◎ 全國政協(xié)常委、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村委員會副主任原環(huán)境保護部副部長

吳曉青

自《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)土壤污染防治行動計劃的通知》（國發(fā)〔2016〕31 號）和《中華人民共和國土壤污染防治法》（以下分別簡稱《土十條》《土壤法》）實施以來，全國各地扎實踐行習(xí)近平生態(tài)文明思想，積極開展土壤污染防治工作，凈土保衛(wèi)戰(zhàn)取得較好成效，全國土壤環(huán)境風(fēng)險管控進一步強化，耕地周邊工礦污染源得到有力整治，污染地塊用地準(zhǔn)入管理機制逐步形成，土壤污染加重趨勢得到初步遏制。

但土壤污染具有隱蔽性、累積性、復(fù)雜性、難可逆性等特點，治理土壤污染的成本高、周期長、難度大，加上我國涉鎘等重金屬企業(yè)廢氣、廢水鎘排放量大，歷史遺留涉重金屬廢物量大面廣，農(nóng)藥化肥不合理施用依然普遍，土壤污染防治任重道遠(yuǎn)。

一、土壤污染防治工作取得積極進展

全國各地高度重視土壤污染防治工作，切實增強打好土壤污染防治攻堅戰(zhàn)的責(zé)任感和使命感，嚴(yán)格落實防治要求，大力推進藍天、碧水、凈土保衛(wèi)戰(zhàn)等污染防治各項工作，逐步形成山水林田湖草生態(tài)系統(tǒng)統(tǒng)籌共治的工作格局。

（一）真抓實干，高度重視土壤污染防治工作。一是各級高度重視。全國越來越多的省、市把土壤污染防治工作擺上重要議事日程，并作為“一把手”工程。湖南作為有色金屬之鄉(xiāng)和農(nóng)業(yè)大省，土壤污染一度較為嚴(yán)重。近年來，在省委、省政府高度重視下，各市主要負(fù)責(zé)同志親自抓污染防治攻堅戰(zhàn)，成效明顯。二是加強頂層設(shè)計。各省市根據(jù)《土十條》精神，結(jié)合本地實際，紛紛出臺土壤污染防治措施，農(nóng)用地和建設(shè)用地土壤環(huán)境安全得到基本保障，土壤環(huán)境風(fēng)險得到基本管控。三是強化督查督辦。各省市加強對污染防治攻堅戰(zhàn)工作的監(jiān)督管理，部分省市建立了常態(tài)化的土壤污染防控信息互通、監(jiān)管聯(lián)動、治理共推的工作機制，加強市場監(jiān)管與執(zhí)法，取得較好社會效果。

（二）積極開展土壤污染調(diào)查，初步掌握土壤環(huán)境質(zhì)量狀況。2019年6 月，全國農(nóng)用地土壤污染狀況詳查圓滿完成。結(jié)果顯示，全國農(nóng)用地土壤環(huán)境狀況總體穩(wěn)定，影響農(nóng)用地土壤環(huán)境質(zhì)量的主要污染物是重金屬，其中鎘為首要污染物。目前重點行業(yè)企業(yè)用地土壤污染狀況調(diào)查穩(wěn)步推進，針對重點行業(yè)在產(chǎn)企業(yè)、關(guān)停企業(yè)開展系統(tǒng)摸底?！笆濉逼陂g，原環(huán)境保護部會同原國土資源部和原農(nóng)業(yè)部，在全國31 個省（直轄市、自治區(qū)）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團共布設(shè)8 萬余個監(jiān)測點位，基本實現(xiàn)所有土壤類型、縣域和主要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地全覆蓋，初步建成了國家土壤環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，從2016 年起每年開展例行監(jiān)測。

（三）以《土壤法》為核心的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系基本建立?！锻寥婪ā奉C布施行，標(biāo)志著我國土壤污染防治進入有法可依的新階段。相關(guān)部委出臺污染地塊、農(nóng)用地、工礦用地土壤環(huán)境管理辦法等部門規(guī)章；制訂農(nóng)用地、建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險管控標(biāo)準(zhǔn)，土壤環(huán)境影響評價導(dǎo)則，建設(shè)用地土壤污染狀況調(diào)查、監(jiān)測、風(fēng)險評估、修復(fù)技術(shù)、評估效果導(dǎo)則以及肥料中有毒有害物質(zhì)的限量，農(nóng)用污泥污染物控制等一系列標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。同時，出臺《關(guān)于貫徹落實土壤污染防治法 推動解決突出土壤污染問題的實施意見》《土壤污染防治專項資金管理辦法》等規(guī)范性文件。湖南省人大常委會審議通過的《湖南省實施〈中華人民共和國土壤污染防治法〉辦法》，于2020 年7 月1 日起施行。

