谷 月 萬 丹

1 四川省城市建筑設(shè)計研究院有限責(zé)任公司 四川 成都 610000

2 成都圖語城鄉(xiāng)規(guī)劃技術(shù)服務(wù)有限公司 四川 成都 610000

十九大提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略重大決策部署，到2021年出臺《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略不應(yīng)沿襲傳統(tǒng)發(fā)展，要敢于突破，有更多樣的發(fā)展模式值得去創(chuàng)新和探索。近幾年疫情、災(zāi)害頻發(fā)，從人防發(fā)展的發(fā)展角度，在國家第七次人防會議中提到人防建設(shè)的平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換和次生災(zāi)害發(fā)生時的工程共用等問題，都是當前城市和鄉(xiāng)村高度重視的內(nèi)容[1]。

在這樣的機遇下，我們應(yīng)該探索人防韌性發(fā)展模式，結(jié)合鄉(xiāng)村振興探索“鄉(xiāng)村＋人防”發(fā)展新模式，既能推進軍民融合，更能推進鄉(xiāng)村振興發(fā)邁入更好質(zhì)量、更高效益、更可持續(xù)的發(fā)展道路。

1 人防發(fā)展概況

人防工作具有領(lǐng)導(dǎo)管理的“雙重性”、工作關(guān)系的“復(fù)雜性”、點位布局的“分散性”等特點[1]。自2008年以來，汶川、玉樹等重特大地震相繼發(fā)生，國家對于“防震防災(zāi)”的工作力度不斷提高。2016年，召開第七次全國人民防空會議，習(xí)近平強調(diào)人民防空事關(guān)人民群眾生命安危、事關(guān)改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)成果，要把這項工作擺到戰(zhàn)略位置，團結(jié)一心開創(chuàng)人民防空事業(yè)新局面；同年，國家提出防災(zāi)體系從應(yīng)對單一災(zāi)種向綜合減災(zāi)轉(zhuǎn)變，從減少災(zāi)害損失向減輕災(zāi)害風(fēng)險轉(zhuǎn)變，努力建設(shè)平安中國。到2019年，新冠疫情的爆發(fā)，“韌性”一詞成為熱點詞匯，韌性一詞本意為系統(tǒng)受到擾動后的恢復(fù)能力，近十年來逐漸成為一個研究熱點，人防系統(tǒng)也開始探索人防發(fā)展的韌性。

中國人防事業(yè)發(fā)展一路披荊斬棘，克服了重重困難，如今人防系統(tǒng)要摒棄發(fā)展缺陷，提升人防系統(tǒng)的發(fā)展韌性，多維度的融入國家發(fā)展戰(zhàn)略中，實現(xiàn)超前布局、高質(zhì)量建設(shè)、高效率管理的平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換體系和服務(wù)保障體系。

2 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下人防韌性發(fā)展的局限

從上世紀六七十年代至今，人防規(guī)劃布局與城市規(guī)劃一直處于相脫節(jié)狀態(tài)，因缺乏整體規(guī)劃而造成大量的地下空間浪費、人防工程與城市建設(shè)不融合等問題?，F(xiàn)階段人防的韌性發(fā)展應(yīng)該立足于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略發(fā)展的新機遇，積極貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局。但是因人防發(fā)展的獨立性和獨特性，在推進人防韌性發(fā)展的過程中，會產(chǎn)生以下問題：

2.1 人防系統(tǒng)發(fā)展弊病

從整體統(tǒng)籌來看，人防規(guī)劃一直以縣、市為編制主體，缺少區(qū)域聯(lián)動規(guī)劃，沒有宏觀視野和統(tǒng)籌思維，容易形成各自為政的態(tài)勢；從區(qū)域資源利用來看，因為獨立性發(fā)展導(dǎo)致大量資源浪費，如人防防護區(qū)之間的疏散通道、人防戰(zhàn)備資源的布局等都缺少整合利用和上位統(tǒng)籌規(guī)劃[2]?？傮w而言，人防系統(tǒng)的韌性不高，單一規(guī)劃所引起的資源浪費，缺乏整合，整體聯(lián)動效益較差。

2.2 人防體系群眾參與度不高

我國長期處在和平年代，在這樣的大環(huán)境下人民群眾的防空意識淡薄，發(fā)展過程應(yīng)該提高人民防空的宣傳，增加群眾的防空意識，發(fā)揮人防建設(shè)的效益。另外，人防系統(tǒng)的平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換發(fā)展較為遲緩，與各個層次的規(guī)劃銜接也有缺失，導(dǎo)致與民生關(guān)系不夠緊密，人民群眾對人防系統(tǒng)也就了解甚少。

