內(nèi)容提要 中美經(jīng)濟(jì)沖突升級(jí)以及突發(fā)公共衛(wèi)生事件帶來的沖擊，使我國(guó)面臨的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)更加復(fù)雜嚴(yán)峻。新形勢(shì)要求我國(guó)盡快提升國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力，而加快科技創(chuàng)新步伐、全面提高科技創(chuàng)新質(zhì)量、實(shí)現(xiàn)自主可控的創(chuàng)新是提升我國(guó)國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力的重要路徑。“十四五”時(shí)期，我國(guó)科技領(lǐng)域需要進(jìn)一步處理好政府與市場(chǎng)的分工、創(chuàng)新動(dòng)力與創(chuàng)新壓力、創(chuàng)新政策與創(chuàng)新環(huán)境建設(shè)等多種創(chuàng)新關(guān)系，大力推進(jìn)創(chuàng)新環(huán)境建設(shè)。按照創(chuàng)新有支撐、能協(xié)同、有動(dòng)力、有壓力的建設(shè)思路，可以從創(chuàng)新支撐系統(tǒng)、創(chuàng)新協(xié)同系統(tǒng)、創(chuàng)新壓力系統(tǒng)和創(chuàng)新動(dòng)力系統(tǒng)這四個(gè)子系統(tǒng)出發(fā)，進(jìn)一步完善我國(guó)創(chuàng)新環(huán)境，激發(fā)市場(chǎng)主體創(chuàng)新熱情，提高我國(guó)整體創(chuàng)新效率。

國(guó)與國(guó)之間的競(jìng)爭(zhēng)，雖然表現(xiàn)為政治、經(jīng)濟(jì)、軍事等各種形式，但是從根本上看，無一例外落實(shí)到科技競(jìng)爭(zhēng)上。十八大以來，我國(guó)陸續(xù)出臺(tái)一系列鼓勵(lì)創(chuàng)新的政策，加大科技創(chuàng)新投入力度，使我國(guó)整體創(chuàng)新能力得以提升。然而，我們也要認(rèn)識(shí)到，我國(guó)的科技創(chuàng)新還面臨著許多亟待解決的問題，比如科技創(chuàng)新投入大規(guī)模增長(zhǎng)卻沒有帶來全要素生產(chǎn)率的顯著提高[1]葉祥松、劉敬：《異質(zhì)性研發(fā)、政府支持與中國(guó)科技創(chuàng)新困境》，《經(jīng)濟(jì)研究》2018年第9期。。在“十四五”的開局之年，面對(duì)復(fù)雜的國(guó)內(nèi)外政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，我國(guó)的創(chuàng)新政策體系亟須重新定位、完善創(chuàng)新，以適應(yīng)新時(shí)代發(fā)展需要。

一、新形勢(shì)要求我國(guó)全面提高科技創(chuàng)新質(zhì)量

當(dāng)前，我國(guó)科技創(chuàng)新正面臨著前所未有的兩個(gè)嚴(yán)峻形勢(shì)：一是中美兩國(guó)經(jīng)濟(jì)沖突加??；二是突發(fā)的公共衛(wèi)生事件帶來的沖擊。

從2018年3月起，美國(guó)總統(tǒng)特朗普宣布對(duì)中國(guó)商品加征關(guān)稅，挑起中美經(jīng)濟(jì)沖突；2019年5月之后，美國(guó)對(duì)中國(guó)高科技企業(yè)的關(guān)鍵部件斷供，實(shí)行技術(shù)封鎖與市場(chǎng)封鎖，將經(jīng)濟(jì)沖突的范圍由貿(mào)易領(lǐng)域擴(kuò)大到科技領(lǐng)域，一批在國(guó)際上技術(shù)領(lǐng)先的中國(guó)高科技企業(yè)的發(fā)展受到嚴(yán)重威脅。中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的外部條件與環(huán)境已出現(xiàn)重大改變。為此，中國(guó)快速做出戰(zhàn)略調(diào)整，因勢(shì)確立“雙循環(huán)”的發(fā)展新格局。

