樊炳有，潘辰鷗，高 靜

（蘇州大學(xué) 體育學(xué)院，江蘇 蘇州 215021）

中國特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，新時(shí)代要有新作為，努力將體育建設(shè)成為中華民族偉大復(fù)興的標(biāo)志性事業(yè)，滿足人民對(duì)美好生活的需要，這是體育強(qiáng)國建設(shè)的目標(biāo)之一。公共體育服務(wù)供給就是滿足人民對(duì)美好生活需要的重要實(shí)踐，在轉(zhuǎn)型中加快形成新的發(fā)展方式、釋放新的發(fā)展動(dòng)力是公共體育服務(wù)供給治理轉(zhuǎn)型迫切需求。

社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新階段，是否標(biāo)志著公共體育服務(wù)供給也進(jìn)入新階段？需要對(duì)現(xiàn)行公共體育服務(wù)供給發(fā)展階段進(jìn)行全面、客觀審視與評(píng)價(jià)。面對(duì)新的發(fā)展階段，公共體育服務(wù)供給治理轉(zhuǎn)型的邏輯是什么？需要對(duì)治理理念、治理結(jié)構(gòu)、治理工具、治理路徑的轉(zhuǎn)變進(jìn)行深入分析。公共體育服務(wù)供給建立何種治理體系才能與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新階段同步？需要對(duì)公共體育服務(wù)供給轉(zhuǎn)型的治理問題進(jìn)行深入探析，這便構(gòu)成本文研究的主要內(nèi)容。

1 公共體育服務(wù)供給的現(xiàn)實(shí)審視

1.1 總體狀況：公共體育服務(wù)水平區(qū)域間差異顯著

通過《2018年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》中人均GDP數(shù)據(jù)，以及中國與世界經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展數(shù)據(jù)庫中全國省域社會(huì)建設(shè)進(jìn)程通用指標(biāo)測(cè)評(píng)等相關(guān)數(shù)據(jù)，宏觀考察公共體育服務(wù)供給水平的總體差距，這是國外研究經(jīng)常采用一種方式?；跂|部、中部、西部、東北四大區(qū)域人均GDP數(shù)據(jù)差距，對(duì)基本公共服務(wù)人均保障支出、基本公共服務(wù)指數(shù)3項(xiàng)數(shù)據(jù)指標(biāo)進(jìn)行綜合分析（圖1），基本公共服務(wù)水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平具有較強(qiáng)的正相關(guān)系，GDP曲線與基本公共服務(wù)人均保障支出、基本公共服務(wù)指數(shù)呈現(xiàn)出較高的一致性（表1）。基本公共服務(wù)水平程度包含基本公共體育服務(wù)供給，某種程度上也顯示著公共體育服務(wù)供給水平。

圖1 人均GDP、基本公共服務(wù)指數(shù)、基本公共服務(wù)保障人均支出（2018年）Figure 1.GDP per Capita，Basic Public Service Index，Basic Public Service Guarantee per Capita Expenditure（2018）

表1 基本公共服務(wù)水平地區(qū)差異Table 1 Regional Differences of Basic Public Service Level

從2018年全國人均GDP水平來看，僅有10個(gè)省份超過全國人均GDP水平。北京人均GDP最高，為140 000元；云南最低，為37 000元；極差率為3.78，變異系數(shù)為0.44?；竟卜?wù)指數(shù)最高的是北京1.73，最低的是西藏0.64；基本公共服務(wù)保障支出最高是西藏，人均21 995.49元，最低的是河北，人均4 885.12元（表1）。

從東、中、西、東北四大區(qū)域來看，總體上東部區(qū)域明顯高于西部和東北區(qū)域。東部地區(qū)也是區(qū)域內(nèi)極差率差異最大的區(qū)域。極差率和變異系數(shù)都表明，四大區(qū)域之間、區(qū)域之內(nèi)離散程度、變異范圍比較明顯。這一結(jié)果與前期的局部研究結(jié)果相符，也與公共體育服務(wù)財(cái)政支出總量、人均支出表現(xiàn)出的區(qū)域差距“東部地區(qū)＞中部地區(qū)＞西部地區(qū)，東北支持力度最高，西部支持力度最低”（李麗，2019）的研究結(jié)果相符。其中，西藏基本公共服務(wù)保障支出雖然在全國遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出其他省份，但是其基本公共服務(wù)指數(shù)全國最低，極差率達(dá)到了2.7。而造成這一現(xiàn)象的原因，是由于西藏依靠國家財(cái)政的比重較大，但地區(qū)財(cái)政能力、服務(wù)能力相對(duì)較弱。

1.2 區(qū)域狀況：公共體育資源配置差異明顯

1.2.1 長(zhǎng)三角一體化公共體育資源配置的總體差異

宏觀分析東部區(qū)域公共體育服務(wù)明顯高于全國，而東部也是區(qū)域內(nèi)極差率差異最大的地區(qū)。因此有必要再進(jìn)一步分析區(qū)域公共體育資源配置問題，進(jìn)一步審視公共體育服務(wù)發(fā)展水平。長(zhǎng)三角區(qū)域一體化發(fā)展已經(jīng)上升為國家戰(zhàn)略，公共體育資源配置有一定的資源優(yōu)勢(shì)，但是也顯示出供給不足、供需錯(cuò)配的矛盾。體育事業(yè)經(jīng)費(fèi)支出、群眾體育經(jīng)費(fèi)支出、人均場(chǎng)地面積、經(jīng)常參加體育鍛煉人數(shù)、人均體育消費(fèi)、體育系統(tǒng)從業(yè)人員數(shù)量、政策文本數(shù)量等常規(guī)變量，反映的是政府配置公共體育服務(wù)有形和無形資源綜合能力（表2），這只是體現(xiàn)政府公共體育服務(wù)供給能力的一個(gè)側(cè)面。長(zhǎng)三角區(qū)域公共體育資源配置，除了政府自身的服務(wù)職能外，更重要的動(dòng)員能力沒有顯現(xiàn)，這是提出政府針對(duì)公共體育服務(wù)供給的動(dòng)員能力問題的目的，也是未來需要拓展和研究的主要問題。

表2 長(zhǎng)三角三省一市公共體育資源配置統(tǒng)計(jì)Table 2 Statistics of Public Sports Resources Allocation of Three Provinces and One City in Yangtze River Delta

長(zhǎng)三角區(qū)域公共體育資源配置差異分析，是從總體上考察三省一市公共體育資源配置水平，對(duì)具體闡釋長(zhǎng)三角區(qū)域公共體育資源配置差異有著宏觀審視作用。從數(shù)據(jù)（表2）可以看出，三省一市經(jīng)常參加體育鍛煉人數(shù)差異最?。?.11），體育事業(yè)經(jīng)費(fèi)支出變異系數(shù)值（0.63）、體育消費(fèi)變異系數(shù)（0.48）兩項(xiàng)指標(biāo)值最大，表明體育事業(yè)經(jīng)費(fèi)、人均體育消費(fèi)存在較大的差異，主要表現(xiàn)為上海和安徽之間的差異。量化數(shù)據(jù)分析反映三省一市間公共體育資源配置差異的表層數(shù)值，揭示的是差異背后深層的政府行為、治理結(jié)構(gòu)、供給效率、文化驅(qū)動(dòng)機(jī)制等因素，以及社會(huì)力量參與程度和動(dòng)員能力。

1.2.2 長(zhǎng)三角一體化26個(gè)城市公共體育資源配置差異

公共體育資源配置主要考察城市體育事業(yè)經(jīng)費(fèi)的投入、人均場(chǎng)地面積、體育活動(dòng)空間拓展，還要關(guān)注人的體育活動(dòng)參與、體育消費(fèi)、體育活動(dòng)指導(dǎo)，這是其核心要素（表3）。對(duì)江、浙、皖三省一體化的26個(gè)城市體育事業(yè)經(jīng)費(fèi)支出、人均體育事業(yè)經(jīng)費(fèi)支出、人均場(chǎng)地面積、經(jīng)常參加體育鍛煉人數(shù)、人均體育消費(fèi)、社會(huì)體育指導(dǎo)員等指標(biāo)作了進(jìn)一步的分析。數(shù)據(jù)顯示，體育事業(yè)經(jīng)費(fèi)支出變異系數(shù)（1.08）是差異最大的一項(xiàng)。最高的蘇州與最低的池州兩個(gè)城市體育事業(yè)經(jīng)費(fèi)分別占2018年兩個(gè)城市經(jīng)濟(jì)總量的0.03%和0.01%，標(biāo)志著與城市GDP總量密切相關(guān)。體育事業(yè)經(jīng)費(fèi)的投入直接影響著體育事業(yè)的發(fā)展。僅就人均場(chǎng)地面積一項(xiàng)指標(biāo)來看，安徽8個(gè)城市整體上低于江浙城市水平；體育消費(fèi)除合肥外，整體偏低。人均體育事業(yè)經(jīng)費(fèi)、人均場(chǎng)地面積、人均體育消費(fèi)、每萬人社會(huì)體育指導(dǎo)員人數(shù)等變異系數(shù)不同程度存在差異，直接反映政府公共體育資源的配置能力。也有部分城市體育事業(yè)經(jīng)費(fèi)人均占比較低、經(jīng)常參加體育鍛煉人數(shù)較高的現(xiàn)象，這一現(xiàn)象出現(xiàn)是體育社會(huì)組織和單項(xiàng)協(xié)會(huì)活躍使然。這6項(xiàng)指標(biāo)中體育事業(yè)經(jīng)費(fèi)的投入是宏觀數(shù)據(jù)，人均場(chǎng)地面積、人均體育事業(yè)經(jīng)費(fèi)支出則反映的是體育事業(yè)經(jīng)費(fèi)投入的程度和水平；人的體育活動(dòng)參與、體育消費(fèi)和活動(dòng)指導(dǎo)則是體現(xiàn)體育事業(yè)經(jīng)費(fèi)投入效果，只有資源要素和人的要素有機(jī)結(jié)合、合理運(yùn)行，才是公共體育服務(wù)供給的價(jià)值追求，是公共體育服務(wù)供給能力和治理水平的真實(shí)體現(xiàn)。

表3 長(zhǎng)三角一體化26個(gè)城市公共體育服務(wù)基本情況統(tǒng)計(jì)Table 3 Statistics of Public Sports Services in 26 Cities of Yangtze River Delta Integration

資源稟賦問題是討論公共體育資源配置差異不可忽略的因素。在實(shí)證調(diào)研的基礎(chǔ)上發(fā)現(xiàn)，資源稟賦差異只是解釋公共體育資源配置差異的一個(gè)必要條件，絕非充分條件。聚集經(jīng)濟(jì)使各種要素和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在空間上具有廣泛的發(fā)展，給公共體育資源配置帶來了充分的發(fā)展條件，區(qū)域經(jīng)濟(jì)差異在深層次上決定著公共體育資源配置差異水平（樊炳有等，2019）。提升公共體育資源配置能力需以無形資源配置為重點(diǎn)，提升決策水平；注重資源配置結(jié)構(gòu)均衡，提升供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革能力；注重資源配置質(zhì)量，提升標(biāo)準(zhǔn)制定能力。