2.3 與鄉(xiāng)村振興共享共建困難

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與人防規(guī)劃之間存在著相互促進的關(guān)系，可以形成共享共建，例如將疏散基地建設(shè)與鄉(xiāng)村振興結(jié)合，平時可以提供居民所需要的基礎(chǔ)服務(wù)，城市發(fā)生重大災(zāi)害或戰(zhàn)爭狀態(tài)下，作為城市防災(zāi)避難的重要組成部分。但是，由于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出時間比較短，且人防系統(tǒng)的自身獨立性發(fā)展的特點，在此基礎(chǔ)上開展的共享共建和提出的對策建議較為空泛，實施會有一定難度；其次，政府管控難以銜接，資源不能聯(lián)動整合，最終不能發(fā)揮最大效益。

如何把握實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略帶來的重大歷史機遇，如何引導(dǎo)鄉(xiāng)村與人防體系相融合，相輔相成相互促進是當前人防韌性發(fā)展必須解決的現(xiàn)實問題，理清兩者互動機制，并有針對性地提出選擇路徑，才能踏上共享共建的道路。

3 人防韌性發(fā)展與鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在契合

3.1 體系構(gòu)建，優(yōu)化韌性發(fā)展

除了人防系統(tǒng)的韌性，也要推動鄉(xiāng)村振興的韌性發(fā)展，才能進一步提升鄉(xiāng)村發(fā)展的穩(wěn)定性、可塑性，構(gòu)建鄉(xiāng)村振興與人防融合發(fā)展[3]。單從設(shè)計手法而言，鄉(xiāng)村振興與人防規(guī)劃都屬于規(guī)劃先行，有預(yù)見性，可預(yù)判的規(guī)劃設(shè)計。在國家大力推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，將人防系統(tǒng)與鄉(xiāng)村振興相融合，是機遇又是必須應(yīng)對的新要求[4]。積極響應(yīng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的各項要求，并以合適的路徑予以落實，搭建“鄉(xiāng)村振興+人防”的發(fā)展體系。想要實現(xiàn)融合模式的高質(zhì)量發(fā)展，人防系統(tǒng)應(yīng)該從基礎(chǔ)設(shè)施、資源利用、綜合治理等方面提供全面保障，從而增強鄉(xiāng)村面對戰(zhàn)爭與災(zāi)害沖擊的整體實力[5]。

3.2 協(xié)同配合，推進鄉(xiāng)村振興

在城市面臨戰(zhàn)爭、災(zāi)害的沖擊時，因鄉(xiāng)村的人口密度小、資源自給等優(yōu)勢使其在面臨戰(zhàn)爭、災(zāi)害時成為重要的緩沖空間，可以為城市應(yīng)急、人口疏散、防疫隔離提供強有力的保障。因此在疏散基地的建設(shè)選址過程中，結(jié)合村落本底特色，打造人防與鄉(xiāng)村振興的融合的韌性發(fā)展模式具有重要的意義。

人防韌性發(fā)展的鄉(xiāng)村建設(shè)強調(diào)的是協(xié)同配合，基本內(nèi)涵是以鄉(xiāng)村建設(shè)統(tǒng)籌發(fā)展的角度，突出規(guī)劃引領(lǐng)，整合鄉(xiāng)村和人防資源，合理功能布局，構(gòu)建健康有序的韌性發(fā)展體系。例如將應(yīng)急避難場所、緊急疏散通道建設(shè)、應(yīng)急保障救援體系、人防疏散基地建設(shè)體系等一系列工作與鄉(xiāng)村振興規(guī)劃聯(lián)合建設(shè)，共建共享實現(xiàn)高效運轉(zhuǎn)。再者，改進優(yōu)化城鄉(xiāng)交通體系和生命通道建設(shè)，完善快速通道的通達性，建設(shè)滿足戰(zhàn)時、災(zāi)時的醫(yī)療、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施，也能為鄉(xiāng)村建設(shè)帶來發(fā)展契機。總之，協(xié)同建設(shè)鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共空間，引導(dǎo)鄉(xiāng)村資源的平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換，充分利用現(xiàn)有資源加強規(guī)劃設(shè)計，堅持民生導(dǎo)向強化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，融合人防疏散末端防護，優(yōu)化公共空間布局。