突發(fā)公共衛(wèi)生事件也給世界經(jīng)濟(jì)帶來沖擊。新冠肺炎疫情在世界范圍內(nèi)擴(kuò)散，直接導(dǎo)致2020年全球經(jīng)濟(jì)全面衰退?？梢灶A(yù)見的情形是，新冠肺炎疫情之后，世界主要國(guó)家的對(duì)外經(jīng)濟(jì)政策會(huì)明顯趨于保守，這勢(shì)必重新調(diào)整全球范圍內(nèi)的產(chǎn)業(yè)布局，全球產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈將出現(xiàn)短化與本土化的發(fā)展趨勢(shì)，部分發(fā)達(dá)國(guó)家將更傾向?qū)I(yè)化于全球價(jià)值鏈上游[1]何宇、張建華、陳珍珍：《貿(mào)易沖突與合作：基于全球價(jià)值鏈的解釋》，《中國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)》2020年第3期。。這些改變標(biāo)志著近40年來一直持續(xù)推進(jìn)的全球化進(jìn)程受阻，產(chǎn)業(yè)鏈重構(gòu)與逆全球化可能是未來10～20年世界經(jīng)濟(jì)的趨勢(shì)性特征。更為重要的是，新冠肺炎疫情過后，中美兩國(guó)經(jīng)濟(jì)硬脫鉤的可能性加大，尤其是高科技領(lǐng)域的硬脫鉤已經(jīng)開始，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和科技創(chuàng)新的外部環(huán)境約束將進(jìn)一步強(qiáng)化[2]姚前：《新冠肺炎疫情與數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)》，《清華金融評(píng)論》2020年第6期。。

當(dāng)前的國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)要求中國(guó)全面提高科技創(chuàng)新質(zhì)量，加快技術(shù)進(jìn)步步伐，提高政策的精準(zhǔn)度，需要特別強(qiáng)調(diào)自主可控的科技創(chuàng)新。當(dāng)前我們正處在新科技革命的起點(diǎn)，從過去三次科技革命帶來的影響看，國(guó)家的興衰主要取決于一個(gè)國(guó)家是否能在科技革命進(jìn)而在產(chǎn)業(yè)革命中取得領(lǐng)導(dǎo)地位，尤其是能否在核心技術(shù)領(lǐng)域取得突破。如能把握住第四次科技革命帶來的科技與產(chǎn)業(yè)機(jī)遇，我國(guó)則可以奠定未來百年發(fā)展大業(yè)的技術(shù)和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。而要把握住新科技革命和產(chǎn)業(yè)革命的契機(jī)，必須全面提高科技水平，更重要的是要實(shí)現(xiàn)核心技術(shù)的突破。

全球科技進(jìn)步加速要求我們加快科技創(chuàng)新步伐。從全球范圍看，“知識(shí)爆炸”已經(jīng)成為現(xiàn)實(shí)，全球科技創(chuàng)新不斷加速，新技術(shù)不斷涌現(xiàn)。未來5～10年將是新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)革命的重大變革期。隨著數(shù)字信息技術(shù)的深化發(fā)展，信息、生物、新能源、新材料等領(lǐng)域?qū)⒔徊嫒诤?、相互促進(jìn)，新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新模式將不斷涌現(xiàn)[3]路紅艷：《未來30年科技產(chǎn)業(yè)革命變化趨勢(shì)及我國(guó)創(chuàng)新發(fā)展的建議》，《全球化》2018年第3期。，進(jìn)而改變社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的知識(shí)基礎(chǔ)、技術(shù)基礎(chǔ)和商業(yè)組織基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)與科技發(fā)展將出現(xiàn)根本性變革。