1.3 公共體育服務(wù)供給的發(fā)展階段

總體來看，發(fā)達(dá)國家宏觀判斷公共體育服務(wù)發(fā)展階段有兩種視角：一是將公共體育服務(wù)發(fā)展劃分為起步階段、重點(diǎn)突破階段、全面保障階段，每個(gè)階段的供給模式、財(cái)力保障、制度設(shè)計(jì)、發(fā)展目標(biāo)等各不相同（表4）。結(jié)合我國公共體育供給主要是政府自己生產(chǎn)、制定標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)外包、政府購買；財(cái)力保障主要是以政府的財(cái)政補(bǔ)貼為主；制度設(shè)計(jì)是國家規(guī)劃、國家標(biāo)準(zhǔn)、國家和地方財(cái)政支付，社會(huì)力量參與的全面推行。以此初步推斷，我國公共體育服務(wù)處于重點(diǎn)突破階段。二是按照國際慣例，以人均GDP發(fā)展水平來判斷公共服務(wù)發(fā)展階段。即人均GDP處于1 000、4 000、8 000美元以上3個(gè)判斷標(biāo)準(zhǔn)，公共體育服務(wù)發(fā)展階段分別是：起步發(fā)展、重點(diǎn)突破、全面保障時(shí)期3個(gè)階段。2018年全國人均GDP為64 520.7元（約合9 509.87美元），依此來判斷我國公共體育服務(wù)發(fā)展水平，已經(jīng)達(dá)到全面保障階段。參照該標(biāo)準(zhǔn)，很難區(qū)分我國公共體育服務(wù)發(fā)展水平處于何種階段。由此引發(fā)思考的問題是：用人均GDP標(biāo)準(zhǔn)衡量我國公共體育服務(wù)是否符合現(xiàn)實(shí)狀況？

表4 國外判斷公共體育服務(wù)發(fā)展階段參考（曾紅穎，2013）Table 4 Foreign References for Judging the Development Stage of Public Sports Service

通過整理《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體育消費(fèi)的若干意見》（國發(fā)〔2014〕46號(hào)）、《體育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》等相關(guān)文件，梳理公共體育服務(wù)公眾性指標(biāo)、資源配置公有性指標(biāo)、服務(wù)供給參與性指標(biāo)、利益取向公益性指標(biāo)到2020年、2025年的發(fā)展目標(biāo)（表5）。

表5 公共體育服務(wù)發(fā)展目標(biāo)預(yù)測(cè)Table 5 Prediction of Development Objectives of Public Sports Services

全國到2020年整體上公共體育服務(wù)供給水平不高，符合重點(diǎn)區(qū)域突破這一現(xiàn)實(shí)。有研究表明，我國中西部、東北公共體育服務(wù)人均公共體育服務(wù)財(cái)政支出、人均GDP均低于相應(yīng)指標(biāo)的中位數(shù)的省份占多數(shù)，只有東部部分省份公共體育服務(wù)人均公共體育服務(wù)財(cái)政支出、人均GDP均雙高于相應(yīng)指標(biāo)的中位數(shù)（李麗，2019）。我國公共體育供給政府介入、財(cái)政支持這一特征，符合重點(diǎn)突破發(fā)展階段的社會(huì)現(xiàn)實(shí)。

2 公共體育服務(wù)供給治理轉(zhuǎn)型的闡釋

2.1 公共體育服務(wù)供給及治理轉(zhuǎn)型內(nèi)涵

我國公共體育服務(wù)供給的演進(jìn)，體現(xiàn)了一定時(shí)期政府職能的定位與公共事務(wù)治理之道。關(guān)于公共體育服務(wù)供給轉(zhuǎn)型代表性觀點(diǎn)為：“即從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的政府單一供給，到市場(chǎng)化改革突破一元供給，形成政府與市場(chǎng)合作供給，再到多元化供給的形成”（張納新等，2017）；關(guān)于公共體育服務(wù)治理的研究，主要是協(xié)同治理、多中心治理、網(wǎng)格化治理等觀點(diǎn)，基本沿襲西方治理觀點(diǎn)。

本文表述的公共體育服務(wù)供給，是通過制度體系、體制機(jī)制、法律法規(guī)對(duì)參與公共體育服務(wù)供給者在服務(wù)產(chǎn)品生產(chǎn)、服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量、服務(wù)方式等作出的決策、安排并進(jìn)行監(jiān)管，是公共體育服務(wù)供給的主體要素、客體要素、關(guān)系要素、規(guī)則要素、環(huán)境要素構(gòu)成的指令與調(diào)控式的供給系統(tǒng)。主體要素、客體要素不僅是政府主導(dǎo)、企業(yè)、社會(huì)組織、個(gè)體參與問題；還表明主體間權(quán)利與組織的關(guān)系妥善處理；規(guī)則要素指一定制度框架內(nèi)有效運(yùn)行使用的治理工具；環(huán)境要素主要指公共體育服務(wù)供給逐步走向標(biāo)準(zhǔn)化、智慧化、專業(yè)化、精準(zhǔn)化軌道上來。公共體育服務(wù)供給的治理轉(zhuǎn)型，主要指公共體育服務(wù)供給的主體要素、客體要素、關(guān)系要素、規(guī)則要素、環(huán)境要素構(gòu)成的復(fù)合系統(tǒng)形成的價(jià)值理念、治理結(jié)構(gòu)、治理路徑、治理工具轉(zhuǎn)型創(chuàng)新。價(jià)值理念的轉(zhuǎn)變主要強(qiáng)調(diào)從利益表達(dá)向價(jià)值創(chuàng)造理念轉(zhuǎn)變；治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型主要是解決一元主體向多元主體合作轉(zhuǎn)型的制度設(shè)計(jì)以及技術(shù)選擇變革；治理工具的轉(zhuǎn)換主要是利用從指令性工具向混合性工具轉(zhuǎn)變；治理路徑主要從粗放式向精細(xì)化轉(zhuǎn)變過程。

公共體育服務(wù)供給轉(zhuǎn)型概念包含一種假設(shè)前提，即：1）社會(huì)力量參與者在公共體育服務(wù)供給中發(fā)揮重要作用；2）公共體育服務(wù)供給治理轉(zhuǎn)型包含組織和權(quán)力關(guān)系轉(zhuǎn)變；3）公共體育服務(wù)供給治理轉(zhuǎn)型治理體系和治理能力是關(guān)鍵。公共體育服務(wù)供給實(shí)踐已經(jīng)表現(xiàn)出協(xié)商性和合作性，公共體育服務(wù)供給轉(zhuǎn)型要有新的分析框架和治理體系。

2.2 公共體育服務(wù)供給歷時(shí)維度的梳理

《中國社會(huì)治理轉(zhuǎn)型1978—2018》提出：“中國社會(huì)轉(zhuǎn)型是在20世紀(jì)后中期全球化背景下的趕超型現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，社會(huì)轉(zhuǎn)型與社會(huì)治理轉(zhuǎn)型相聯(lián)系，呈現(xiàn)出漸進(jìn)路徑，具有波浪式前進(jìn)的特點(diǎn)，臺(tái)階式攀升的發(fā)展規(guī)律”（李友梅，2018）?；诖?，歸納整理公共體育服務(wù)供給模式在社會(huì)治理轉(zhuǎn)型過程中呈現(xiàn)出的波浪式發(fā)展轉(zhuǎn)型的脈絡(luò)（圖2）。

圖2 公共體育服務(wù)供給波浪式轉(zhuǎn)型脈絡(luò)Figure 2.Wavy Transformation of Public Sports Service Supply Mode

政府角色歸位高低，與我國服務(wù)型政府建設(shè)轉(zhuǎn)變過程一脈相承。社會(huì)力量介入程度的高低，是隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，社會(huì)空間釋放，公共資源配置的制度安排和社會(huì)生活的組織模式發(fā)生了極為重要的變化，社會(huì)分化的速度不斷加快，開放程度與流動(dòng)性不斷加強(qiáng)，由此帶來社會(huì)關(guān)系格局與社會(huì)秩序的變化。正是基于這一變化，公共體育服務(wù)供給和社會(huì)力量參與的公共性問題凸顯。伴隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)快速分化而形成“自由空間”，以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展所促成的“資源自由流動(dòng)”都為社會(huì)力量的生成提供了可能（李友梅，2018）。從這個(gè)意義上看，社會(huì)力量的生成是在國家、市場(chǎng)以及社會(huì)力量的共同推動(dòng)下實(shí)現(xiàn)的。公共體育服務(wù)供給轉(zhuǎn)型是社會(huì)轉(zhuǎn)型的有機(jī)部分，也是從政府唯一主體，逐步出現(xiàn)體育社會(huì)組織參與，再到政府購買，社會(huì)力量參與的轉(zhuǎn)變過程；進(jìn)而形成政府職能管理，非營利組織參與補(bǔ)缺，政府購買的定制式，政府、市場(chǎng)、體育社會(huì)組織三者互動(dòng)的合作支配式。

公共體育服務(wù)供給在社會(huì)治理轉(zhuǎn)型過程中，呈現(xiàn)出的波浪式發(fā)展轉(zhuǎn)型的脈絡(luò)，只是形式上的呈現(xiàn)。本文進(jìn)一步將這種呈現(xiàn)的形式放到一個(gè)歷時(shí)維度上進(jìn)行審視，探尋發(fā)展脈絡(luò)的內(nèi)在動(dòng)力。

2.2.1 福利分配式供給

新中國成立初期，盡管沒有明確的公共體育服務(wù)概念，但公共體育服務(wù)作為社會(huì)主義制度優(yōu)越性的重要體現(xiàn)，采取由政府全包、福利分配的供給方式，并在一些局部領(lǐng)域初步實(shí)現(xiàn)了低水平廣覆蓋。職工體育是我國群眾體育的主要呈現(xiàn)方式，這一呈現(xiàn)方式是由企業(yè)工會(huì)組織、提供資金開展職工體育活動(dòng)，逐步形成了“以工會(huì)為主，體育系統(tǒng)配合和協(xié)調(diào)”和“由工會(huì)直接領(lǐng)導(dǎo)，以文化宮、俱樂部為依托，以職工體協(xié)指導(dǎo)和組織開展職工體育活動(dòng)”的職工體育管理體制。

2.2.2 政府主導(dǎo)型供給

政府作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要組織者和推動(dòng)者，也是公共體育服務(wù)決策者、提供者、管理者、公共體育服務(wù)市場(chǎng)的規(guī)則制定者（李井平，2011）。政府職能管理直接決定了公共體育服務(wù)供給方式和成效。服務(wù)型政府以及創(chuàng)新社會(huì)管理的提出，為這一階段的公共體育服務(wù)供給轉(zhuǎn)型提供了契機(jī)。

2.2.3 市場(chǎng)參與型供給

1）補(bǔ)缺式供給。國外學(xué)者研究認(rèn)為，補(bǔ)缺式“在福利性國家非營利組織介入公共服務(wù)領(lǐng)域是制度化的，以市場(chǎng)、家庭為主，以政府為輔的供給方式”。我國學(xué)者認(rèn)為，“補(bǔ)缺式供給就是在政社合作中非營利組織介入的傳統(tǒng)公共服務(wù)供給”（翁士洪，2017）。這一參與供給具有填補(bǔ)服務(wù)空缺，實(shí)行雙重管理與控制并行，提供均質(zhì)化、粗放式服務(wù)等特征。公共體育服務(wù)供給的補(bǔ)缺式由非政府組織的介入逐漸拓展為社會(huì)力量參與，這是由于我國非營利組織的內(nèi)涵逐步拓展而出現(xiàn)的。補(bǔ)缺式優(yōu)勢(shì)在于提供低成本和靈活性、個(gè)性化公共體育服務(wù)，具有小范圍運(yùn)作與刺激競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)；不足之處在于僅提供均質(zhì)化、粗放式公共體育服務(wù)，存在組織無序發(fā)展的可能。

