萬宏蕾

2020年12月31日， 執(zhí)法船隊在重慶江北嘴執(zhí)法船舶碼頭整裝待發(fā)（唐奕/攝）

《中華人民共和國長江保護法》 已于2021年3月1日起正式施行。作為我國第一部流域法律，長江保護法以推進共抓大保護、不搞大開發(fā)，提高長江流域生態(tài)環(huán)境保護的整體性和系統(tǒng)性為立法思路，以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為立法原則，以實現(xiàn)長江經濟帶高質量發(fā)展為立法目標，在立法理念和立法內容等方面均有重大創(chuàng)新與突破。

近日，江蘇長江經濟帶研究院院長成長春教授接受本刊記者獨家專訪，深度解讀長江保護法將為保護長江母親河提供哪些保障，以及未來如何實現(xiàn)長江流域經濟發(fā)展和環(huán)境保護協(xié)同推進等問題。

確立開創(chuàng)性制度

《瞭望東方周刊》：作為我國第一部流域法律，長江保護法如何解決長江治理的“老大難”問題？確立了哪些開創(chuàng)性制度？

成長春：長江保護法首次建立了生態(tài)流量保障制度，以解決長江流域一些地方人與自然爭水，生態(tài)流量難以保障，河湖生態(tài)系統(tǒng)萎縮、退化等問題。主要包括，建立生態(tài)流量標準、提出生態(tài)流量指標;將生態(tài)水量納入工程日常運行調度規(guī)程。保護法明確規(guī)定了“保證河湖基本生態(tài)用水需求，保障枯水期和魚類產卵期生態(tài)流量、重要湖泊的水量和水位，保障長江河口咸淡水平衡”這四個方面的目標，為生態(tài)流量管理提供了法律支撐。

成長春

比如，長江保護法第五十三條規(guī)定，長江流域重點水域實行嚴格捕撈管理。在長江流域水生生物保護區(qū)全面禁止生產性捕撈;在國家規(guī)定的期限內，長江干流和重要支流、大型通江湖泊、長江河口規(guī)定區(qū)域等重點水域全面禁止天然漁業(yè)資源的生產性捕撈。嚴厲查處電魚、毒魚、炸魚等破壞漁業(yè)資源和生態(tài)環(huán)境的捕撈行為。這一重要條文，對于保護珍貴的長江魚類資源，以及長江十年禁漁計劃的實施提供了法律保障。

另外，長江保護法開創(chuàng)性地提出“建立長江流域協(xié)調機制”的解決方案，以解決政出多門這一長期困擾我國流域治理的突出問題。國家建立長江流域協(xié)調機制，統(tǒng)一指導、統(tǒng)籌協(xié)調長江保護工作，審議長江保護重大政策、重大規(guī)劃，協(xié)調跨地區(qū)跨部門重大事項，督促檢查長江保護重要工作的落實情況。從制度設計的層面來看，統(tǒng)籌長江流域協(xié)調機制，打破多頭管理壁壘，是長江保護法一項極其重要的制度安排。

《瞭望東方周刊》：長江保護法是對政府責任要求頗多，共有62條有關政府的責任規(guī)定，占法律條文總數(shù)的65%。這是出于什么考慮？

成長春：為大保護立規(guī)矩，為高質量發(fā)展增動能?？傮w而言，長江保護法的貫徹落實，政府是關鍵，各方有責任。在行政法的基礎理論中，強調政府職權“法無明文規(guī)定不可為”，因此長江保護法的規(guī)定有效解決了政府職權中存在的職能不明、職權交叉等問題，明確了長江流域地方政府及其職能部門在長江保護方面的主要責任。

各級政府，應當按照中央統(tǒng)籌、省負總責、市縣抓落實的要求，依法加強長江流域生態(tài)環(huán)境保護與修復，促進資源合理高效利用，推進長江流域綠色、高質量發(fā)展。

目前黃河保護立法已經納入全國人大常委會今年的立法計劃， 國務院有關部門正抓緊進行起草工作。

重在細化落實

《瞭望東方周刊》：長江保護法的頒布實施是一個積極良好的開端，但要充分實現(xiàn)其立法價值、發(fā)揮其立法功能，還有哪些重點和難點？

成長春：長江保護法的制定標志著長江進入依法治理、流域系統(tǒng)治理的軌道，是統(tǒng)一長江保護與發(fā)展，立法、執(zhí)法、司法與守法的關鍵步驟、重大基礎性步驟。

我認為當前長江保護法實施的重點是做好以下四點：新立、修改、廢止、解釋。

推進相關配套制度的建設和落地，及時制定出臺配套規(guī)定。比如，從宏觀層面講，對于國家流域協(xié)調機制，長江保護法規(guī)定了該機制的基本功能及協(xié)調事項，而對于該機制的組織及運行，除了專家咨詢委員會的設立外并沒有涉及。該機制關系到長江保護與發(fā)展的重大決策、重大規(guī)劃、重大事項與重要工作，后續(xù)需要進一步明確。從微觀層面講，長江保護法第五十三條規(guī)定了對長江流域重點水域的嚴格捕撈管理制度，而對長江流域其他水域禁捕、限捕管理辦法授權由縣級以上地方人民政府制定。這些都屬于“新立”工作。

長江流域管理制度政出多門，非常繁雜，也需要及時開展相關法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件的清理工作，做好配套法規(guī)、規(guī)章、規(guī)劃、計劃、方案、標準、名錄等文件的及時修改及廢止。