深刻變化的形勢(shì)要求我們的科技創(chuàng)新自主可控。當(dāng)前，世界政治經(jīng)濟(jì)格局正發(fā)生深刻變化。突發(fā)的公共衛(wèi)生事件，加劇了世界的割裂與分歧，也帶來了全球范圍內(nèi)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與經(jīng)濟(jì)資源的重新配置。總體來說，當(dāng)前國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)對(duì)我國(guó)的影響是負(fù)面的，要擺脫這種不利局面，我們必須依靠自主、可控的創(chuàng)新，只有實(shí)現(xiàn)技術(shù)上不可替代、自主可控，才能讓中國(guó)的產(chǎn)業(yè)鏈牢固起來，國(guó)家的經(jīng)濟(jì)安全才能得到保障。

我國(guó)的科技創(chuàng)新雖然已經(jīng)起步，但是整體基礎(chǔ)還較差，還有不少短板，科技與經(jīng)濟(jì)發(fā)展明顯受制于人。“十四五”期間，我們必須加快科技進(jìn)步的步伐，要有“時(shí)不我待”的緊迫感和使命感，促使科技創(chuàng)新在新一輪科技革命浪潮中發(fā)揮重要作用。

二、“十四五”期間需要解決的重要科技創(chuàng)新問題

我國(guó)科技創(chuàng)新領(lǐng)域既存在一些多年未能得到解決的舊矛盾、舊問題，也面臨著一些新矛盾、新問題，只有解決好這些核心問題，中國(guó)科技創(chuàng)新的宏偉遠(yuǎn)景才是可期的。雖然一個(gè)五年規(guī)劃不可能解決所有問題，但是“十四五”期間中國(guó)的科技創(chuàng)新政策應(yīng)當(dāng)重視和努力改善以下九個(gè)問題。

（一）政府與市場(chǎng)的關(guān)系問題

創(chuàng)新政策涉及政府與市場(chǎng)兩種力量。政府和市場(chǎng)的關(guān)系，是全面深化改革時(shí)期經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題[1]王佳菲：《正確認(rèn)識(shí)和運(yùn)用“看不見的手”和“看得見的手”——學(xué)習(xí)習(xí)近平總書記關(guān)于政府和市場(chǎng)關(guān)系的系列論述》，《經(jīng)濟(jì)研究》2016年第3期。。過去我國(guó)的創(chuàng)新政策沒有充分考慮政府與市場(chǎng)關(guān)系，政策成為創(chuàng)新的主要推動(dòng)力量。在創(chuàng)新活動(dòng)中，政府尤其是地方政府顯得很“強(qiáng)勢(shì)”，以至于在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，很多人都認(rèn)為政府是理所當(dāng)然的創(chuàng)新主體，造成了創(chuàng)新主體錯(cuò)位、資源配置錯(cuò)位等問題。政府與市場(chǎng)分工關(guān)系處理不當(dāng)?shù)牧硪粋€(gè)表現(xiàn)是代表公共部門、作為公共政策實(shí)現(xiàn)者之一的國(guó)有企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)在創(chuàng)新角色定位上沒有體現(xiàn)出分工差別，大型國(guó)有企業(yè)與中小民營(yíng)企業(yè)一樣，主要在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域活動(dòng)，其創(chuàng)新活動(dòng)也以應(yīng)用型為主，導(dǎo)致基礎(chǔ)研究、基礎(chǔ)應(yīng)用研究等“慢”變量無人問津，長(zhǎng)久累積下來，形成基礎(chǔ)研究成果和基礎(chǔ)技術(shù)匱乏等制約創(chuàng)新進(jìn)一步深入發(fā)展的諸多短板。在管理創(chuàng)新的方法上，以政府立項(xiàng)、審批、財(cái)政補(bǔ)貼為主要手段，而市場(chǎng)化的措施不足。處理好政府與市場(chǎng)關(guān)系的基本原則是在政府與市場(chǎng)兩種力量之間建立科學(xué)的分工關(guān)系，保證政府不“越位”、不“缺位”，實(shí)現(xiàn)政府與市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，共同推進(jìn)創(chuàng)新[2]楊燦明：《關(guān)于政府與市場(chǎng)關(guān)系的再思考》，《中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2019年第6期。。