2）定制式供給。定制式就是從需求側(cè)出發(fā)，來實(shí)現(xiàn)公共體育服務(wù)供給最優(yōu)化配置。這既是體現(xiàn)政府提供公共體育服務(wù)理念的轉(zhuǎn)變，更是轉(zhuǎn)變不均衡、不充分的實(shí)踐探索。公共體育服務(wù)供給實(shí)踐中采用的政府購買公共體育服務(wù)，就是定制式供給的一種新形式。定制式供給強(qiáng)化轉(zhuǎn)變政府職能，加大政府購買服務(wù)的力度，表明政府改革和轉(zhuǎn)變職能的決心。為完成差異化、個(gè)性化公共體育服務(wù)供給目標(biāo)，將常規(guī)購買形式要素加以重新組合，這是公共體育服務(wù)供給實(shí)踐中缺乏提煉和總結(jié)的部分。定制式在改善公共體育服務(wù)質(zhì)量、提高公共體育服務(wù)供給效率、調(diào)動(dòng)公眾積極性、實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新管理，以及促進(jìn)體育社會(huì)組織自主性、合法性和運(yùn)作活力等方面起到了積極作用，也將是未來公共體育服務(wù)供給治理轉(zhuǎn)型的探索方向。

2.2.4 自愿參與型供給

志愿服務(wù)通常是由公共服務(wù)機(jī)構(gòu)組織的正式志愿服務(wù)、非政府部門組織的正式志愿服務(wù)、非正式的志愿服務(wù)組成（黃桑波，2016）。根據(jù)《慈善藍(lán)皮書：中國慈善發(fā)展報(bào)告（2018）》的數(shù)據(jù)表明，截至2017年末，中國志愿者總數(shù)為1.58億人，活躍志愿者約為6 093萬人，有131萬家志愿服務(wù)組織，標(biāo)志著中國志愿服務(wù)發(fā)展迅速并產(chǎn)生廣泛的社會(huì)影響。體育志愿服務(wù)突出地表現(xiàn)在非政府組織、專業(yè)協(xié)會(huì)、工會(huì)和其他民間體育社會(huì)組織的活動(dòng)中。黨十九大提出的新時(shí)代“推進(jìn)誠信建設(shè)和志愿服務(wù)制度化，強(qiáng)化社會(huì)責(zé)任意識(shí)、規(guī)則意識(shí)、奉獻(xiàn)意識(shí)”已成為治理體系和治理能力的重要組成部分。體育志愿服務(wù)具有“社會(huì)動(dòng)員”和“公民參與”屬性，“社會(huì)動(dòng)員”屬性用以表示“社會(huì)-人口”層面的現(xiàn)代化，是人們獲得新的社會(huì)化模式和行為模式的過程；“公民參與”體現(xiàn)的是“參與”不僅是公民的權(quán)利，更是公民的義務(wù)，是“大政府”向“大社會(huì)”的國家治理轉(zhuǎn)型體現(xiàn)。公共體育服務(wù)領(lǐng)域的志愿服務(wù)參與供給，是社會(huì)文明進(jìn)步的表現(xiàn)。

2.2.5 多元主體型供給

公共體育服務(wù)供給經(jīng)歷了政府唯一供給主體，城鄉(xiāng)二元格局的福利體系，城鎮(zhèn)化居民福利的“單位化”，到公共體育服務(wù)體系的初步建立、急劇變革、重構(gòu)的變化過程。政府供給、市場(chǎng)參與供給、自愿參與供給作為公共體育服務(wù)供給基本形式的出現(xiàn)，也就是公共體育服務(wù)供給主體多元化的形成。但是，公共體育服務(wù)多元供給在組織結(jié)構(gòu)和具體方式上還存在一些問題：具體方式上，服務(wù)提供或安排與服務(wù)生產(chǎn)之間沒有明顯區(qū)別等。綜合我國的具體實(shí)踐來看，公共體育服務(wù)多元供給方式需探索和完善的空間很大。

2.3 對(duì)公共體育服務(wù)供給方式的簡(jiǎn)要評(píng)價(jià)

隨著我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革深化和政府職能的逐步改變，政府在增強(qiáng)公共體育服務(wù)供給能力、提高公共體育服務(wù)供給水平方面進(jìn)行了一系列探索和實(shí)踐，取得了一定成效。政府主導(dǎo)型供給、市場(chǎng)參與型供給、志愿參與型供給、多元主體型供給各有其特點(diǎn)、適宜的條件和局限（表6）。

表6 公共體育服務(wù)供給方式的比較分析Table 6 Comparative Analysis of Public Sports Service Supply Modes

“強(qiáng)制求公益”是政府主導(dǎo)型供給的目標(biāo)追求，政府與組織間的關(guān)系是“命令-服從”式；“自愿求私益”是市場(chǎng)參與型供給的目標(biāo)追求，政府與組織間關(guān)系是市場(chǎng)主體以自愿參與的方式、平等的市場(chǎng)活動(dòng)主體間的公平競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)各自利益最大化。“自愿求公益”是自愿參與型供給本質(zhì)追求；“合作求效益”是多元主體型供給目標(biāo)追求，政府與組織間關(guān)系是合作方式，形成一種合作供給的制度安排（表6）。

3 新時(shí)代公共體育服務(wù)供給治理轉(zhuǎn)型邏輯

3.1 治理理念：從“利益表達(dá)”向“價(jià)值創(chuàng)造”轉(zhuǎn)變

3.1.1 “利益表達(dá)”的局限

社會(huì)變革和人類進(jìn)步基本上都是在新的價(jià)值理念推動(dòng)下出現(xiàn)的，沒有價(jià)值理念的變化就沒有制度和政策的改變。就目前公共體育服務(wù)供給存在的問題而言，最突出和尖銳的問題是公共體育服務(wù)供給不平衡。盡管已經(jīng)形成的公共體育服務(wù)利益表達(dá)機(jī)制以及制度化地化解利益沖突等機(jī)制，但這一機(jī)制不一定具有時(shí)效性的公共體育服務(wù)供給的提升，多年來也沒有有效的化解現(xiàn)實(shí)矛盾。因此，公共體育服務(wù)需求表達(dá)渠道不暢，“利益表達(dá)”的局限顯而易見，價(jià)值理念需要適度轉(zhuǎn)變。

3.1.2 “價(jià)值創(chuàng)造”的優(yōu)勢(shì)

2019年7月10日，愛丁堡大學(xué)的奧斯本教授在以“公共服務(wù)供給的價(jià)值創(chuàng)造：理論與實(shí)踐”為題的主旨演講中提出公共服務(wù)的價(jià)值創(chuàng)造有4種過程：“外部的生產(chǎn)過程、合作的制定與提供過程、內(nèi)部的消費(fèi)過程和合作體驗(yàn)與構(gòu)建過程”；“公共服務(wù)價(jià)值的五大要素分別為：滿意度、成果、體驗(yàn)感、服務(wù)能力、公共價(jià)值（社會(huì)價(jià)值與乘數(shù)效應(yīng)）”（杜紫弦，2019）。

基于“價(jià)值創(chuàng)造”理念構(gòu)建的公共體育服務(wù)供給，既有別于供給手段的多樣化，也不同于供給主體多元化；而是謀求建立一種實(shí)現(xiàn)主體多元、手段多樣的合作供給?！皟r(jià)值創(chuàng)造”理念是指在公共體育服務(wù)供給中構(gòu)建一種新的公共體育服務(wù)供給治理理念，旨在以滿足公眾的公共體育服務(wù)需求為前提，充分考慮公共體育資源配置和分配的有效性、合理性，兼顧效率與公平，統(tǒng)籌公共體育服務(wù)產(chǎn)品的生產(chǎn)、供給、分配、消費(fèi)等各個(gè)環(huán)節(jié)的高質(zhì)量實(shí)現(xiàn)，優(yōu)化公共體育服務(wù)供給治理過程。新時(shí)代全面建成小康社會(huì)，公共體育服務(wù)供給治理體系建設(shè)不可忽略公共體育服務(wù)供給的價(jià)值創(chuàng)造問題。

3.1.3 從“利益表達(dá)”向“價(jià)值創(chuàng)造”轉(zhuǎn)變邏輯

借鑒奧斯本教授提出的公共價(jià)值創(chuàng)造的4個(gè)過程，公共體育服務(wù)供給治理理念轉(zhuǎn)變邏輯就是在“合作制定與提供”“合作體驗(yàn)與構(gòu)建”前提下的合作治理行動(dòng)的轉(zhuǎn)變，這個(gè)治理行動(dòng)包含著治理主體的“意向一致”，遵循“共同利益”原則的治理行動(dòng)。從“合作制定與提供”創(chuàng)造公共價(jià)值的角度來說，一是運(yùn)用財(cái)力和權(quán)利為受益人創(chuàng)造價(jià)值，這是公共部門通過生產(chǎn)直接創(chuàng)造價(jià)值；二是通過授權(quán)經(jīng)營機(jī)構(gòu)合作創(chuàng)造價(jià)值，這是公共部門通過授權(quán)間接創(chuàng)造價(jià)值（馬克·莫爾，2017）。兩種途徑表明公共體育服務(wù)供給價(jià)值創(chuàng)造的雙重屬性，其中，第二條途徑就直接涉及“意向一致”“共同利益”問題。價(jià)值實(shí)現(xiàn)既可以提升公民對(duì)公共體育服務(wù)供給的滿意度、成果體驗(yàn)感，同時(shí)也提升政府在居民心中的公信力。從“合作體驗(yàn)與構(gòu)建”創(chuàng)造公共價(jià)值的角度來說，公共體育服務(wù)供給創(chuàng)造價(jià)值就是公共體育服務(wù)供給的產(chǎn)品與服務(wù)帶來的效應(yīng)，也就是通常所說的“產(chǎn)品與服務(wù)”是公眾價(jià)值感知載體。在公眾感知公共體育服務(wù)供給過程中，會(huì)有不同的成果體驗(yàn)感、滿意程度，及其對(duì)期望價(jià)值的挑戰(zhàn)。隨之產(chǎn)生公共體育服務(wù)供給的屬性價(jià)值、結(jié)果價(jià)值以及目標(biāo)價(jià)值。屬性價(jià)值是公共體育服務(wù)供給的具體形式、產(chǎn)品特征和產(chǎn)品組成的直接運(yùn)行，屬于物的層面；結(jié)果價(jià)值是公眾對(duì)公共體育服務(wù)供給效果反應(yīng)；目標(biāo)價(jià)值是公共體育服務(wù)供給的核心價(jià)值、目的和目標(biāo)，是公眾使用公共體育產(chǎn)品和服務(wù)的最終結(jié)果。從公共體育服務(wù)供給價(jià)值創(chuàng)造的三大屬性來說，政府的公信力和合作治理的服務(wù)能力是目標(biāo)價(jià)值的最高追求；滿意度和成果體驗(yàn)是公共體育服務(wù)供給結(jié)果價(jià)值和屬性價(jià)值（圖3）。將政府的公信力、合作治理的服務(wù)能力作為公共體育服務(wù)供給治理轉(zhuǎn)型的最高目標(biāo)，提出從利益表達(dá)向價(jià)值創(chuàng)造的價(jià)值理念轉(zhuǎn)變，有助于治理格局從“一元”向“共建共治共享”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