3.3 深化研究，搭建體系平臺

人民防空的工作特性是服務(wù)民生，這與鄉(xiāng)村振興的核心不謀而合，人防事業(yè)的獨立性限制了人防的發(fā)展，只有提升韌性，把人防系統(tǒng)建設(shè)變成人民日常的現(xiàn)實需求，才能跟上發(fā)展的需求。在人防韌性發(fā)展中，一是人防平時服務(wù)平臺搭建，鼓勵人防的平戰(zhàn)結(jié)合韌性發(fā)展，搭建轉(zhuǎn)換平臺，鼓勵人防建設(shè)的避難指揮場所、醫(yī)療康復(fù)場所等與當?shù)厣藤Q(mào)、倉儲、政府辦公、旅游度假等融合發(fā)展，且進一步挖掘單建式人防工程的“潛力”，引導(dǎo)閑置資源的功能轉(zhuǎn)換。為群眾提供“創(chuàng)新服務(wù)”平臺，提高資源利用，提高服務(wù)水平，切實改善民生。二是構(gòu)建人防教育平臺，現(xiàn)階段隨著國際形勢的變化，人們開始關(guān)注到人防板塊，應(yīng)該將人防教育納入國民教育和國防教育的體系中，搭建線上平臺和線下教育基地，結(jié)合國防教育基地、人防科普體驗場館等推動鄉(xiāng)村建設(shè)，打造人防特色鄉(xiāng)村振興示范點。三是政府引導(dǎo)，利用人防易地建設(shè)項目，開創(chuàng)鄉(xiāng)村建設(shè)新模式，形成人口疏散、旅游休閑、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的人防融合示范窗口，搭建鄉(xiāng)村與人防的共贏平臺。

4 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下人防韌性發(fā)展的策略

4.1 塑造人防鄉(xiāng)村空間，提升人防發(fā)展韌性

除了城市人防工程，對于鄉(xiāng)村而言應(yīng)以疏散地域、疏散基地的融合發(fā)展為主，在規(guī)劃設(shè)計層面，應(yīng)該結(jié)合鄉(xiāng)村的實際特色和人防建設(shè)工程，通過政府統(tǒng)籌引導(dǎo)，避免規(guī)劃難以落地，因地制宜，形成特色人防鄉(xiāng)村振興范式。

以某地人防疏散基地選址模擬分析，通過ARCGIS的數(shù)據(jù)分析，在中心城區(qū)西側(cè)5-10KM范圍內(nèi)科學(xué)、客觀地將影響疏散地域選址的因素進行量綱統(tǒng)一,篩選出適宜建設(shè)疏散基地的村落，結(jié)合村鎮(zhèn)發(fā)展方向融入人防建設(shè)，如表1所示。

表1 鄉(xiāng)村人防融合發(fā)展轉(zhuǎn)換表

融合發(fā)展應(yīng)當多考慮鄉(xiāng)村自身的實際和特色，通過科學(xué)合理的判斷，考慮經(jīng)濟效益，促進人防可持續(xù)發(fā)展。在不影響防空效能的前提下，鼓勵將可進行平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換的設(shè)施工程利用起來創(chuàng)造收益，融入疏散指揮區(qū)、接收安置集結(jié)區(qū)、人員安置區(qū)、物資儲備區(qū)、醫(yī)療保障區(qū)和運輸保障區(qū)六大功能，深入推動人防建設(shè)與鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會融合發(fā)展，形成收益反哺人防建設(shè)的激勵機制，促進人防事業(yè)良性發(fā)展。

4.2 明確人防建設(shè)標準，完善平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換韌性

人防建設(shè)都源于突然狀況，不論是戰(zhàn)爭還是災(zāi)害，要能快速有效的做出正確的對策，都得益于平時防止策略。人防建設(shè)平戰(zhàn)結(jié)合既能在民生服務(wù)時產(chǎn)生社會效益和經(jīng)濟效益，又能在戰(zhàn)時發(fā)揮戰(zhàn)備效益。所以在人防融合鄉(xiāng)村建設(shè)的過程中，以人防建設(shè)的平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換為核心，提高人防設(shè)備設(shè)施的完善程度，提升當?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施建設(shè)和提高醫(yī)療救護水平，帶來經(jīng)濟效益和社會福利的同時，也為戰(zhàn)時做了充足的準備。以上述篩選出可作為疏散基地的村落為例，在建設(shè)過程中應(yīng)該遵循以下原則：