（二）創(chuàng)新資源分配中的機(jī)會(huì)公平問題

創(chuàng)新政策應(yīng)著眼于創(chuàng)造一個(gè)公平且有效率的創(chuàng)新環(huán)境，力爭(zhēng)讓創(chuàng)新要素配置公平、創(chuàng)新主體機(jī)會(huì)公平。我國(guó)現(xiàn)有的創(chuàng)新政策雖然也在強(qiáng)調(diào)這些公平性，但是在實(shí)際實(shí)施過程中，受理念、政策著力點(diǎn)、資源分配方式、工作方式（如評(píng)審）等因素的影響，客觀上在國(guó)有企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)之間形成所有制歧視、在大型企業(yè)與中小企業(yè)之間形成規(guī)模歧視。而事實(shí)上，民營(yíng)企業(yè)、中小企業(yè)既是創(chuàng)新活動(dòng)的重要推動(dòng)力量，又是創(chuàng)新資源最為匱乏需要政策扶持的對(duì)象。如何讓民營(yíng)企業(yè)尤其是中小民營(yíng)企業(yè)獲得更多的創(chuàng)新政策支持，既是公平問題，也是關(guān)系創(chuàng)新效率的重要問題。

（三）創(chuàng)新政策的體系化問題

受管理體制和站位高度等因素的影響，我國(guó)過去的創(chuàng)新政策基本上都是由不同部門針對(duì)不同發(fā)展階段出現(xiàn)的問題而出臺(tái)的，各部門、各地方根據(jù)自己的職責(zé)、行業(yè)特點(diǎn)和區(qū)域特點(diǎn)出臺(tái)自己的創(chuàng)新政策，政策多而雜，政策之間缺少協(xié)調(diào)（甚至有沖突），未能形成系統(tǒng)有效的創(chuàng)新政策體系，導(dǎo)致支持創(chuàng)新的政策數(shù)量越來越多，而創(chuàng)新主體卻越來越無所適從的怪象。2020 年9 月11 日在科學(xué)家座談會(huì)上，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“要狠抓創(chuàng)新體系建設(shè)，進(jìn)行優(yōu)化組合，克服分散、低效、重復(fù)的弊端”[3]習(xí)近平：《在科學(xué)家座談會(huì)上的講話》，http://cpc.people.com.cn/n1/2020/0911/c64094-31858756.html，2020年11月10日。，切中我國(guó)創(chuàng)新政策體系性不強(qiáng)之要害。