圖3 公共體育服務(wù)供給治理價(jià)值創(chuàng)造途徑和層次Figure 3.Paths and Levels of Value Creation on Public Sports Service Supply Governance

3.2 治理結(jié)構(gòu)：從“一元主體”向“多元合作”轉(zhuǎn)變

3.2.1 “一元主體”治理結(jié)構(gòu)的局限

“一元主體”的公共體育服務(wù)供給錯(cuò)誤地將“政府負(fù)責(zé)”等同于“政府統(tǒng)攬”，導(dǎo)致公共體育服務(wù)供給依賴政府，進(jìn)而導(dǎo)致體育社會(huì)組織、企業(yè)及公民參與公共體育服務(wù)消極、被動(dòng)，甚至無序。公共體育服務(wù)“一元主體”供給的局限性有如下幾個(gè)方面。

“全能型政府”的路徑依賴制約。改革開放以來，中國的公共性結(jié)構(gòu)形態(tài)發(fā)生了從國家主義公共性向多元主義公共性的深層結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。但是，國家主義公共性向多元主義公共性的轉(zhuǎn)型尚處在初步的過程中，多元主義公共性還只是一個(gè)雛形，政府權(quán)力運(yùn)作理念和行為上還存在相對(duì)以往“全能型政府”的現(xiàn)行路徑依賴，這樣的路徑依賴制約了社會(huì)組織公共性的成長(zhǎng)，存在明顯的“權(quán)威-依附”關(guān)系（唐文玉，2017）。

“控制型治理”的消極控制約束。英國學(xué)者邁克爾·曼（2007）提出，“政府權(quán)力是強(qiáng)制權(quán)和基礎(chǔ)權(quán)力的復(fù)合型構(gòu)成”。強(qiáng)制權(quán)力運(yùn)作會(huì)在政府與社會(huì)之間產(chǎn)生不同的權(quán)力分配?，F(xiàn)行公共體育服務(wù)供給的權(quán)力是自上而下，實(shí)際工作中的政府還不習(xí)慣借助于市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)機(jī)制整合社會(huì)資源，破解公共體育服務(wù)供給不均衡、不充分的問題。

“工具性支持”的工具主義局限?！皬?qiáng)政府”擁有的強(qiáng)制權(quán)力并產(chǎn)生主導(dǎo)性影響，基礎(chǔ)權(quán)力對(duì)企業(yè)、社會(huì)組織參與公共體育服務(wù)供給的支持，就會(huì)生成一種“工具性支持”模式。從關(guān)系結(jié)構(gòu)維度來看：一是形成“支配-服從”和“中心-邊緣”的關(guān)系結(jié)構(gòu)；二是“單中心”的治理思維，“權(quán)威-依附”的垂直性或等級(jí)化的關(guān)系結(jié)構(gòu)。從支持策略維度來看：政府對(duì)企業(yè)、社會(huì)組織參與公共體育服務(wù)供給類型上、功能上具有“選擇性支持”，從而使企業(yè)、社會(huì)組織實(shí)質(zhì)性參與程度不高等問題。

3.2.2 “多元合作”治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)勢(shì)

“多元合作”治理也稱為“合作治理”。合作治理在公共體育服務(wù)供給中有其自身的價(jià)值基礎(chǔ)和實(shí)踐主張。在實(shí)踐中“合作治理”又表現(xiàn)為以復(fù)雜性為前提，差異化的供給方式為特征。

“合作治理”的另一個(gè)明顯的優(yōu)勢(shì)就是在公共體育物品提供中，生產(chǎn)與供給在一定程度的分離，改變了有關(guān)公共體育產(chǎn)品供給系統(tǒng)的運(yùn)行方式和價(jià)值實(shí)現(xiàn)流程。政府機(jī)構(gòu)具有了更為鮮明的職責(zé)和功能，企業(yè)也會(huì)更加明確以利潤(rùn)為目標(biāo)導(dǎo)向的生產(chǎn)公共體育產(chǎn)品，職責(zé)目標(biāo)明確、責(zé)權(quán)利明確，更加有力鞏固合作方式，促進(jìn)公共體育產(chǎn)品高效生產(chǎn)與提供。

“合作治理”改變了以往政府在該領(lǐng)域中心地位，表現(xiàn)為公共性價(jià)值回歸，意味著治理系統(tǒng)由封閉走向開放、由控制走向服務(wù)的轉(zhuǎn)型。鼓勵(lì)企業(yè)、社會(huì)組織平等參與下，獨(dú)立自主的發(fā)揮功能作用，根據(jù)公共體育服務(wù)供給的需求而展開合作，實(shí)現(xiàn)對(duì)承擔(dān)任務(wù)的責(zé)任。

3.2.3 “一元主體”向“多元合作”轉(zhuǎn)變邏輯

公共體育服務(wù)供給“一元主體”向“多元合作”供給轉(zhuǎn)變，其政府責(zé)任是不可或缺的，如何協(xié)調(diào)好供給主體之間的利益關(guān)系是公共體育服務(wù)供給轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵問題。國家治理背景下的公共體育服務(wù)供給治理轉(zhuǎn)型問題，其核心問題就是要把握好公共體育服務(wù)供給的公共性與效率的平衡問題，處理好政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織的關(guān)系，在邏輯上要解決“一”和“多”的矛盾，要在公共體育服務(wù)供給的治理中尋求統(tǒng)一的邏輯。

3.3 治理路徑：從“粗放式”向“精細(xì)化”轉(zhuǎn)變

3.3.1 “粗放式”治理路徑的局限

“粗放式”是指發(fā)展或是治理的初級(jí)階段路徑選擇。公共體育服務(wù)供給的“粗放式”治理主要政府依靠增加經(jīng)費(fèi)投入，增加場(chǎng)地設(shè)施、人員來擴(kuò)大公共體育服務(wù)供給，這種供給方式成本較高、消耗人力、物力、財(cái)力較大，效率、質(zhì)量和精準(zhǔn)程度較低。總結(jié)實(shí)踐和理論研究，歸納如下幾個(gè)方面。

治理途徑是自上而下。自上而下的治理方式，缺乏必要的公共體育服務(wù)供給的流程設(shè)計(jì)，缺乏相應(yīng)的制度規(guī)范、制度實(shí)施的監(jiān)督和約束機(jī)制，致使公共體育服務(wù)供給“真空”的存在。

治理結(jié)構(gòu)“松散”。多部門參與而又缺乏明確的分工及職責(zé)，效果欠佳。權(quán)力運(yùn)行取決于職能部門的偏好，“做什么”“怎么做”缺乏明確規(guī)范。

合作意識(shí)缺乏。“粗放式”治理存在服務(wù)者角色并未徹底轉(zhuǎn)變，是缺少必要的分權(quán)意識(shí)，“錯(cuò)位”“越位”“缺位”現(xiàn)象依然存在。

3.3.2 “精細(xì)化”治理路徑的優(yōu)勢(shì)

公共體育服務(wù)的“精細(xì)化”治理是指運(yùn)行規(guī)范化、系統(tǒng)化，運(yùn)用過程程序化、標(biāo)準(zhǔn)化、數(shù)據(jù)化和信息化，服務(wù)效率精確、高效、協(xié)同和持續(xù)運(yùn)行。其優(yōu)勢(shì)主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面。

服務(wù)供給標(biāo)準(zhǔn)化。標(biāo)準(zhǔn)化是推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的一種制度安排。就公共體育服務(wù)供給標(biāo)準(zhǔn)而言，《國家標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）》提出“加強(qiáng)公共體育服務(wù)、全民健身、體育場(chǎng)館設(shè)施等標(biāo)準(zhǔn)的修訂工作，促進(jìn)體育事業(yè)又好又快發(fā)展”?！肮搀w育服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)修訂”就是制定公共體育服務(wù)供給標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施及監(jiān)督檢查，達(dá)到服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、做到服務(wù)規(guī)范、履行服務(wù)流程，是公共體育服務(wù)供給獲得最佳秩序和社會(huì)效益的過程，為公共體育服務(wù)高質(zhì)量供給打下基礎(chǔ)。

供給內(nèi)容精準(zhǔn)化。政府提供公共體育服務(wù)存在統(tǒng)一化，極易忽視公民個(gè)性化、差異化需求。公共體育服務(wù)供給精準(zhǔn)化是對(duì)公共體育服務(wù)供給能力的考驗(yàn)。制定國家層面、地方各級(jí)層面的公共體育服務(wù)供給標(biāo)準(zhǔn)，是為了查遺補(bǔ)缺、補(bǔ)齊短板、兜好底線，保障好每一個(gè)公民體育權(quán)益。制定合乎實(shí)際需要的供給標(biāo)準(zhǔn)，可以使各級(jí)政府更好地履行與其職能相適應(yīng)的公共體育服務(wù)職責(zé)，明確供給內(nèi)容、種類，應(yīng)達(dá)到的程度和標(biāo)準(zhǔn)，從而建立制度化的約束，實(shí)現(xiàn)公共體育服務(wù)供給的最佳秩序和最佳效能。

資源配置低成本化。大數(shù)據(jù)時(shí)代公共體育資源管理的優(yōu)化與整合，可以避免重復(fù)建設(shè)、資源錯(cuò)配、閑置浪費(fèi)的問題，降低政府公共體育服務(wù)供給成本的目的。公共體育服務(wù)供給質(zhì)量既是服務(wù)本身的特性與特征的總和，也是消費(fèi)者感知的反應(yīng)，是公共體育服務(wù)供給的核心問題。實(shí)施公共體育服務(wù)供給標(biāo)準(zhǔn)化有利于全面提高服務(wù)組織的服務(wù)質(zhì)量，更好地滿足顧客的需求，提高公眾滿意度。公共體育服務(wù)供給標(biāo)準(zhǔn)化，使得城鄉(xiāng)居民享受到同等待遇，體現(xiàn)社會(huì)公平性。

供給標(biāo)準(zhǔn)透明化。公共體育服務(wù)供給標(biāo)準(zhǔn)化、透明化，有利于政府規(guī)避公共體育服務(wù)供給中信息不對(duì)稱問題，防止公共體育服務(wù)“供需錯(cuò)配”問題。公共體育服務(wù)供給標(biāo)準(zhǔn)化是體現(xiàn)基本權(quán)益、政府職責(zé)、地方特色以及未來發(fā)展方向，內(nèi)容涵蓋了公共體育服務(wù)設(shè)施及布局基本標(biāo)準(zhǔn)，產(chǎn)品和資源配置基本標(biāo)準(zhǔn)，人員配備和經(jīng)費(fèi)投入標(biāo)準(zhǔn)，用于開展公共體育服務(wù)機(jī)構(gòu)績(jī)效考核的“效能評(píng)價(jià)指標(biāo)”等。