（四）明確分類管理，深化風(fēng)險管控。一是落實農(nóng)用地分類管理制度。按照土壤污染程度和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，將農(nóng)用地劃分為優(yōu)先保護類、安全利用類和嚴(yán)格管控類。2018年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部組織江蘇、湖南、河南3 省部分區(qū)縣開展耕地土壤環(huán)境質(zhì)量類別劃分試點；到2020 年10 月，全國已有90%以上的縣（市、區(qū)）完成類別劃分。二是嚴(yán)格建設(shè)用地準(zhǔn)入。原環(huán)境保護部、原國土資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合部署應(yīng)用全國污染地塊土壤環(huán)境管理信息系統(tǒng)，從地塊清單建立到調(diào)查、評估、管控、修復(fù)等流程管理基本實現(xiàn)信息化并在三部門間共享。全國30個省市公布建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)名錄，印發(fā)污染地塊用地準(zhǔn)入管理相關(guān)文件，從規(guī)劃許可或用地批準(zhǔn)等環(huán)節(jié)提出相關(guān)要求。

（五）加大保護力度，強化耕地保護措施。一是不斷強化土壤污染源頭預(yù)防。實施重金屬減排工程850 多個，組織開展耕地周邊涉鎘等重金屬重點行業(yè)企業(yè)排查整治三年行動，整治污染源1800 多家，耕地周邊工礦污染源得到有力整治。31 個?。▍^(qū)、市）發(fā)布土壤污染重點監(jiān)管單位名錄，涉及企業(yè)1 萬余家?；兽r(nóng)藥施用量連續(xù)第三年負(fù)增長。二是做好頂層設(shè)計，強化耕地保護措施。自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)《關(guān)于加強和改進永久基本農(nóng)田保護工作的通知》《資源環(huán)境承載能力和國土開發(fā)適宜性評價指南》等。全國多地以編制國土空間規(guī)劃為契機，將符合條件的優(yōu)先保護類耕地劃入永久基本農(nóng)田，對符合劃定條件的永久基本農(nóng)田應(yīng)劃盡劃。三是加強礦山生態(tài)環(huán)境保護、修復(fù)治理與綜合利用。各地把對礦區(qū)廢棄地修復(fù)治理與土地開發(fā)、土地整理結(jié)合起來，根據(jù)實際情況開發(fā)改造成工業(yè)用地、耕地、旅游景觀等，實現(xiàn)對土地資源的再利用。

（六）多措并舉，加強生態(tài)修復(fù)綜合治理，確保土壤污染防治成效。各地在打好污染防治“三大保衛(wèi)戰(zhàn)”實踐中，深刻認(rèn)識到“山水林田湖草是生命共同體”，多部門協(xié)調(diào)，圍繞守護人居環(huán)境安全和保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量，聯(lián)合制定實施污染綜合防治規(guī)劃，編制污染防治行動計劃，全面推進整體保護、系統(tǒng)修復(fù)和綜合治理，確保土壤污染防治成效，力爭實現(xiàn)污染地塊安全利用率和受污染耕地安全利用率雙達標(biāo)。

二、土壤污染防治存在的困難和問題

土壤污染防治工作雖然取得較好成效，但土壤污染防治工作在我國起步較晚，尚未建立完善的土壤環(huán)境管理體系，且其隱蔽性、累積性、復(fù)雜性等特點，在實踐中還存在諸多困難和問題。