（四）基礎(chǔ)研究與應(yīng)用技術(shù)之間的關(guān)系問題

基礎(chǔ)科學(xué)的進(jìn)展?fàn)顩r決定應(yīng)用科學(xué)和技術(shù)的發(fā)展高度。我國(guó)目前在工業(yè)、農(nóng)業(yè)、能源、信息技術(shù)等領(lǐng)域存在的諸多“卡脖子”技術(shù)瓶頸，實(shí)則與我國(guó)基礎(chǔ)研究滯后、缺少相應(yīng)的知識(shí)儲(chǔ)備和基礎(chǔ)性成果有關(guān)。著名咨詢機(jī)構(gòu)麥肯錫通過對(duì)比中美兩國(guó)企業(yè)的創(chuàng)新活動(dòng)后發(fā)現(xiàn)，中國(guó)企業(yè)更多是進(jìn)行研發(fā)周期不足2年的效率驅(qū)動(dòng)型創(chuàng)新；美國(guó)企業(yè)更愿意進(jìn)行研發(fā)周期5年以上的科學(xué)研究與工程技術(shù)方面的創(chuàng)新[4]左曉利等：《企業(yè)研發(fā)人才的創(chuàng)新活力亟待增強(qiáng)》，《中國(guó)人才》2019年第1期。。2019年，中國(guó)基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)投入占R&D 比重首次突破6%（2018年該比例為5.5%）[5]國(guó)家統(tǒng)計(jì)局：《2019 年全國(guó)科技經(jīng)費(fèi)投入統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202008/t20200827_1786198.html，2020年9月15日。，而發(fā)達(dá)國(guó)家的基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)投入占R&D 的平均比重約為19%[1]張艷秋等：《制造業(yè)技術(shù)進(jìn)步的國(guó)際對(duì)比研究——基于投入產(chǎn)出分析》，《全球科技經(jīng)濟(jì)瞭望》2018年7月。。2016年，日本R&D 預(yù)算中，“基礎(chǔ)研究”占57%，英國(guó)R&D預(yù)算用于“科學(xué)知識(shí)擴(kuò)充”的比重約為33%，德國(guó)R&D預(yù)算中“科學(xué)知識(shí)擴(kuò)充（源自大學(xué)資金）”占比達(dá)40.2%[2]日本科學(xué)技術(shù)振興機(jī)構(gòu)：《主要國(guó)家研究開發(fā)戰(zhàn)略報(bào)告書》，https://www.jst.go.jp/crds/report/report02/CRDSFY2018-FR-05.html，2020年8月19日。。不難看出，中國(guó)與主要發(fā)達(dá)國(guó)家在基礎(chǔ)研究投入方面的差距仍然很大，長(zhǎng)期維持這種投入結(jié)構(gòu)必將造成中國(guó)核心科技能力薄弱。長(zhǎng)期追求“短平快”式創(chuàng)新，不重視基礎(chǔ)研究，極易造成核心技術(shù)受制于人、關(guān)鍵行業(yè)與領(lǐng)域缺乏競(jìng)爭(zhēng)力等問題。習(xí)近平總書記在科學(xué)家座談會(huì)上指出，“基礎(chǔ)研究是科技創(chuàng)新的源頭”，要“持之以恒加強(qiáng)基礎(chǔ)研究”[3]習(xí)近平：《在科學(xué)家座談會(huì)上的講話》，http://cpc.people.com.cn/n1/2020/0911/c64094-31858756.html，2020年10月20日。。重視基礎(chǔ)科學(xué)研究、加大基礎(chǔ)科學(xué)研究投入、促進(jìn)基礎(chǔ)科學(xué)繁榮是當(dāng)前創(chuàng)新領(lǐng)域的重要工作。

（五）長(zhǎng)期與短期的關(guān)系問題

我國(guó)現(xiàn)有的創(chuàng)新政策大多是短期的，如重視應(yīng)用技術(shù)研發(fā)，偏好于采用立項(xiàng)審批的方式做1～2年就需結(jié)項(xiàng)的項(xiàng)目等。我們?nèi)鄙僮銐蚰托娜ヅ嘤欣趧?chuàng)新的長(zhǎng)期因素，比如人才培養(yǎng)方式改革、基礎(chǔ)科學(xué)研究、體制機(jī)制改革等，這導(dǎo)致諸多有礙創(chuàng)新的因素長(zhǎng)期存在，反復(fù)出現(xiàn)。而且在持續(xù)推行短期目標(biāo)的政策影響下，我國(guó)企業(yè)出現(xiàn)較大程度的行為短期化情況，這也不利于創(chuàng)新。處理長(zhǎng)期與短期關(guān)系的科學(xué)方法是長(zhǎng)期與短期相互結(jié)合、共同發(fā)展。長(zhǎng)期任務(wù)的重點(diǎn)是培育有利于創(chuàng)新的環(huán)境，短期任務(wù)的重點(diǎn)是解決好1～3年的緊迫創(chuàng)新問題。讓二者協(xié)調(diào)起來的關(guān)鍵是改變過去輕環(huán)境建設(shè)的傳統(tǒng)做法，始終保持在創(chuàng)新環(huán)境建設(shè)方面的政策投入和資源投入，確定長(zhǎng)期短期之間的資源配置比例，并長(zhǎng)期堅(jiān)持下去。