服務(wù)參與有效化。公共體育服務(wù)供給的根本目的是滿足公眾對(duì)公共體育服務(wù)的需求，強(qiáng)調(diào)公共體育服務(wù)“誰供給、供給什么、如何供給”的政府責(zé)任問題，更應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注“為了誰”的問題（張麗，2016）。尤其是企業(yè)、社會(huì)組織參與公共體育服務(wù)供給問題，更是需要明確“我要什么、我能做什么、怎么做、如何做”等一系列問題的明晰化和具體化，而不是盲目的參與，這樣才能使企業(yè)參與公共體育服務(wù)供給做到有的放矢。任何公共體育服務(wù)項(xiàng)目、產(chǎn)品及服務(wù)，相關(guān)政策的出臺(tái)都應(yīng)基于公眾需求，確保政府及時(shí)有效地獲取和把握公眾的公共體育服務(wù)需求，提供“精準(zhǔn)服務(wù)”，還有利于發(fā)揮工作監(jiān)督、培育公民的權(quán)利意識(shí)、合作精神。

3.3.3 “粗放式”向“精準(zhǔn)化”治理路徑轉(zhuǎn)變邏輯

“粗放式”向“精準(zhǔn)化”治理路徑轉(zhuǎn)變邏輯主要體現(xiàn)3個(gè)層次：一是標(biāo)準(zhǔn)化，二是精細(xì)化，三是個(gè)性化，是有效規(guī)避“粗放式”治理路徑問題具體手段和措施。

公共體育服務(wù)供給標(biāo)準(zhǔn)化是針對(duì)“粗放型”而言的。主要通過對(duì)公共體育服務(wù)供給標(biāo)準(zhǔn)的制定、實(shí)施及監(jiān)督檢查，是優(yōu)化公共體育服務(wù)流程、規(guī)范公共體育服務(wù)行為和提升公共體育服務(wù)效能的重要技術(shù)手段。公共體育服務(wù)供給精細(xì)化是注重細(xì)節(jié)、精益求精和追求卓越的治理過程，集中包含了細(xì)節(jié)、精簡(jiǎn)、準(zhǔn)確、精致和卓越等基本元素（韓向明，2018）。精細(xì)化主要涉及信息、制度和能力3個(gè)方面的問題，其中信息是基礎(chǔ)，制度是工具，能力是支撐，三者共同構(gòu)成精細(xì)化治理的實(shí)踐維度。精細(xì)化治理運(yùn)用到公共體育服務(wù)供給領(lǐng)域，就是將公共體育服務(wù)供給標(biāo)準(zhǔn)問題與社會(huì)公眾生活和體育事業(yè)發(fā)展密切聯(lián)系在一起。公共體育服務(wù)供給標(biāo)準(zhǔn)問題的核心是“公共體育服務(wù)供給”與“標(biāo)準(zhǔn)”兩個(gè)要素的結(jié)合，公共體育服務(wù)供給標(biāo)準(zhǔn)是一種治理創(chuàng)新工具，本質(zhì)上是社會(huì)治理能力和治理體系現(xiàn)代化在公共體育服務(wù)領(lǐng)域的具體實(shí)踐探索（樊炳有等，2018）。公共體育服務(wù)供給精準(zhǔn)化不僅僅是為規(guī)定對(duì)象提供一個(gè)數(shù)字標(biāo)準(zhǔn)，更重要的是具有一定的價(jià)值關(guān)懷，是政府提供公共體育服務(wù)供給的一種科學(xué)性、技術(shù)性、可操作性的行為規(guī)范要求。公共體育服務(wù)供給的個(gè)性化即滿足個(gè)性化需求，體現(xiàn)公共體育服務(wù)供給的多樣性能力，是公共體育服務(wù)供給的邏輯起點(diǎn)和目標(biāo)追求。如果沒有抓到個(gè)性需求這一關(guān)鍵，公共體育服務(wù)供給就缺乏一定的“參照系”和“基準(zhǔn)點(diǎn)”。

標(biāo)準(zhǔn)化、精細(xì)化、個(gè)性化三者的邏輯關(guān)系是：公共體育服務(wù)供給的技術(shù)層面必須執(zhí)行技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)化，在管理領(lǐng)域必須遵循管理規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，這是破解公共體育服務(wù)供給復(fù)雜性的實(shí)踐需要；其次，精細(xì)化后形成的標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)范又成為更高層次的規(guī)范；第三，更高層次的規(guī)范就是為個(gè)性化服務(wù)做準(zhǔn)備，打基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)公共體育服務(wù)供給更高層次的價(jià)值追求。公共體育服務(wù)供給經(jīng)歷了從“粗放式”治理到多元主體“參與治理”的首次飛躍，如何實(shí)現(xiàn)公共體育服務(wù)供給“精細(xì)化治理”的第二次飛躍，仍將是今后一段時(shí)間應(yīng)對(duì)的主要問題。

3.4 治理工具：從“指令性”向“混合性”轉(zhuǎn)變

3.4.1 “指令性”治理工具的局限

Salamon（2002）認(rèn)為：“治理工具是一種明確的方法，這種方法是通過集體行動(dòng)來解決公共問題的”。政府治理工具具有的特性是：“每一種工具具有一定的共同屬性；每一種工具規(guī)定的行動(dòng)并不是隨意的或是臨時(shí)；這種結(jié)構(gòu)化的行動(dòng)是一種集體行動(dòng)”。由政府介入治理程度來看，治理工具由高到低的便是指令性工具（管制、指令、直接提供），混合性工具（咨詢與勸告、征稅與使用者付費(fèi)）?！罢卫砉ぞ邚?qiáng)制性越高，有效性也越高，容易實(shí)現(xiàn)再分配，公平性也越強(qiáng)”（陳振明，2009），同時(shí)也給政府管理造成很大的困難、成本提高，適應(yīng)性、效率性較差問題。局限性主要有以下幾個(gè)方面。

公共體育服務(wù)供給以行政任務(wù)導(dǎo)向，而非用戶導(dǎo)向。以政府及其所轄的公益性組織為主要力量的公共體育服務(wù)供給，同其他事物一樣是自上而下貫徹到基層部門。各部門因各自向上級(jí)負(fù)責(zé)，導(dǎo)致條塊分割、項(xiàng)目設(shè)置交叉重復(fù)問題出現(xiàn)。

公共體育服務(wù)供給以單向度為主，而非多向度?！罢噶钚怨ぞ摺毕碌墓搀w育資源配置均采取審批制或是配給制，按計(jì)劃審批、生產(chǎn)，自上而下配寄給基層。這種單向度配給方式目前仍然是公共體育服務(wù)供給的主要形態(tài)。公共體育服務(wù)供給的個(gè)性化、多樣化、區(qū)域化、復(fù)雜性特征被忽略，缺失了公眾參與和選擇機(jī)會(huì)。

公共體育服務(wù)“供給”制，而非“共給”制。公共體育服務(wù)供給中以“指令性工具”來限制或規(guī)范企業(yè)、社會(huì)組織的行為，明確規(guī)定了準(zhǔn)入條件和要求。“指令性工具”的運(yùn)用，致使公共體育服務(wù)供給主體缺乏競(jìng)爭(zhēng)性和成本意識(shí)，存在效率不高和資源浪費(fèi)問題?！肮步o”局面尚未形成，企業(yè)、社會(huì)組織未與政府形成公共體育服務(wù)供給的合力。

3.4.2 “混合性”治理工具的優(yōu)勢(shì)

“混合性”治理工具兼有指令性工具、市場(chǎng)化工具和社會(huì)化工具部分特征，也稱之為政府工具箱。主要運(yùn)用立法工具、服務(wù)條款、稅費(fèi)等工具采取非強(qiáng)制性、協(xié)商性的手段實(shí)現(xiàn)公共體育服務(wù)供給的目標(biāo)。

市場(chǎng)化工具主要是指在公共體育服務(wù)供給過程中引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和價(jià)格機(jī)制。市場(chǎng)化工具能釋放政府在公共體育服務(wù)領(lǐng)域的資源和權(quán)利，也必須接受政府的監(jiān)管。公共體育服務(wù)供給的合同外包、特許經(jīng)營、消費(fèi)券等都是公共體育服務(wù)供給的市場(chǎng)化工具的一種。合同外包體現(xiàn)雙方主體地位平等，合同明確規(guī)定雙方的責(zé)任和義務(wù)，特許經(jīng)營體現(xiàn)公共體育服務(wù)的公益性，也考慮特許經(jīng)營者的生產(chǎn)積極性。消費(fèi)券的使用能夠滿足居民多樣化的需求偏好，有助于公共體育服務(wù)供給質(zhì)量和效率。

社會(huì)化工具應(yīng)用較多的是非營利性組織供給，社區(qū)供給和支援行動(dòng)。能夠充分調(diào)動(dòng)公眾的參與積極性和主動(dòng)性。非營利性組織供給的公共體育服務(wù)，能夠充分利用和整合社會(huì)資本，發(fā)揮社會(huì)組織的重要力量，與政府和市場(chǎng)構(gòu)成“三大主體”，具有政府和市場(chǎng)不可比擬的優(yōu)勢(shì)。

信息服務(wù)工具是信息時(shí)代和網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的產(chǎn)物，是以信息獲取、信息發(fā)布、信息交換、信息評(píng)價(jià)為主要內(nèi)容。有利于政府以非指令性地對(duì)公共體育服務(wù)供給進(jìn)行指導(dǎo)、與公眾進(jìn)行溝通，有利于及時(shí)化解矛盾和糾紛。有利于增強(qiáng)供給主體自我協(xié)調(diào)、自我組織和自我管理。

3.4.3 從“指令性”向“混合性”治理工具轉(zhuǎn)變邏輯

從“指令性”向“混合性”工具轉(zhuǎn)變，與我國行政體制改革的導(dǎo)向密切相關(guān)。遵循由“全能”到“有限”，政府角色由“管制”到“服務(wù)”，行政方式由“命令”到“協(xié)商”，行政價(jià)值由“秩序”到“善治”的邏輯進(jìn)入展開的。與公共體育服務(wù)供給模式治理工具從“指令性”向“混合性”轉(zhuǎn)變邏輯進(jìn)路有著內(nèi)在的一致性和起著支撐性作用。

市場(chǎng)化工具在我國的公共體育服務(wù)供給轉(zhuǎn)型中逐步應(yīng)用，當(dāng)務(wù)之急是完善相應(yīng)的法律法規(guī)制訂，以法律形式確定各方權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。加大社會(huì)化工具的使用是體現(xiàn)政府重視企業(yè)、社會(huì)組織參與的自治導(dǎo)向，實(shí)踐探索居民自治、公眾參與、政社互動(dòng)也是公共體育服務(wù)理論研究的深化。理論與實(shí)踐探索發(fā)展，需要治理工具轉(zhuǎn)變及其催化。治理工具轉(zhuǎn)變的內(nèi)在邏輯進(jìn)路：從組織、項(xiàng)目到工具，從科層制到網(wǎng)絡(luò)制，從公私對(duì)立到公私合作，從指令控制到協(xié)商融合的過程。