（一）土壤污染防治監(jiān)督管理，亟待進一步加強。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些地方對土壤污染防治重視程度依然不夠，存在壓力傳導(dǎo)層層遞減等現(xiàn)象，“九龍治水”“單兵突進”等問題程度不同的存在，削弱了監(jiān)督管理合力。同時，監(jiān)管部門對治污企業(yè)的污染治理工程技術(shù)措施選擇、治理過程管理等方面，缺乏系統(tǒng)科學(xué)的分析評價、監(jiān)督管理指標(biāo)體系，導(dǎo)致出現(xiàn)工程治理措施不當(dāng)、方法不對、效果不好等問題。有些地方污染防治的機構(gòu)隊伍不健全，人手嚴(yán)重不足，土壤污染防治、修復(fù)工程項目存在環(huán)境監(jiān)管、監(jiān)測力度不夠的問題。

（二）農(nóng)業(yè)面源污染不容樂觀，威脅農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。耕地污染土壤分布在廣大農(nóng)村，屬漸進式、累加式污染，具有分散性、隨機性、不易監(jiān)測、難以量化等特點，容易被忽視。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些地方農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中化肥、殺蟲劑、除草劑過量使用現(xiàn)象依然存在，各種水果蔬菜生產(chǎn)的增色劑、催紅劑、增甜劑、催熟劑、膨大劑比比皆是，價廉易購。此外，化肥過量使用是土壤酸化的成因之一，增加土壤中鎘等重金屬活性，在污染程度相同的情況下，增加了農(nóng)產(chǎn)品鎘等重金屬超標(biāo)的風(fēng)險。

（三）土壤污染防治歷史遺留問題多，風(fēng)險管控任務(wù)艱巨。我國礦產(chǎn)資源豐富，開發(fā)歷史悠久，礦區(qū)歷史遺留固體廢物、礦洞酸性涌水、尾礦庫尾水污染耕地問題較為突出。據(jù)統(tǒng)計，2013 年底，我國尾礦累積堆存量達146 億噸，廢石堆存量達438 億噸，約有1.2 萬座尾礦庫，其中危、險、病庫占12.4%，有的礦山尾礦庫容達千萬立方米。近年來，大量重污染企業(yè)關(guān)?；蛲顺觯v退的工業(yè)地塊風(fēng)險管控壓力巨大。一些關(guān)閉搬遷地塊的責(zé)任主體由于經(jīng)濟不景氣、倒閉破產(chǎn)等原因，難以承擔(dān)地塊土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)責(zé)任，由當(dāng)?shù)卣档?，壓力和?zé)任重大。

（四）土壤污染防治工作系統(tǒng)性有待進一步加強。一是受污染農(nóng)用地安全利用技術(shù)集成不足，受污染耕地安全利用成效尚不鞏固。二是修復(fù)技術(shù)不成熟、成本偏高。有些地方耕地重金屬土壤污染修復(fù)不但費用高昂，每畝幾萬至幾十萬不等，且缺乏足夠的技術(shù)經(jīng)濟分析，甚至存在二次污染風(fēng)險。三是個別農(nóng)用地土壤治理項目存在未系統(tǒng)考慮切斷污染源問題，導(dǎo)致邊污染邊治理。四是土壤污染治理工程招投標(biāo)缺乏規(guī)范。一些政府部門在治污項目招投標(biāo)中因無法找到環(huán)保工程財評以及招標(biāo)依據(jù)，依靠傳統(tǒng)土建工程來設(shè)計招標(biāo)文件，直接按土石方量來核算工程資金，導(dǎo)致治理項目投資不足，污染防治效果差。

（五）土壤污染防治宣傳不夠，公眾對土壤污染的認(rèn)識不深，重視程度不夠。土壤污染具有一定的隱蔽性，通常需要非常專業(yè)的方法手段來監(jiān)測才能發(fā)現(xiàn)，相對于水、空氣污染，各地對土壤污染宣傳力度還不夠，公眾對土壤污染的敏感度遠(yuǎn)不如對空氣和水污染，這也導(dǎo)致整個社會對土壤污染的警覺性不高，重視程度不夠，日常生活中固廢（如塑料制品、電子產(chǎn)品）隨地拋棄，垃圾不分類，過量施用化肥、農(nóng)藥的現(xiàn)象在個別地方依然存在。

三、加強土壤污染防治的建議

生態(tài)環(huán)境問題是關(guān)系民生的重大社會問題。習(xí)近平總書記強調(diào)：“要全面落實土壤污染防治行動計劃，突出重點區(qū)域、行業(yè)和污染物，強化土壤污染管控和修復(fù)，有效防范風(fēng)險，讓老百姓吃得放心、住得安心”。為切實加強土壤污染防治，有效改善土壤環(huán)境質(zhì)量，提出如下建議：