（六）動(dòng)力系統(tǒng)與壓力系統(tǒng)之間的關(guān)系問題

現(xiàn)有的創(chuàng)新政策大多屬于“錦上添花”型的，給錢給項(xiàng)目，這樣做可以提高企業(yè)創(chuàng)新積極性，是一種正向的激勵(lì)手段。但是我們也應(yīng)當(dāng)注意長(zhǎng)期推行這一激勵(lì)方式的負(fù)面作用，當(dāng)前產(chǎn)能過剩等問題就與政策上長(zhǎng)期不做“減法”等體制性因素有關(guān)[4]干春暉、鄒俊、王?。骸兜胤焦賳T任期、企業(yè)資源獲取與產(chǎn)能過?！?，《中國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)》2015年第3 期。。促進(jìn)創(chuàng)新的手段除施以利益以激發(fā)創(chuàng)新動(dòng)力之外，給創(chuàng)新主體施加壓力也很重要?！笆奈濉逼陂g我國(guó)面臨建設(shè)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系的重大任務(wù)，而現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)的主線是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。將供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與推進(jìn)創(chuàng)新結(jié)合起來，可以同時(shí)提高供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與創(chuàng)新兩方面的效果[5]廈門大學(xué)宏觀經(jīng)濟(jì)研究中心課題組：《中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展“十三五”回顧與“十四五”展望》，《中國(guó)高校社會(huì)科學(xué)》2020年第6期。，而能將兩者聯(lián)系起來的政策結(jié)合點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)是構(gòu)建創(chuàng)新壓力體系，在傳統(tǒng)的“錦上添花”創(chuàng)新政策基礎(chǔ)上，增加一些做“減法”的政策措施，比如通過懲罰性稅收政策讓企業(yè)感受到不創(chuàng)新的生存壓力，迫使這類企業(yè)加快實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新、轉(zhuǎn)型；而沒有創(chuàng)新可能的落后產(chǎn)能，也會(huì)因?yàn)槎愂肇?fù)擔(dān)加重而提前退出市場(chǎng)，為其他更有活力的主體騰讓出資源和市場(chǎng)[6]曲婉、馮海紅、侯沁江：《創(chuàng)新政策評(píng)估方法及應(yīng)用研究：以高新技術(shù)企業(yè)稅收優(yōu)惠政策為例》，《科研管理》2017年第1期。。

（七）政策與環(huán)境之間的關(guān)系問題

我國(guó)的創(chuàng)新主要由政府政策來推進(jìn)。政策屬于“快變量”，其見效周期更短，資源分配速度更快，效果更顯性，因而受到政府青睞。但是我們也應(yīng)當(dāng)看到，這些短期化的政策，也更容易引致企業(yè)的行為短期化、創(chuàng)新活動(dòng)策略化，最終會(huì)影響到中國(guó)的創(chuàng)新質(zhì)量和長(zhǎng)期創(chuàng)新能力培養(yǎng)。

創(chuàng)新環(huán)境的質(zhì)量直接影響企業(yè)的創(chuàng)新意愿、創(chuàng)新動(dòng)力的強(qiáng)弱和創(chuàng)新質(zhì)量的高低?！笆奈濉逼陂g我國(guó)的創(chuàng)新政策應(yīng)以完善創(chuàng)新環(huán)境為重點(diǎn)。創(chuàng)新環(huán)境是真正意義上的“組合拳”，不突出強(qiáng)調(diào)單個(gè)政策的作用，而強(qiáng)調(diào)環(huán)境的整體效果，通過把有利于企業(yè)創(chuàng)新的因素穩(wěn)定在環(huán)境中，形成對(duì)企業(yè)創(chuàng)新有正向促進(jìn)作用的外部條件。然而，環(huán)境建設(shè)屬于“慢變量”。其中的基礎(chǔ)性制度建設(shè)、創(chuàng)新文化建設(shè)、理念的形成與轉(zhuǎn)變、人才培養(yǎng)等因素均需要數(shù)年甚至數(shù)十年時(shí)間才能形成實(shí)際創(chuàng)新效力。然而一旦建成完善的創(chuàng)新環(huán)境，其穩(wěn)定性、公平性以及長(zhǎng)期作用效果是政策不可比擬和替代的[1]白俊紅、蔣伏心：《考慮環(huán)境因素的區(qū)域創(chuàng)新效率研究——基于三階段DEA方法》，《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》2011年第10期。。因此，重視創(chuàng)新環(huán)境建設(shè)，消除創(chuàng)新環(huán)境中的不利因素，培養(yǎng)有利于創(chuàng)新的積極因素，應(yīng)當(dāng)成為“十四五”及之后若干年努力的目標(biāo)。

