序規(guī)范、理念先進(jìn)。無論是美國“公共使用”標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)際運(yùn)用，還是德國“公眾福祉”標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定分析，抑或是日本“二階段審查模式”的應(yīng)用，都對中國土地征收中公共利益條款的適用具有借鑒意義。

（一）美國“公共使用”

美國聯(lián)邦憲法明確規(guī)定，土地征收須以“公共使用”為目的。普通法院在司法審判中以收益人群是否特定化作為“公共使用”判定標(biāo)準(zhǔn)，由不特定公眾能否從征收行為中獲利決定“公共使用”事由是否成立。需要注意的是，即便征收行為不能使公眾直接獲益，獲取間接利益也仍屬于 “公共使用”范疇，如征地修路方便公眾出行。美國法院對于征收過程中商業(yè)利益的判定存在較大爭議，主要通過征收行為的實(shí)際效果判斷是否符合“公共使用”目的，至于實(shí)現(xiàn)形式如何則不過問，即便土地征收后交由私人企業(yè)占有或使用也并無不可。此外，美國聯(lián)邦最高法院主要根據(jù)受益人群、產(chǎn)品性質(zhì)、使用目的等劃分征收權(quán)行使范圍，并明確規(guī)定征收標(biāo)準(zhǔn)：首先，征收目的須為非基于征收行為無法實(shí)現(xiàn)的公共利益；其次，被征收財產(chǎn)須具備“獨(dú)立的公共價值”；最后，征收行為須經(jīng)法定程序?qū)徍瞬⒅糜诠姳O(jiān)督之下。

（二）德國“公眾福祉”

“公眾福祉”概念源自德國《基本法》第十四條，目的是為征收行為提供價值導(dǎo)向與法律基礎(chǔ)。德國法律規(guī)定征收行為必須經(jīng)過法定征收程序才能生效，并嚴(yán)格區(qū)分征收程序與行政程序，明確規(guī)定只有通過民主議事程序才能使征收行為在程序意義上服務(wù)于公共利益。中國土地征收程序性制度長期缺失，大量實(shí)體性規(guī)定無處適用，所以德國征收行為的程序性限制對中國規(guī)范土地征收行為具有借鑒意義。此外，德國以“負(fù)面清單”的形式限定公共利益范圍，例如以擴(kuò)充財政收入、增加個人收益、調(diào)整財富分配為由的征收行為都被明令禁止。雖然德國尚未形成統(tǒng)一的征收法案，但為給予行政部門正確指引，在各部門法律之中對法定征收權(quán)力作了規(guī)定，供不同領(lǐng)域行政執(zhí)法部門參考。德國憲法法院明確指出，“政府利益”與“公眾福祉”并非完全一致，否則政府部門之間就不會時常出現(xiàn)利益沖突的情形了。

（三）日本“二階段審查模式”

日本土地征收的基礎(chǔ)是《土地收用法》，它明確規(guī)定了土地征收的權(quán)限主體、實(shí)施程序和補(bǔ)償規(guī)則。在土地征收程序啟動前，須經(jīng)法定斡旋程序，由斡旋委員協(xié)助進(jìn)行。如果當(dāng)事人未就征收補(bǔ)償問題達(dá)成共識，可直接向收用委員會申請仲裁；若當(dāng)事人對仲裁結(jié)果有異議，可直接向法院提起民事訴訟。在斡旋和仲裁都難以發(fā)揮效用的情形下，日本采取“二階段審查模式”開展土地征收工作，即事業(yè)認(rèn)定（判斷被征收土地的事業(yè)是不是符合公共利益的行為）與收用裁決（以事業(yè)認(rèn)定為前提，將土地的所有權(quán)從原所有人手上剝奪，使其歸屬于事業(yè)者的行為）這兩個階段。第一階段，主要對事業(yè)認(rèn)定主體和要件作出規(guī)定，通常情況下由國土交通大臣認(rèn)定征收行為是否符合公共利益。若事業(yè)認(rèn)定申請未通過，則意味著征收行為有違公共利益，征收程序?qū)⒚媾R終止。當(dāng)事業(yè)認(rèn)定通過后，土地征收程序進(jìn)入收用第二階段——裁決階段，即被征收土地歸事業(yè)者所有，并由事業(yè)者向被征收人提供征地補(bǔ)償。