（一）強化土壤污染防治監(jiān)督檢查。建議：一是督促各級地方政府確保完成《土十條》規(guī)定的土壤污染治理的各項目標(biāo)和任務(wù)，特別是嚴(yán)格按照《土壤法》《土十條》要求，切實抓好土壤環(huán)境質(zhì)量調(diào)查。二是有關(guān)部門要依據(jù)《土壤法》，特別是《土十條》確立的目標(biāo)任務(wù)開展監(jiān)督檢查，對沒有完成任務(wù)的地區(qū)和部門依法追究相關(guān)法律責(zé)任。三是把土壤污染治理的目標(biāo)作為“十四五”期間環(huán)境考核重要指標(biāo)，確保各項措施全面落地。

（二）切實減輕農(nóng)業(yè)面源污染。建議：一是相關(guān)部門加強農(nóng)業(yè)投入品生產(chǎn)銷售管理，嚴(yán)厲打擊非法制、售農(nóng)藥、化肥產(chǎn)品企業(yè)、個人。以主要糧食產(chǎn)區(qū)、蔬果種植和畜禽水產(chǎn)養(yǎng)殖區(qū)域為重點，加強化肥、農(nóng)藥等農(nóng)業(yè)投入品規(guī)范化管理，健全投入品追溯系統(tǒng)，掌握農(nóng)藥化肥使用去向和使用量。二是持續(xù)推進“一控兩減”行動，加強農(nóng)業(yè)面源污染防治。各地農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門應(yīng)繼續(xù)高度重視測土配方施肥技術(shù)、病蟲害綠色防控技術(shù)等的推廣應(yīng)用及效果跟蹤調(diào)查，著力提升綠色防控效能，積極推進有機肥替代化肥試點，嚴(yán)格限制高毒、高殘留農(nóng)藥以及非必要農(nóng)化產(chǎn)品使用，開展低毒低殘留農(nóng)藥補貼示范，擴大生物農(nóng)藥使用。三是從國家層面加快完善綠色生態(tài)導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)補貼制度，構(gòu)建耕地污染防治長效機制。四是加強有機、綠色食品標(biāo)志認(rèn)證、使用和標(biāo)簽標(biāo)注監(jiān)管。五是加強鄉(xiāng)村農(nóng)技員人才隊伍建設(shè)，在涉農(nóng)高校選調(diào)種養(yǎng)殖專業(yè)、植保專業(yè)優(yōu)秀畢業(yè)學(xué)生到鄉(xiāng)村一線服務(wù)，促進科學(xué)種田。

（三）鞏固提升受污染耕地安全利用。建議：一是強化保護力度。依據(jù)土壤污染防治法開展永久基本農(nóng)田集中區(qū)域劃定試點，在永久基本農(nóng)田集中區(qū)域，不得規(guī)劃新建可能造成土壤污染的建設(shè)項目。二是鞏固提升安全利用成果?？偨Y(jié)受污染耕地安全利用與修復(fù)技術(shù)模式，分區(qū)分類建立完善安全利用技術(shù)庫和農(nóng)作物種植推薦清單。持續(xù)推進全國受污染耕地安全利用，推廣應(yīng)用品種替代、水肥調(diào)控、土壤調(diào)理等技術(shù)，降低農(nóng)產(chǎn)品超標(biāo)風(fēng)險。三是全面落實嚴(yán)格管控。針對嚴(yán)格管控類耕地，各地要劃定特定農(nóng)產(chǎn)品嚴(yán)格管控區(qū)域，嚴(yán)禁種植食用農(nóng)產(chǎn)品；鼓勵采取種植結(jié)構(gòu)調(diào)整、退耕還林還草等措施。利用衛(wèi)星遙感等技術(shù)探索開展嚴(yán)格管控類耕地種植結(jié)構(gòu)調(diào)整或退耕還林還草等措施實施情況監(jiān)測評估。四是推進耕地土壤污染修復(fù)試點，以耕地鎘污染為重點，在切斷重金屬等污染源頭的前提下，推進以降低土壤污染物含量為目的的修復(fù)試點工作。五是嚴(yán)格糧食收儲和流通環(huán)節(jié)監(jiān)管，杜絕重金屬超標(biāo)糧食流入口糧市場