4 新時(shí)代公共體育服務(wù)供給治理的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型

“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”，即通過改革供給體系來滿足需求結(jié)構(gòu)的變化。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的主戰(zhàn)場(chǎng)是要素市場(chǎng)，背后是結(jié)構(gòu)、動(dòng)力、體制政策環(huán)境的轉(zhuǎn)換，核心議題是“轉(zhuǎn)型再平衡”（喬欣等，2015）。推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的實(shí)質(zhì)，是正確處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，發(fā)揮好市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，同時(shí)更好地發(fā)揮政府的作用，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革不能變成行政力量調(diào)結(jié)構(gòu)（吳敬璉，2015），改革最終是在創(chuàng)造需求，是在解決需求的問題。這一政策導(dǎo)向性概念，也必然會(huì)引發(fā)公共體育服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。公共體育服務(wù)供給結(jié)構(gòu)性改革首要考慮兩個(gè)基本變量：1）公共體育服務(wù)供給的復(fù)雜性程度表明公共體育服務(wù)需求的速度、個(gè)性化、精準(zhǔn)化和交叉性等數(shù)量上的變量；2）公共體育服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)整合能力主要指公共體育服務(wù)供給側(cè)的相關(guān)主體協(xié)同工作、提供整合服務(wù)的能力。公共體育服務(wù)需求的復(fù)雜性程度的增加，公共體育服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)的整合能力也必須相應(yīng)的增加，才能適應(yīng)其內(nèi)在的需要。

4.1 結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型：“科層治理”走向“綜合治理”

公共體育服務(wù)供給的治理轉(zhuǎn)型，是從自上而下地中央政府、地方政府、基層組織這一指令與調(diào)控式的科層式治理結(jié)構(gòu)，逐步走向以價(jià)值、能力和獲得公民支持縱橫交錯(cuò)的合作與網(wǎng)絡(luò)式的綜合治理（圖4）。

圖4 公共體育服務(wù)供給的治理轉(zhuǎn)型Figure 4.Governance Transformation of Public Sports Service Supply Mode

4.1.1 指令與調(diào)控式的科層治理

指令與調(diào)控式的科層治理，是自上而下的從中央政府、地方政府、基層組織結(jié)構(gòu)，運(yùn)用是指令與調(diào)控工具，中央政府以公共體育服務(wù)供給的頂層設(shè)計(jì)和財(cái)政支持為基礎(chǔ)，以公共體育服務(wù)供給的價(jià)值創(chuàng)造目標(biāo)，制訂公共體育服務(wù)供給政策與環(huán)境營造。地方政府以公共體育服務(wù)供給高質(zhì)量發(fā)展為基礎(chǔ)，以公共體育服務(wù)供給能力提升、資源配置提檔升級(jí)為目標(biāo)，制訂公共體育服務(wù)供給規(guī)章與制度支持，公共體育資源開發(fā)與調(diào)度，公共體育服務(wù)供給的運(yùn)行監(jiān)控與機(jī)制優(yōu)化?；鶎咏M織以自我發(fā)展完善為基礎(chǔ)，以服務(wù)質(zhì)量提升為目標(biāo)，擴(kuò)大需求采集、提升資源獲取能力，提高服務(wù)滿意度為服務(wù)宗旨。

科層式供給是自上而下三級(jí)治理結(jié)構(gòu)，通過目標(biāo)設(shè)定、檢查驗(yàn)收和激勵(lì)分配完成三級(jí)管理模式，完成委托方（中央政府）、管理方（地方政府）、代理方（基層組織）公共體育服務(wù)供給任務(wù)，三者間有著遼闊的行政范圍和漫長(zhǎng)的空間距離，具有復(fù)雜的組織和權(quán)利關(guān)系。

4.1.2 合作與網(wǎng)絡(luò)式的綜合治理

合作與網(wǎng)絡(luò)式的綜合治理重構(gòu)了政府內(nèi)外部關(guān)系，將企業(yè)、非政府組織、社會(huì)主體和公民參與納入分析框架。主要基于具有中國話語體系的綜合治理概念，以及馬克·莫爾提出的“三圈理論”，即“價(jià)值、能力、支持”三要素構(gòu)成。“綜合治理”作為我國本土化的治理理念，其內(nèi)涵為治理目標(biāo)一致化、治理主體多元化、治理資源共享化、治理過程協(xié)同化、治理權(quán)責(zé)清晰化、治理手段多樣化（王叢虎等，2018）。價(jià)值創(chuàng)造是公共政策制定首要因素，能力是政策執(zhí)行必須以人力、物力、財(cái)力作為支撐，支持就是考慮相關(guān)者的態(tài)度以及社會(huì)環(huán)境。將政府、企業(yè)、社會(huì)組織及公民4個(gè)主體就一個(gè)和多個(gè)公共體育服務(wù)項(xiàng)目形成合作共贏的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，一個(gè)治理或多個(gè)治理中心在開放、平等有序的公共環(huán)境中分擔(dān)公共責(zé)任，溝通治理公共服務(wù)事務(wù)，真正實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享（周悅，2019）。該合作關(guān)系是圍繞“價(jià)值、支持、能力”三要素進(jìn)行，構(gòu)成公共體育服務(wù)供給合作與網(wǎng)絡(luò)式的綜合治理（婁成武等，2014）。

這一合作與網(wǎng)絡(luò)式綜合治理優(yōu)勢(shì)主要有：1）注重“發(fā)展型治理”?！鞍l(fā)展型治理”是相對(duì)“管控型治理”而言的，“發(fā)展型治理”是強(qiáng)調(diào)政府權(quán)力的收縮，是政府強(qiáng)制權(quán)力限定在適當(dāng)?shù)姆秶畠?nèi)，使政府強(qiáng)制權(quán)力成為企業(yè)和社會(huì)組織參與公共體育服務(wù)的積極規(guī)制力量，進(jìn)而從治理的維度來促進(jìn)企業(yè)和社會(huì)組織公共性的良性生長(zhǎng)。“發(fā)展型治理”具有法制化治理、立體化治理、寬松化準(zhǔn)入等特性（唐文玉，2017），有利于蓬勃發(fā)展的企業(yè)、社會(huì)組織等參與到公共體育服務(wù)供給中來。隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的推進(jìn)，“管控型治理”正在發(fā)生改變，諸多針對(duì)企業(yè)、社會(huì)組織參與公共體育服務(wù)供給的行政控制手段正在逐步松綁，激發(fā)企業(yè)、社會(huì)組織參與公共體育服務(wù)供給的環(huán)境也處在前所未有的良好時(shí)期?！鞍l(fā)展型治理”雖已初具雛形，但還未達(dá)到成熟和完善的程度。2）注重“主體性支持”?！爸黧w性支持”是相對(duì)“工具性支持”而言的?！爸黧w性支持”是強(qiáng)調(diào)政府支持企業(yè)、社會(huì)組織參與公共體育服務(wù)供給的目的，不在于強(qiáng)化政府與企業(yè)、社會(huì)組織之間的“權(quán)威-依附”關(guān)系，而在于培育和發(fā)展企業(yè)、社會(huì)組織的主體性，激發(fā)企業(yè)、社會(huì)組織的自主性活力，促進(jìn)企業(yè)、社會(huì)組織公共性的逐步提升。“主體性支持”需要政府轉(zhuǎn)變觀念，把企業(yè)、社會(huì)組織視為平等的治理主體，明確其主體性地位，注重其公共體育服務(wù)供給的價(jià)值創(chuàng)造；也需要政府改變支持方式，在制度環(huán)境、社會(huì)環(huán)境方面加以改善。由政府集權(quán)向社會(huì)放權(quán)、公民增權(quán)轉(zhuǎn)變；由行政手段、法律手段向社會(huì)自治、市場(chǎng)機(jī)制、社會(huì)互助、自愿救助多途徑協(xié)力轉(zhuǎn)變；促進(jìn)企業(yè)、社會(huì)組織公共性的協(xié)調(diào)成長(zhǎng)。3）注重“合作伙伴”建立。政府與非政府的社會(huì)自治力量之間建立新型的合作伙伴關(guān)系是應(yīng)對(duì)復(fù)雜社會(huì)必然選擇（張康之，2015）。合作的社會(huì)改變了社會(huì)組織網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，逐漸消融了邊界，改變了社會(huì)組織的網(wǎng)絡(luò)空間。在公共體育服務(wù)供給治理問題上已經(jīng)逐漸出現(xiàn)了合作治理的跡象。產(chǎn)生了超越單一部門的合作生產(chǎn)，多部門的組織合作服務(wù)提供方式，在一個(gè)更加開放的格局中解決公共體育服務(wù)供給難題。這種“分工-協(xié)作”意義上的供給，就是“集體行動(dòng)”的結(jié)果。這種“集體行動(dòng)”中的秩序是超越契約論原則的治理，使公共體育服務(wù)供給更具針對(duì)性、競(jìng)爭(zhēng)性、選擇性和回應(yīng)性，提高公共體育資源配置效率、服務(wù)效率，提升工作的滿意度。

4.2 從“科層治理”向“綜合治理”轉(zhuǎn)型的3個(gè)維度

綜合治理體現(xiàn)出明顯的中國式增量改進(jìn)特征，公共體育服務(wù)供給的“科層治理”向“綜合治理”轉(zhuǎn)變的邏輯，本質(zhì)上是政府與社會(huì)關(guān)系問題的一個(gè)縮影。涉及政府對(duì)企業(yè)、社會(huì)組織參與公共體育服務(wù)供給的權(quán)利控制和權(quán)利支持兩個(gè)基本方面，以及與之相伴的企業(yè)、社會(huì)組織參與的行為、生存和發(fā)展的策略問題，這兩個(gè)方面構(gòu)成了公共體育服務(wù)供給治理轉(zhuǎn)型問題核心。

新時(shí)代公共體育服務(wù)供給治理轉(zhuǎn)型，政府權(quán)力需要做進(jìn)一步調(diào)適，從“全能型政府”向“有限型政府”轉(zhuǎn)型，既要注重“分權(quán)”的路徑，也要注重“法治”的途徑，這就說明“有限政府”的治理邏輯是建立在“法治”的前提之下?！肮芸匦椭卫怼毕颉鞍l(fā)展型治理”并不否定政府對(duì)企業(yè)、社會(huì)組織參與公共體育服務(wù)供給的控制，而是強(qiáng)調(diào)“控制”是服務(wù)于“發(fā)展”和促進(jìn)“發(fā)展”的內(nèi)在邏輯關(guān)系?！肮ぞ咝灾С帧毕颉爸黧w性支持”的轉(zhuǎn)變是強(qiáng)調(diào)集體行動(dòng)的邏輯，注重全面合作關(guān)系的推進(jìn)。3個(gè)方面的探討，有助于推動(dòng)政府與企業(yè)、社會(huì)組織關(guān)系從公共體育服務(wù)供給目標(biāo)的共同性向公共體育服務(wù)供給價(jià)值創(chuàng)造的公共性深層次和具體化發(fā)展。由此可以進(jìn)一步闡明，在復(fù)雜性的公共體育服務(wù)供給治理結(jié)構(gòu)中，政府與企業(yè)、社會(huì)組織關(guān)系是一種以政府為核心節(jié)點(diǎn)、可滲透性的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。在公共體育服務(wù)供給中的合作與競(jìng)爭(zhēng)、交流與互動(dòng)是一個(gè)博弈的過程。

從“科層治理”向“綜合治理”轉(zhuǎn)型實(shí)質(zhì)，就是公共體育服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性調(diào)整和權(quán)變關(guān)系的調(diào)整。結(jié)合公共體育服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)的基本要素、主要維度，以及公共體育服務(wù)供給的復(fù)雜性特征，構(gòu)建公共體育服務(wù)供給從“科層治理”向“綜合治理”轉(zhuǎn)變的內(nèi)在邏輯分析框架（圖5）。