三、土地征收中公共利益條款的適用困境

土地征收權(quán)的行使以公共利益為前提，否則將涉及行政違法。司法實(shí)踐中，公共利益濫用已導(dǎo)致大量社會問題產(chǎn)生，如政府權(quán)力尋租，壟斷土地市場，威脅耕地紅線，侵害被征收主體權(quán)益，這些問題易引發(fā)群體性事件，影響社會穩(wěn)定，削弱政府公信力。

（一）公共利益范圍界限不明

限定公共利益范圍對抑制征收權(quán)力擴(kuò)張具有重要導(dǎo)向作用，各國法律采取不同模式劃定公共利益界限，主要分為以下三種：第一，概括式，抽象地規(guī)定土地征收必須以公共利益為前提，但對于公共利益的具體范圍未作明確規(guī)定；第二，列舉式，法律條文中明確規(guī)定土地征收的具體事由；第三，列舉式與概括式相結(jié)合，即先列舉允許征收土地的具體情形，再以公共利益為兜底條款從而避免疏漏。三種模式各有利弊。我國《土地管理法》第四十五條首次以“具體列舉+抽象概括”的形式明晰公共利益的具體范圍，但執(zhí)法理念的偏差與實(shí)踐條件的復(fù)雜，使人們對蘊(yùn)含全新制度價值的公共利益條款能否在征地實(shí)踐中產(chǎn)生預(yù)期效果存在諸多疑問。

（二）公共利益認(rèn)定程序缺失

公共利益具有天然的不確定性，立法機(jī)關(guān)難以通過實(shí)質(zhì)性的法律規(guī)定明確公共利益范圍?！锻恋毓芾矸ā分形匆?guī)定公共利益認(rèn)定的主體和程序，實(shí)踐中通常由房屋征收部門承擔(dān)具體的征收和補(bǔ)償工作，主要以用地單位提供的土地利用總體規(guī)劃和呈報材料為依據(jù)。征地行為是對他人合法權(quán)益的強(qiáng)制征收，如前所述，行政機(jī)關(guān)擁有自身利益偏好，完全由行政機(jī)關(guān)來判斷公共利益成立與否難免有所偏頗，甚至存在侵害被征收人合法權(quán)益的可能。程序的客觀性與穩(wěn)定性能夠向相對人提供合理預(yù)期，規(guī)范的程序運(yùn)行機(jī)制能夠有效擺脫公共利益適用困境，防止征收權(quán)力無限擴(kuò)張。

（三）救濟(jì)途徑與監(jiān)督機(jī)制缺位

在公共利益認(rèn)定問題上，農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體的虛化，使得被征收土地的所有權(quán)人與政府的征收權(quán)之間的制衡關(guān)系被弱化，為政府權(quán)力尋租預(yù)留了空間。信息披露和監(jiān)督機(jī)制至關(guān)重要，能夠有效規(guī)范政府征地行為，防止征收權(quán)濫用?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，縣級以上人民政府自然資源主管部門享有查閱資料、檢查勘驗(yàn)、責(zé)令整改等權(quán)力，但監(jiān)督程序尚未明確，導(dǎo)致可操作性不強(qiáng)，且被征收人權(quán)益救濟(jì)機(jī)制仍處于空白狀態(tài)，監(jiān)督與救濟(jì)機(jī)制的缺位導(dǎo)致權(quán)力濫用風(fēng)險陡增。公共利益既是判斷征收行為合法與否的前提，也是原權(quán)利人維護(hù)自身合法權(quán)益的重要依據(jù)，公共利益認(rèn)定的重要性不言而喻。

四、土地征收中公共利益條款的適用路徑

集體土地征收牽涉農(nóng)業(yè)耕地紅線，與農(nóng)民基本生活保障和國家糧食安全關(guān)系密切。因此，公共利益范圍應(yīng)當(dāng)盡可能明確，認(rèn)定程序應(yīng)規(guī)范透明，并向相對人提供有效的權(quán)益救濟(jì)和監(jiān)督路徑。