（四）推進土壤污染工礦源頭治理。建議：針對土壤污染治理費用高投入有限等問題，堅持預(yù)防為主原則，加強土壤污染防治與大氣污染防治、水污染防治、固體廢物污染防治等工作的相互銜接，綜合施策、整體推進，統(tǒng)籌抓好土壤污染源的斷源工作，解決一批影響土壤環(huán)境質(zhì)量的突出水、大氣、固體廢物污染問題，大幅度減少土壤中污染物的輸入，為2035 年實現(xiàn)土壤環(huán)境質(zhì)量改善的長期目標(biāo)奠定基礎(chǔ)。將涉鎘等重金屬行業(yè)企業(yè)依法列入水、大氣重點排污單位，嚴(yán)格監(jiān)管，達標(biāo)排放；開展重有色金屬礦山歷史遺留固體廢物排查，制定方案，分階段整治；強化廢棄礦山綜合整治和生態(tài)修復(fù)，因地制宜管控礦區(qū)污染土壤和酸性廢水環(huán)境風(fēng)險，保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水安全。

（五）健全土壤污染防治法律法規(guī)體系，增強監(jiān)管能力。建議：健全耕地污染質(zhì)量監(jiān)督管理體系；進一步采取有效措施完善土壤環(huán)境管理的法律法規(guī)、技術(shù)、工程和管理體系及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)制定；建成省、市乃至全國污染地塊一張圖；建立相對完善的土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)案例體系，為各地土壤污染防治工程項目方案評審、資金核算等提供參考；強化土壤污染治理與修復(fù)活動的環(huán)境監(jiān)管，切實提高部門監(jiān)管能力。

（六）切實提升土壤污染防治科技支撐能力。建議：鼓勵科研單位、涉農(nóng)高校組建土壤污染防治多學(xué)科領(lǐng)域攻關(guān)團隊，加強國際合作，充分利用國家、地方土壤污染防治領(lǐng)域重點研發(fā)計劃項目、專項基金等，開展土壤環(huán)境監(jiān)測的基本理論、關(guān)鍵技術(shù)及集成應(yīng)用等關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)；鼓勵產(chǎn)學(xué)研聯(lián)合在土壤環(huán)境監(jiān)測技術(shù)、先進監(jiān)測儀器設(shè)備開發(fā)利用、先進技術(shù)設(shè)備引進等方面開展創(chuàng)新應(yīng)用研究，形成土壤環(huán)境調(diào)查、風(fēng)險評估、風(fēng)險管控、治理修復(fù)以及效果評估一整套技術(shù)體系，通過試驗、優(yōu)化、示范推廣，為科學(xué)防治土壤污染提供技術(shù)支撐。

（七）積極探索土壤污染防治資金投入新機制。我國土壤污染治理不僅有存量問題，更有增量問題，資金投入巨大，需要在資金投入機制方面進行創(chuàng)新。建議：建立化學(xué)農(nóng)藥使用替代補貼機制，支持病蟲害生物防治等綠色防控技術(shù)推廣應(yīng)用。對于污染防治投入大的地塊，開展污染地塊治理修復(fù)費用及再利用價值評估，梳理包裝一批項目，按照“誰治理、誰利用”的模式，引導(dǎo)社會資本進入。對于重污染、高風(fēng)險的企業(yè)、重點行業(yè)的企業(yè)推行環(huán)境污染責(zé)任險。在政策層面通過稅收優(yōu)惠、綠色信貸等激勵、約束企業(yè)環(huán)保行為，倡導(dǎo)綠色發(fā)展。

（八）加強國民環(huán)境宣傳教育，構(gòu)建“山水林田湖草人”一體化生態(tài)保護修復(fù)新格局。土壤污染防治應(yīng)突出“防”字當(dāng)頭，建議：加強國民環(huán)境教育，從幼兒園、小學(xué)直至大學(xué)，從農(nóng)民、工人到干部，持續(xù)開展豐富多彩、形式多樣的環(huán)境保護知識普及教育，把環(huán)保知識作為學(xué)生考試、干部考核的必選內(nèi)容，作為農(nóng)民、工人的掃盲課程。