圖5 從“科層治理”向“綜合治理”轉(zhuǎn)型的三維結(jié)構(gòu)Figure 5.Three Dimensional Structure of Transformation from“Bureaucratic Governance”to“Comprehensive Governance”

4.2.1 縱向結(jié)構(gòu)：權(quán)力關(guān)系調(diào)整與方式改變

2020年9月22日，習(xí)近平總書記在教育文化衛(wèi)生體育領(lǐng)域?qū)＜掖碜剷?huì)上，對(duì)“十四五”時(shí)期體育改革與發(fā)展作出了一系列重要指示，明確提出，“‘十四五’時(shí)期，要科學(xué)研判體育發(fā)展面臨的新形勢(shì)，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，深化改革創(chuàng)新，不斷開創(chuàng)體育事業(yè)發(fā)展新局面?！币虼耍笆奈濉睍r(shí)期體育發(fā)展要更加重視立足全局抓體育，自覺把體育發(fā)展融入“五位一體”總體布局、“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局。開門開放辦體育是立足全局抓體育的實(shí)踐探索，也是體育事業(yè)“十四五”時(shí)期的重點(diǎn)工作之一。分權(quán)的主要理念是權(quán)力向下級(jí)政府組織、企業(yè)組織和非營利組織的下放與分化，使其獲得自主管理的權(quán)利空間，增強(qiáng)其在公共事務(wù)于公共服務(wù)管理中的功能與作用。縱向結(jié)構(gòu)改革（圖5），主要涉及公共體育服務(wù)行政權(quán)、事權(quán)進(jìn)一步明晰，政府公共體育服務(wù)機(jī)構(gòu)按清權(quán)、減權(quán)的要求，以及行政權(quán)力的行使方面進(jìn)行制度創(chuàng)新問題。結(jié)構(gòu)改革方式主要采用離心化、委托授權(quán)、權(quán)力下移3個(gè)方式。離心化也稱非集中化，主要表現(xiàn)為上級(jí)部門運(yùn)用行政手段，將特定的公共體育服務(wù)行政決策權(quán)或財(cái)政、管理功能向其權(quán)威管轄范圍內(nèi)政府部門、市場(chǎng)機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織轉(zhuǎn)移權(quán)利分散的過程。委托授權(quán)實(shí)質(zhì)或核心是把公共體育服務(wù)管理和服務(wù)供給權(quán)力賦予下級(jí)部門、市場(chǎng)機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織。權(quán)力下移是行政責(zé)任和執(zhí)行權(quán)力向下移動(dòng)，使得管轄范圍內(nèi)政府部門、市場(chǎng)機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織逐漸成為公共體育服務(wù)供給的主體。3種方式各有利弊，都對(duì)公共體育服務(wù)供給產(chǎn)生重要影響。主要表現(xiàn)在兩方面：一是政府公共體育服務(wù)供給職能分離；二是公共體育服務(wù)供給側(cè)跨界融合趨勢(shì)愈加明顯，社會(huì)力量參與將逐步擴(kuò)大。

4.2.2 橫向結(jié)構(gòu)：多元主體參與供給的合作關(guān)系改變

塞繆爾·亨廷頓（1989）認(rèn)為，現(xiàn)代性產(chǎn)生穩(wěn)定性，而現(xiàn)代化卻產(chǎn)生不穩(wěn)定性。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的推進(jìn)，在公共體育服務(wù)領(lǐng)域同樣也會(huì)存在發(fā)展中的矛盾問題。多元主體參與公共體育服務(wù)供給倒逼供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，核心議題是處理好政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織、居民自治組織和個(gè)人多元主體與公共體育服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)關(guān)系問題（唐剛等，2016）。

政府承擔(dān)公共體育服務(wù)供給是典型的“一元”主體論，是政治全能主義的典型表現(xiàn)。公共體育服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)變革的邏輯是改革不適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的上層建筑和生產(chǎn)關(guān)系。公共體育服務(wù)多元主體供給與合作網(wǎng)絡(luò)式治理要具有3個(gè)規(guī)定性：一是“平等”主體，政府、市場(chǎng)和社會(huì)組織是平等的合作關(guān)系；二是“協(xié)同”主體，政府、市場(chǎng)和社會(huì)組織三者在供給領(lǐng)域上有機(jī)銜接、功能上有機(jī)統(tǒng)一，目標(biāo)統(tǒng)一；三是“治理”主體，以多元主體合作治理為立足點(diǎn)，努力探尋公共體育服務(wù)供給側(cè)主體間的合作路徑，構(gòu)建一種解決公共體育服務(wù)供給問題的高度彈性化體制機(jī)制是終極目標(biāo)。

4.2.3 空間結(jié)構(gòu)：合作規(guī)則與機(jī)制建立

空間結(jié)構(gòu)是縱向與橫向結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的邏輯產(chǎn)物?？v向與橫向轉(zhuǎn)型之后，會(huì)產(chǎn)生多元供給的組織結(jié)構(gòu)，跨界協(xié)同運(yùn)行必須建立合作規(guī)則與機(jī)制，這將是公共體育服務(wù)供給側(cè)空間結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的目標(biāo)。

合作規(guī)則下的跨界協(xié)調(diào)運(yùn)行是當(dāng)代西方國家公共體育服務(wù)組織空間結(jié)構(gòu)運(yùn)作機(jī)理的集中概括，“整合性公共服務(wù)是跨界性合作運(yùn)作的目標(biāo)，伙伴關(guān)系是跨界合作運(yùn)行的基本形式”（曾維和，2010）?？缃绾献鬟\(yùn)作與伙伴關(guān)系也是目前我國公共體育服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性調(diào)整的主要議題之一，合作規(guī)則與機(jī)制的建立就是保證跨界合作伙伴關(guān)系運(yùn)作機(jī)理的探尋。合作規(guī)則是政府與合作伙伴的合作思想與約束行為的總稱，合作機(jī)制即以指導(dǎo)、服務(wù)的方式去協(xié)調(diào)各部分之間的相互關(guān)系。

5 新時(shí)代公共體育服務(wù)供給轉(zhuǎn)型的綜合治理

5.1 公共體育服務(wù)供給轉(zhuǎn)型的綜合治理體系框架

國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提出的治理體系關(guān)鍵要素有兩個(gè)方面：一是在一定范圍內(nèi)，或同類的事物；二是按照一定的秩序和內(nèi)部聯(lián)系組合而成的整體。目前在公共體育服務(wù)供給研究領(lǐng)域，盡管較多的闡述公共體育服務(wù)供給治理問題，但尚未形成一個(gè)框架性的治理體系解釋，無法準(zhǔn)確解讀公共體育服務(wù)供給治理轉(zhuǎn)型的內(nèi)在維度、要素、形式的復(fù)雜性，給公共體育服務(wù)供給治理轉(zhuǎn)型問題帶來難度。

基于此，有必要對(duì)公共體育服務(wù)供給結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的治理體系和治理能力做進(jìn)一步的解釋。嘗試提出：“一條主線，兩個(gè)維度，三個(gè)階段，四個(gè)要素”有機(jī)結(jié)合，科學(xué)運(yùn)行，由此構(gòu)成新時(shí)代公共體育服務(wù)供給轉(zhuǎn)型的綜合治理體系（圖6）。

圖6 公共體育服務(wù)供給轉(zhuǎn)型的綜合治理體系框架Figure 6.Governance System of Public Sports Service Supply Mode Transformation

5.2 公共體育服務(wù)供給轉(zhuǎn)型綜合治理體系框架的內(nèi)涵解析

5.2.1 一條主線：逐步走向合作治理轉(zhuǎn)型之道

公共體育服務(wù)供給的治理過程，就是從全能型政府的單一供給逐步走向服務(wù)型政府的多元供給、組織合作的過程。這一現(xiàn)代化的進(jìn)程是與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求同步，逐步完善治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。結(jié)構(gòu)優(yōu)化過程就是處理好國家與社會(huì)、政府與市場(chǎng)的合作。盡管公共體育服務(wù)供給只是一個(gè)具體的實(shí)踐領(lǐng)域，也必然涉及國家與社會(huì)、政府與市場(chǎng)關(guān)系問題，這是公共體育服務(wù)供給治理轉(zhuǎn)型研究的前提。從理論上說，國家治理、社會(huì)治理終極目標(biāo)就是“強(qiáng)國家-強(qiáng)社會(huì)”，也是新時(shí)代公共體育服務(wù)供給最理想的模式。國家權(quán)力機(jī)關(guān)-政府-社會(huì)組織各司其職，形成良性互動(dòng)關(guān)系，分工協(xié)作（白平則，2013）。國家與社會(huì)的關(guān)系也反映著一個(gè)國家的治理水平?！罢卫怼睆?qiáng)調(diào)政府是公共管理主體；“社會(huì)治理”強(qiáng)調(diào)社會(huì)組織乃至公民個(gè)體才是公共管理主體；供給多主體意味著“多元治理”“合作治理”；意味著國家與社會(huì)良性互動(dòng)、合作治理。因此，供給主體間的關(guān)系由“支配-合作”逐步走向“安排-生產(chǎn)”，這將是公共體育服務(wù)供給模式治理轉(zhuǎn)型的主要訴求。

政府與市場(chǎng)關(guān)系的改變體現(xiàn)了公共體育服務(wù)供給方式和結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性。公共體育服務(wù)供給治理轉(zhuǎn)型改變了過去簡(jiǎn)單的政府供給為主的單一方式，開啟了公共體育服務(wù)供給的路徑創(chuàng)新，即公共體育服務(wù)市場(chǎng)化、社會(huì)化和混合式提供。公共體育服務(wù)供給市場(chǎng)化是更多依賴市場(chǎng)來滿足公民對(duì)公共體育服務(wù)需求；公共體育服務(wù)社會(huì)化供給是指更多的依賴社會(huì)組織來滿足公民的公共體育服務(wù)需求；公共體育服務(wù)混合式供給則是指兩個(gè)以上部門合作提供或同時(shí)提供公共體育服務(wù)過程。公共體育服務(wù)供給市場(chǎng)化改革開啟了多元治理的序幕，政府不再是公共體育服務(wù)供給唯一主體，越來越多的主體參與到公共體育服務(wù)供給中來。盡管從時(shí)間序列而言，公共體育服務(wù)供給市場(chǎng)化改革在前，社會(huì)化在后，但不是替代關(guān)系。公共體育服務(wù)供給多元化發(fā)展，表明不同服務(wù)主體的邊界并沒有理論界定的清晰。政府與市場(chǎng)的關(guān)系也存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，但一定是在制度框架內(nèi)合作與互相嵌入的互動(dòng)關(guān)系。因?yàn)?，單純的市?chǎng)、社會(huì)或政府都不能提供最有效的公共體育服務(wù)供給，滿足公眾多樣化的需求。由此，混合多種主體的公共體育服務(wù)供給模式逐漸發(fā)展起來，這便是治理轉(zhuǎn)型著重探討的問題。

5.2.2 兩個(gè)維度：治理體系和治理能力的兼容

兩個(gè)維度就是公共體育服務(wù)供給的治理體系和治理能力如何提質(zhì)升級(jí)。在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決議》中指出：“國家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，國家治理能力則是運(yùn)用國家制度管理社會(huì)各方面事務(wù)的能力，是中國特色社會(huì)主義制度及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)”，是一個(gè)有機(jī)統(tǒng)一的系統(tǒng)工程。