（一）厘清公共利益條款適用范圍

公共利益所涉內(nèi)容寬泛，概括式立法容易為征收權(quán)濫用開放空間，此外，用逐一列舉的方式限定公共利益范圍，不僅立法難度較大，并且難以應(yīng)對市場經(jīng)濟(jì)變化。列舉式與概括式相結(jié)合的方法能夠較好地應(yīng)對單一模式不足，為公共利益的適用預(yù)留充足的空間。但個人利益與公共利益之間并不是非此即彼的關(guān)系，實(shí)踐中，可采取負(fù)面清單模式進(jìn)一步規(guī)范公共利益范圍，并結(jié)合實(shí)際情況依據(jù)比例原則作具體判斷。

1.將一般經(jīng)營行為和個人逐利行為列入負(fù)面清單。非基于公共利益不得啟動土地征收程序，這是征地權(quán)力法定的基本要求。通常情況下，農(nóng)村集體土地入市須通過土地征收程序，而被征收土地使用權(quán)歸集體經(jīng)濟(jì)組織成員所有，土地征收需征得相對人同意。總體而言，土地征收行為應(yīng)嚴(yán)格控制在公共利益范圍內(nèi)，對于一般經(jīng)營行為，應(yīng)判斷建設(shè)用地是否符合城鎮(zhèn)建設(shè)總體規(guī)劃，取得土地使用權(quán)后是否依法辦理土地移轉(zhuǎn)登記。若農(nóng)戶不愿退出集體土地或拒絕接受補(bǔ)償，建設(shè)用地申請人不得以公共利益為由強(qiáng)行征地。經(jīng)營性土地開發(fā)行為必然摻雜個體利益，但不能以此為由杜絕商業(yè)建設(shè)。需要明確的是，對于行為人假借公共利益之名進(jìn)行土地征收以謀取個人利益的行為，應(yīng)當(dāng)明令禁止。

2.綜合多方面因素具體判斷公共利益。土地征收必須以公共利益的存在為前提，但這并不意味著只要存在公共利益就可以依法征收。土地征收須在公共利益與私人利益、集體利益、經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間進(jìn)行利弊權(quán)衡。公共利益的不確定性決定了在判斷過程中需要考量多種因素：一是比例原則。所謂比例原則，是指所追求的目的與使用的手段是否相稱，也就是說，只有土地征收所帶來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展或社會效益大于被征收人所受損失，才符合比例原則要求。此外，征收方式需具備不可替代性，若借助其他方式也可實(shí)現(xiàn)征地行為所追求的公共利益，就沒有必要實(shí)施侵害私人權(quán)益的土地征收。二是價值性。征地行為所追求的公共利益必須是客觀且真實(shí)存在的，不具備實(shí)際價值的征收行為無法體現(xiàn)公共利益。此外，應(yīng)當(dāng)以長遠(yuǎn)的眼光看待征收行為，部分征收行為短期內(nèi)難以產(chǎn)生成效，但不能以此為由否認(rèn)其公共利益屬性。三是公共性。公共利益須以不特定多數(shù)人為受益對象，若僅針對部分主體，則難以體現(xiàn)征收行為的正當(dāng)性。特殊情況下，蘊(yùn)含商業(yè)價值的土地征收可能遭受“是否出于公共利益”的質(zhì)疑，可借鑒美國“公共使用”理念，依據(jù)征收行為的實(shí)際效果作綜合判斷。

（二）規(guī)范公共利益認(rèn)定程序

程序應(yīng)具有客觀性與公正性，正當(dāng)程序不僅能夠給予相對人合理預(yù)期，幫助征收工作順利開展，還能在一定程度上限制公共利益范圍，防控爭議。實(shí)踐中，土地征收工作之所以進(jìn)展緩慢，除征收補(bǔ)償常引發(fā)爭議外，公共利益認(rèn)定程序的缺失也是主要原因。當(dāng)前，《土地管理法》對公共利益認(rèn)定的主體與程序的規(guī)定仍處于空白狀態(tài)。