(1) 與周邊城市應(yīng)急管理體系融合

需加強城市人防戰(zhàn)時防空應(yīng)對能力建設(shè)，同時還要加強城市應(yīng)急人口疏散能力和支援保障服務(wù)的建設(shè)[6]。整合鄉(xiāng)村人防建設(shè)資源要素，與周邊城市形成政府管理，村鎮(zhèn)人防基礎(chǔ)服務(wù)的韌性體系。

(2) 人防設(shè)施的融合利用引導(dǎo)

人防建設(shè)的韌性發(fā)展不僅可以推動鄉(xiāng)村振興，還可以做到人盡其材、物盡其用。以適宜建設(shè)人防疏散基地的村鎮(zhèn)為例，人防系統(tǒng)融入鄉(xiāng)村建設(shè)，提出人防疏散基地內(nèi)的指揮通信、醫(yī)療衛(wèi)生、食品供應(yīng)、供電供水、疏散通道等相應(yīng)工程的建設(shè)標準，同時也能增強人防工程民生服務(wù)的經(jīng)濟效益[7]，如表2所示。

表2 人防工程平戰(zhàn)換指引表

4.3 培育人防專業(yè)人才，增強人防教育韌性

(1) 加強人防知識普及

組織各類防空知識的教育，在學(xué)校軍訓(xùn)和教育活動中，增加人防教育的知識講座，切實提高學(xué)生的防范意識和自救能力。結(jié)合篩選出的人防疏散基地發(fā)展人防特色學(xué)習(xí)鄉(xiāng)村，辦特色人防知識宣傳活動，以培訓(xùn)演練、夏令營等方式，提高人防知識宣傳的體驗感和參與性，在人防疏散基地打造人防學(xué)習(xí)基地，宣傳人防知識和愛國主義教育。

(2) 人防知識進基地

在疏散基地中對村民開展“進社區(qū)”的人防知識宣傳活動，發(fā)放人防知識宣傳手冊、環(huán)保手袋、生活用品等宣傳物品，加深社區(qū)村民對人防的深度了解，營造“鄉(xiāng)村+人防”的全村參與人防、關(guān)心人防、支持人防的良好氛圍[8]。

4.4 推動智慧人防建設(shè)，共建軍民融合韌性

“智慧人防”建設(shè)，無論是理論發(fā)展還是技術(shù)手段推動，首當其沖的都是人防自身建設(shè)。把國防和軍隊建設(shè)融入社會經(jīng)濟建設(shè)體系中是軍民融合發(fā)展的重中之重。運用信息化手段，全面推進全面推進經(jīng)濟、科技、教育等各個領(lǐng)域的軍民融合，在探索鄉(xiāng)村振興的人防韌性發(fā)展領(lǐng)域也起著重要作用。

(1) 積極融入“智慧化”建設(shè)

“智慧人防”建設(shè)為鄉(xiāng)村振興發(fā)展創(chuàng)造了新機遇，借助信息技術(shù)手段，可以實現(xiàn)人防與鄉(xiāng)村從資源共享、生態(tài)環(huán)境等諸多方面的融合發(fā)展，同時建立平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換控制平臺一體化、要素管理智能化，對人防資源與鄉(xiāng)村資源更好地優(yōu)化配置和力量整合，實現(xiàn)各類資源集聚效應(yīng)。

(2) 高效可行的軍民融合策略

“智慧人防”是一個全新的課題和領(lǐng)域，是需要人防領(lǐng)域在各類建設(shè)中支撐起來的系統(tǒng)。以智慧人防建設(shè)為契機，鄉(xiāng)村振興建設(shè)力求為智慧人防項目建設(shè)落地，提供土壤，提供保障，切入并布局智慧人防教育、智慧人防建設(shè)工程、智慧人防疏散體系等智慧化建設(shè)，通過項目的實際應(yīng)用、落地，助力于鄉(xiāng)村的建設(shè)和經(jīng)濟的發(fā)展，打造高素質(zhì)、高質(zhì)量的軍民融合示范村。

5 結(jié)語

韌性發(fā)展是近年來開始流行的一種城市建設(shè)發(fā)展理念，結(jié)合“韌性”的特性，探索人防系統(tǒng)的發(fā)展模式，其實也是一種為戰(zhàn)爭、災(zāi)害提前謀劃布局的規(guī)劃形式。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，人防韌性發(fā)展強調(diào)兼顧人防建設(shè)、防災(zāi)建設(shè)和日常民生功能的協(xié)調(diào)關(guān)系，其指導(dǎo)人防規(guī)劃建設(shè)是科學(xué)可行的，也是一種必然趨勢。