公共體育服務(wù)供給治理體系與治理能力是一個(gè)有機(jī)整體。公共體育服治理能力是在政府引導(dǎo)下，充分發(fā)揮市場(chǎng)、社會(huì)、公眾等主體的治理作用，借助規(guī)范化、程序化的體制機(jī)制，使公共體育服務(wù)供給內(nèi)容多元和豐富，供給手段科學(xué)高效。治理體系和治理能力提升的終極目標(biāo)，就是實(shí)現(xiàn)“發(fā)展為了人民”價(jià)值理念，解決的是公共體育服務(wù)供給模式治理轉(zhuǎn)型發(fā)展走向和本質(zhì)追求。

5.2.3 三極互動(dòng)：政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織“吸納-整合”

國家治理涉及兩個(gè)關(guān)鍵問題：“一是國家與市場(chǎng)、社會(huì)組織關(guān)系問題；二是國家政權(quán)內(nèi)部系統(tǒng)架構(gòu)的合理化”（海云志，2018），兩個(gè)關(guān)鍵問題包含著權(quán)利與組織關(guān)系問題。國家與市場(chǎng)、社會(huì)組織關(guān)系也是公共體育服務(wù)供給治理轉(zhuǎn)型繞不開的兩個(gè)核心議題。治理理論融入公共體育服務(wù)供給體系，實(shí)踐層面和理論研究層面就圍繞公共體育服務(wù)供給治理權(quán)力生成及分配、治理組織的結(jié)構(gòu)及邊界等問題上。

合作是治理的靈魂，是國家治理的一種新型關(guān)系。政府與社會(huì)組織對(duì)公共體育服務(wù)供給的合作，其權(quán)利向度是多元的、相互的，而不是單一的和自上而下的，是兩者合作的最佳狀態(tài)。這種合作關(guān)系可以依據(jù)行動(dòng)合作與目標(biāo)是否一致來區(qū)分，即合作、支配、互補(bǔ)、競(jìng)爭(zhēng)、對(duì)立5個(gè)維度來衡量。目標(biāo)一致且行動(dòng)合作即為合作關(guān)系；彼此尊重且相互支持即為互補(bǔ)關(guān)系；目標(biāo)有差異情況下的單方主導(dǎo)即為支配關(guān)系；目標(biāo)一致但行為不合作為競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系；彼此間目標(biāo)與行為皆沖突為對(duì)立關(guān)系（圖7）。目前我國公共體育服務(wù)供給側(cè)政社關(guān)系還處于支配、合作關(guān)系階段，并以支配為主。這意味著需要進(jìn)一步加強(qiáng)整體、合作、和諧的政社關(guān)系，增進(jìn)社會(huì)資本融入，逐步走向“安排-生產(chǎn)”關(guān)系發(fā)展?！鞍才?生產(chǎn)”關(guān)系是由政府出任公共體育服務(wù)“安排者”。所謂“安排”，就是該由政府承擔(dān)的部分政府出錢，而公共體育服務(wù)產(chǎn)品生產(chǎn)，則由企業(yè)組織、社會(huì)組織來競(jìng)爭(zhēng)性地提供，實(shí)現(xiàn)一個(gè)全新的范式革命。

圖7 政府與市場(chǎng)、社會(huì)組織合作互動(dòng)關(guān)系Figure 7.Cooperation and Interaction between Government，Market and Social Organizations

公共體育服務(wù)供給治理轉(zhuǎn)型，在某種意義上說是一個(gè)新舊體制替代、轉(zhuǎn)換過程和交換過程。公共體育服務(wù)供給的治理轉(zhuǎn)型，必須依托當(dāng)時(shí)的社會(huì)環(huán)境、組織和權(quán)利轉(zhuǎn)換的準(zhǔn)確解讀?！罢块T、市場(chǎng)機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織”三極互動(dòng)問題，涉及治理轉(zhuǎn)型目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、過程標(biāo)準(zhǔn)、基本原則，價(jià)值和功能的選擇與承擔(dān)諸多實(shí)質(zhì)性問題；也涉及體制、機(jī)制的革新，治理體系完善和治理能力的提升問題。兩個(gè)發(fā)展階段決定三者關(guān)系的發(fā)展程度，即全能型政府與有限市場(chǎng)，服務(wù)型政府與有效市場(chǎng)。

有限政府與有限市場(chǎng)，就是履行政府有所為有所不為，使政府成為“有限政府”，更多地向社會(huì)提供公共服務(wù)。這一階段強(qiáng)調(diào)了政府的作用有限，但是政府由于歷史與現(xiàn)實(shí)原因仍堅(jiān)持主導(dǎo)地位，“市場(chǎng)和社會(huì)組織獨(dú)立性不夠，只在有限的范圍和程度上參與提供公共體育服務(wù)”（曹可強(qiáng) 等，2015）。

服務(wù)型政府與有效市場(chǎng)，就是履行“放管服”改革總體要求，“從根本上轉(zhuǎn)變政府職能，是一場(chǎng)從觀念到體制機(jī)制的深刻革命”。服務(wù)型政府與有效市場(chǎng)的公共體育服務(wù)供給，主要包括社會(huì)力量參與公共體育服務(wù)的途徑、制度環(huán)境、責(zé)權(quán)劃分，政府的組織框架和社會(huì)自治網(wǎng)絡(luò)，“吸納-整合”的綜合治理機(jī)制等。政府提供高質(zhì)量的基本型公共體育服務(wù)，市場(chǎng)提供選擇性、消費(fèi)性、個(gè)性化的公共體育服務(wù)，社會(huì)組織和個(gè)人參與提供補(bǔ)償性、自愿性地方性的公共體育服務(wù)，這是三極互動(dòng)的最佳模式（圖8）。

圖8 三極互動(dòng)分析框架Figure 8.Three Pole Interactive Analysis Framework

5.2.4 四大要素：治理理念、主客體要素、規(guī)則要素、環(huán)境要素并舉

治理理念是解決新時(shí)代公共體育服務(wù)供給發(fā)展走向和價(jià)值創(chuàng)造的問題，終極目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)“發(fā)展為了人民”的宗旨。

主客體要素主要體現(xiàn)在治理結(jié)構(gòu)與治理關(guān)系問題上。公共體育服務(wù)供給治理結(jié)構(gòu)，縱向上由中央政府、地方政府及政府部門構(gòu)成獨(dú)具特色的縱向治理結(jié)構(gòu)。焦點(diǎn)在于上下級(jí)互動(dòng)的關(guān)系上，但相關(guān)研究并沒有將政府的部門作為一個(gè)獨(dú)立的變量納入政府縱向間關(guān)系的分析框架；橫向上有市場(chǎng)、體育社會(huì)組織參與。中央政府的激勵(lì)機(jī)制、地方政府的執(zhí)行機(jī)制、職能部門權(quán)力擴(kuò)張機(jī)制，是縱向治理結(jié)構(gòu)的基本策略；橫向上市場(chǎng)、體育社會(huì)組織還處于“補(bǔ)缺式”“定制式”的參與治理階段。治理主體需要有多元合作，并且是負(fù)責(zé)任的主體，要有邊界清晰、分工合作、平衡互動(dòng)的多主體和諧關(guān)系。多元合作將是一個(gè)逐步發(fā)展完善的過程。

規(guī)則要素主要體現(xiàn)的是治理工具運(yùn)用。治理工具是政府治理的手段，是政策目標(biāo)與結(jié)果的橋梁，是“具體靠什么手段，采取何種方式”，解決“公共體育服務(wù)供給治理轉(zhuǎn)型主要發(fā)揮什么作用”的問題。公共體育服務(wù)供給模式治理轉(zhuǎn)型的工具選擇是受到工具特性、問題性質(zhì)、政府過去處理類似問題的經(jīng)驗(yàn)、決策者主觀偏好，以及受政策影響等各種因素綜合作用的復(fù)雜博弈過程。也就是說，任何一種工具的選擇都是多種價(jià)值和標(biāo)準(zhǔn)權(quán)衡的結(jié)果。公共體育服務(wù)供給的治理轉(zhuǎn)型研究依然是一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)，我國的公共體育服務(wù)供給治理工具，從政府“指令工具”向市場(chǎng)、社會(huì)、行政等“混合工具”轉(zhuǎn)變，是其治理轉(zhuǎn)型的發(fā)展趨勢(shì)。

環(huán)境要素主要體現(xiàn)的是治理路徑創(chuàng)新問題。公共體育服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、智慧化、專業(yè)化、精準(zhǔn)化是供給創(chuàng)新的必然選擇。公共體育服務(wù)供給治理轉(zhuǎn)型是一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)，理想的公共體育服務(wù)供給格局，應(yīng)該是公共體育服務(wù)提供的總量和水平適度，各種提供主體多元發(fā)展、平等競(jìng)爭(zhēng)，政府的監(jiān)管保持一定距離，并形成統(tǒng)一適用的監(jiān)管規(guī)則體系，以保證公共體育服務(wù)提供的質(zhì)量和效率。新時(shí)代下的“放管服”改革，政府職能轉(zhuǎn)向宏觀管理、監(jiān)督管理為主的精準(zhǔn)化服務(wù)，治理路徑逐步從“粗放式”向“精細(xì)化”轉(zhuǎn)變，通過法制治理、激勵(lì)治理、協(xié)作治理三大基本治理方式，采用自上而下方式、自下而上、橫向互動(dòng)運(yùn)行路徑創(chuàng)新。

綜上所述，公共體育服務(wù)供給轉(zhuǎn)型綜合治理體系框架的學(xué)理價(jià)值在于：1）以國家治理、社會(huì)治理以及公共體育服務(wù)供給復(fù)雜性為基礎(chǔ)，避免孤立地從公共體育服務(wù)供給自身出發(fā)，從而使公共體育服務(wù)供給治理轉(zhuǎn)型處于無本之源；2）從組織分化視角研究?jī)蓚€(gè)基本問題，即公共體育服務(wù)供給側(cè)組織是如何形成伙伴關(guān)系的，又是如何提供公共體育服務(wù)的合作治理問題；3）分析框架始終遵循國家治理這一前提，是在政府導(dǎo)向下的公共體育服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)的有序改革；4）分析框架從宏觀到微觀、從政府組織到社會(huì)力量，并借助于中國話語體系的綜合治理體系，有助于對(duì)公共體育服務(wù)供給治理轉(zhuǎn)型的整體認(rèn)識(shí)。

6 結(jié)語

公共體育服務(wù)供給治理轉(zhuǎn)型及其綜合治理問題，既是治理體系和治理能力現(xiàn)代化發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求，又是讓人民生活更加美好的關(guān)鍵點(diǎn)。研究梳理了現(xiàn)行公共體育服務(wù)供給方式，供給不均衡、不充分的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)，提出治理轉(zhuǎn)型的邏輯和供給治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型及其綜合治理體系問題。在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代的大背景下，提出的公共體育服務(wù)供給治理轉(zhuǎn)型應(yīng)對(duì)之策。面對(duì)人民群眾日益增長(zhǎng)的體育健身需求，要堅(jiān)持問題導(dǎo)向，聚焦難點(diǎn)熱點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)公共體育服務(wù)供給治理轉(zhuǎn)型的新突破。