1.統(tǒng)一公共利益認(rèn)定主體?，F(xiàn)行法律規(guī)定，市、縣級人民政府有權(quán)進(jìn)行土地征收。通常情況下，公共利益認(rèn)定的主體是各級人民政府的指定機(jī)構(gòu)。雖然各級人民政府享有法定的征收權(quán)力，職能部門齊全，便于公共利益的研判，但如果征收過程中發(fā)生爭議，政府既是爭議的參與者，也是公共利益的判斷者，這有違裁判中立原則。當(dāng)前，征地矛盾尖銳的主要原因在于政府征收權(quán)力過大，相對人合法權(quán)益無法獲得有效保障。參照域外司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，由司法機(jī)關(guān)認(rèn)定公共利益是各國的通行做法，這主要出于以下兩方面考慮：第一，司法機(jī)關(guān)作為獨(dú)立第三方，其公共利益裁定結(jié)果更具公信力。即便公共利益認(rèn)定難度較大，需要綜合多方面因素考量，但從司法裁判角度來看，因公共利益認(rèn)定所引發(fā)的糾紛最終也只能交由司法機(jī)關(guān)解決，其他機(jī)關(guān)認(rèn)定結(jié)果難以取得理想效果。若相對人以土地征收違法為由向人民法院提起訴訟，法院在司法裁判過程中也應(yīng)當(dāng)先判斷征收事由是否符合公共利益。第二，公共利益的開放性需要借助自由裁量權(quán)進(jìn)行價值判斷。公共利益概念抽象，難以準(zhǔn)確把握其邊界。法官可結(jié)合案件實(shí)際情況作具體判斷，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會需要將裁量標(biāo)準(zhǔn)具體化。

2.構(gòu)建公共利益界定程序。統(tǒng)一公共利益認(rèn)定主體后，需進(jìn)一步明確設(shè)定程序。為防止公共利益邊界過度擴(kuò)張，可通過土地利用規(guī)劃和征收審批程序予以規(guī)范。一方面，應(yīng)嚴(yán)格制定土地利用總體規(guī)劃。依據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，土地征收必須符合土地利用總體規(guī)劃，但實(shí)踐中，規(guī)劃內(nèi)容經(jīng)常根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要而變更，導(dǎo)致土地利用總體規(guī)劃形同虛設(shè)，農(nóng)村集體土地輕易轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地，耕地紅線和公民利益受到嚴(yán)重威脅?？蓞⒄盏聡恋匾?guī)劃程序，由行政機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)制定土地利用總體規(guī)劃，權(quán)力機(jī)關(guān)實(shí)時監(jiān)督，積極采納相關(guān)主體意見，規(guī)劃內(nèi)容非經(jīng)法定程序不得隨意變更，不允許對規(guī)劃范圍之外的土地動用征收權(quán)。中國集體土地應(yīng)當(dāng)結(jié)合自身實(shí)際情況作合理規(guī)劃：一是規(guī)劃部門應(yīng)組成專家小組，綜合本地經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會等多方面因素進(jìn)行整體規(guī)劃；二是確立責(zé)任追究機(jī)制，嚴(yán)厲禁止土地規(guī)劃變更行為，保證規(guī)劃內(nèi)容基本穩(wěn)定；三是充分聽取相關(guān)主體意見，確保土地征收不會影響被征收主體生活質(zhì)量。合理安排土地規(guī)劃，既能高效管理集體土地，又能妥善處置公共利益認(rèn)定問題，減少征地矛盾。另一方面，應(yīng)調(diào)整土地征收審批程序。實(shí)踐中，土地征收經(jīng)審批通過后進(jìn)入公告和補(bǔ)償階段，這樣的程序設(shè)置飽受爭議，主要原因在于公告的目的是通知相對人征收決定，而非溝通協(xié)商，公共利益認(rèn)定基本反映的是行政機(jī)關(guān)意志。對此，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步調(diào)整審批程序，在充分協(xié)商的基礎(chǔ)上認(rèn)定公共利益，被征收人意見需要被實(shí)質(zhì)性地反映在公共利益認(rèn)定過程中，確保公共利益與征收程序的正當(dāng)性。此外，土地征收計劃由國務(wù)院或省級人民政府按批次審批，土地實(shí)際用途由下級政府決定，“打包式”計劃審批會導(dǎo)致省級以上土地主管部門難以有效監(jiān)管征地項(xiàng)目。為提高審批質(zhì)量，可以用項(xiàng)目審批取代批次審批。雖然轉(zhuǎn)變審批方式將增加主管部門工作量、降低審批效率，但這能確保征收行為的正當(dāng)性。利用審批權(quán)制約征收權(quán)是各國的通行做法，能夠確保公共利益不被濫用。