實施中還會涉及一些對長江保護法法條、規(guī)范本身的解釋、適用規(guī)則問題。比如，長江保護法規(guī)定了“禁止在長江干支流岸線一公里范圍內新建、擴建化工園區(qū)和化工項目”，同時進一步規(guī)定支流分為“一級支流、二級支流等”。那么，這里的“等”就要做出明確界定。

長江保護法的頒布實施是一個開始，還需要同時做好相關制定、修改、廢止、解釋，這是今后較長時期長江保護法實施中的重大問題。

另外一個比較突出的難點在于相關政府具體職責的落實。長江保護法界定各級各類行政主體的責任涉及15個具體產業(yè)，18種具體水生生物名稱，5個重點湖泊，應該說確定了一個較為完備的相關政府職責體系。但在實施過程中怎樣把這些職責落實到位，仍存在一定困難。

一方面，是職責本身的綜合與難度。比如我們都知道長江保護法不但是一部生態(tài)環(huán)境的保護法，也是一部綠色發(fā)展的促進法。那么，如何在保護的前提下實現(xiàn)綠色發(fā)展？這就是一個很考驗地方政府智慧與能力的命題。

另一方面，是長江保護法中對任務、職責規(guī)定明確，但對承擔主體的規(guī)定還存在語焉不詳?shù)牡胤?。比如，長江保護法中有58處提到了有關部門，這里大部分是確定了主管部門的，“有關部門”起到的是配合協(xié)助實施的部門，不再明確列舉不影響具體實施;但也有少數(shù)沒有明確由誰牽頭、由誰負責，只列明了職責，比如第十五條規(guī)定了對長江流域歷史文化名城名鎮(zhèn)名村、文化遺產的保護工作，但具體由誰采取措施沒有提到，如此就可能讓部門之間發(fā)生推諉。所以解決這個問題的關鍵，還是要回到具體的配套規(guī)定上來。

保護與發(fā)展相輔相成

《瞭望東方周刊》：隨著長江保護法出臺，長江流域10年禁漁令也開啟。據(jù)估計，禁漁令涉及沿江10個省市的近28萬漁民。在必須保障民生的背景下，如何實現(xiàn)長江流域經濟發(fā)展和環(huán)境保護協(xié)同推進？

成長春：長江流域重點水域已經進入了十年禁漁期新階段，防范和打擊非法捕撈已經成為管理重點，在取得重大成績的同時，一些漁民的生計問題也浮上水面。關于兩者之間的關系，應該從以下幾點去理解。

首先，要意識到十年禁漁的國家行動深得民心。許多人發(fā)現(xiàn)，近年來長江部分水域已經達到“無魚可捕”的境地，從長遠看來，這不僅損害了流域人民的整體利益，對漁民個體也沒有好處。試想，等到真正長江無魚時，漁民的長遠生計又將歸于何處？從這個角度觀察，十年禁漁充分實現(xiàn)了長江生態(tài)保護和長遠民生保障的平衡。

增殖放流船在長江口水域投放魚苗（ 張建松/攝）

其次，要認識到，長遠視角的觀察不能代替現(xiàn)實的關懷。對漁民的當下生計而言，需要立刻采取一切必要的措施。事實上，長江保護法第五十三條就出了清晰的指引。該條款在規(guī)定國家對長江流域重點水域實行嚴格捕撈管理的基礎上，在第三款規(guī)定，長江流域縣級以上地方人民政府應當按照國家有關規(guī)定做好長江流域重點水域退捕漁民的補償、轉產和社會保障工作。

例如，常州市實施“全覆蓋、全天候、全時段”三全防控，全市建檔立卡漁船876艘，建檔立卡漁民1342人，其中已退捕漁民478人，待退捕漁民864人。2019-2020年全市退捕補償和人員安置投入資金約3.2億元，就業(yè)率達83%，養(yǎng)老保險參保率85%，醫(yī)療保險參保率93%。這充分說明了長江保護法不僅是環(huán)境保護法、綠色發(fā)展促進法，也是一部民生保障法。只要各級人民政府認真踐行長江保護法精神，就一定能夠實現(xiàn)司法向前和護航民生的雙贏局面。

至于如何在保障民生、保護生態(tài)的背景下進行長江流域的綠色開發(fā)，其核心就是“在發(fā)展中保護，在保護中發(fā)展”。

具體而言，應該做到如下幾點：正確認識生態(tài)環(huán)境保護與經濟發(fā)展的辯證統(tǒng)一關系;持續(xù)強化生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)保護修復，夯實綠色發(fā)展基礎;加快建立生態(tài)產品價值實現(xiàn)機制，引導形成環(huán)境保護和經濟發(fā)展協(xié)調推進的新模式，構建綠水青山轉化為金山銀山的政策體系。

總之，在長江保護法實施過程中，對“生態(tài)優(yōu)先”，不能孤立地去理解，而應與“綠色發(fā)展”作整體理解。生態(tài)優(yōu)先，不意味著為了保護而停止發(fā)展，應當實現(xiàn)經濟發(fā)展與環(huán)境保護的協(xié)調推進。

另外，長江保護法的成功實施，將為更多的流域保護專法出臺，用法律的屏障守護中國的大江大河提供經驗。作為我國第一部針對一個流域的專門法律，其立法理念、制度設計和立法工作經驗對其他流域立法具有重要的借鑒意義。據(jù)全國人大環(huán)資委相關負責人介紹，目前黃河保護立法已經納入全國人大常委會今年的立法計劃，國務院有關部門正抓緊進行起草工作。黃河保護立法將堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的戰(zhàn)略定位，把保護和修復生態(tài)環(huán)境擺在首要位置。