（三）完善信息公開與聽證制度

為增強(qiáng)征收程序的正當(dāng)性，避免不必要的沖突矛盾，征收公告程序應(yīng)當(dāng)前置。公告內(nèi)容應(yīng)充分表明公共利益認(rèn)定依據(jù)，向相對人展示征收決定與公共利益間的關(guān)聯(lián)性。地方政府通常將征收方案張貼在本地公共區(qū)域，導(dǎo)致僅有部分被征收主體知曉征地信息，部分相對人難以獲悉項(xiàng)目相關(guān)信息，無法判斷征收決定是否滿足公共利益要求。加拿大《土地征收法》規(guī)定，除涉及國家秘密外，土地征收通知中必須詳細(xì)說明征地項(xiàng)目所涉公共利益，為保障被征收主體知情權(quán)，通知盡可能以信件形式送達(dá)每個權(quán)利人，之后通過加拿大政報向全國公告。澳大利亞也規(guī)定，正式征收前須在全國政報上刊登土地征收信息，并公布征收事由和公共目的。域外土地征收的程序設(shè)置和公共利益的信息披露值得我們借鑒和學(xué)習(xí)。如前所述，公告程序前置能夠確保相關(guān)主體及時了解征地信息，有效參與決策。此外，征地信息范圍需要進(jìn)一步擴(kuò)大，尤其是公共利益相關(guān)信息，對此應(yīng)加以充分披露。應(yīng)明確規(guī)定公告形式、內(nèi)容和發(fā)布渠道，盡可能以書面形式通知相對人，尊重權(quán)利主體知情權(quán)，形成公共決策制約機(jī)制。

根據(jù)現(xiàn)行土地征收公告辦法規(guī)定，聽證制度不是土地征收必經(jīng)程序，相對人僅在征收補(bǔ)償階段有權(quán)要求召開聽證會。公眾參與程序的缺失，導(dǎo)致公共利益判斷和土地征收決定成為地方政府的“一家之言”。依照法定程序作出的征收決定具有不可撤銷性，聽證程序后置不僅難以有效監(jiān)督征收決定的作出，而且缺少公眾參與也會導(dǎo)致征收決定的民主性與公正性缺失。為提高公共利益認(rèn)同感并保障相對人合法權(quán)益，各國在土地征收中都允許相關(guān)利益主體召開聽證會，甚至允許訴訟行為。加拿大允許被征收主體在公告期內(nèi)以書面形式向土地主管部門提出異議，異議可以指向征地目的、公共利益、征收補(bǔ)償?shù)葍?nèi)容，經(jīng)審核確有問題的，土地管理部門須及時召開聽證會予以說明。德國從征收程序的準(zhǔn)備階段到征收程序的啟動和執(zhí)行階段，從征收所涉及的實(shí)體法要件到征收程序中的程序性事項(xiàng)，以及最后征收補(bǔ)償額度的確定，每一個環(huán)節(jié)都可以通過行政訴訟和民事訴訟來全面保障權(quán)利人的利益。土地征收具有強(qiáng)制性，是公權(quán)力對私人權(quán)益的侵占，因此，征收程序必須給予被征收主體充分的尊重。域外聽證程序設(shè)置為國內(nèi)土地征收提供借鑒，我國應(yīng)當(dāng)將聽證程序前置，在征收決定尚未出臺時便允許相對人召開聽證會，這一方面可更好地整合項(xiàng)目信息，監(jiān)督征收行為，另一方面則能夠保障征地決策的科學(xué)性和合理性，減少征地沖突。

五、結(jié)語

集體土地征收中公共利益牽涉范圍廣泛，不僅涉及被征收主體私人權(quán)益，還關(guān)系到征收行為的合法性。立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)從實(shí)體和程序兩方面著手，汲取域外土地征收有益經(jīng)驗(yàn)，完善公共利益的認(rèn)定程序與適用規(guī)則。在保障相對人知情權(quán)和參與權(quán)的前提下，提升公共利益認(rèn)定程序的科學(xué)性與合理性。