（八）供給與需求的關(guān)系問題

過去我國(guó)的創(chuàng)新政策主要是針對(duì)供給方的激勵(lì)政策，以促進(jìn)創(chuàng)新供給增加為政策目標(biāo)（比如通過財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等政策手段激發(fā)創(chuàng)新），而激發(fā)創(chuàng)新需求的政策較少。相比之下，基于需求方的創(chuàng)新政策制定過程雖然更加復(fù)雜，但這些政策建立在市場(chǎng)需求基礎(chǔ)上，直接服務(wù)于企業(yè)需求，其政策效果會(huì)好于供給政策。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)科學(xué)研究要堅(jiān)持需求導(dǎo)向和問題導(dǎo)向，對(duì)于創(chuàng)新來說，堅(jiān)持需求導(dǎo)向和問題導(dǎo)向同樣重要。“十四五”期間，我國(guó)的創(chuàng)新政策要增加基于企業(yè)需求的創(chuàng)新政策，讓供給政策與需求政策趨于平衡。

（九）解決好政策手段的科學(xué)化問題

過去，我國(guó)政策主導(dǎo)創(chuàng)新，政策工具以財(cái)政補(bǔ)貼為主，這使得我國(guó)創(chuàng)新政策的科學(xué)性不足，影響創(chuàng)新政策效果。財(cái)政補(bǔ)貼極易改變創(chuàng)新參與者（科研人員、企業(yè)）的創(chuàng)新行為，誘導(dǎo)他們將工作重心放在搶項(xiàng)目和爭(zhēng)政策資源上。為獲得財(cái)政資金支持，創(chuàng)新主體的行為往往更趨向于短期化，將創(chuàng)新異化為包裝項(xiàng)目，竭盡所能地夸大項(xiàng)目?jī)r(jià)值，最終演化為“表格創(chuàng)新”和騙取財(cái)政補(bǔ)貼。而且在補(bǔ)貼資金分配過程中，極易產(chǎn)生尋租和腐?。换蛘呦喾?，政策執(zhí)行者為了刻意證明自己的清白，保證資金使用安全，盡可能給國(guó)有大型企業(yè)發(fā)放資金而避免給可能引起爭(zhēng)議的民營(yíng)中小企業(yè)發(fā)放補(bǔ)貼，又導(dǎo)致出現(xiàn)前文所提到的所有制歧視、不公平等問題。從某種程度上講，一些財(cái)政補(bǔ)貼不僅不利于創(chuàng)新，反而不合理消耗政策資源，擾亂正常的價(jià)格信號(hào)，引發(fā)資源誤配。產(chǎn)業(yè)政策的存在并不意味著市場(chǎng)機(jī)制不再重要[2]中國(guó)社會(huì)科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所課題組：《“十四五”時(shí)期中國(guó)工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略研究》，《中國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)》2020 年第2期。，產(chǎn)業(yè)政策的科學(xué)性必須堅(jiān)守。若能多利用減稅、政府采購(gòu)、事后獎(jiǎng)勵(lì)等政策措施，我國(guó)創(chuàng)新政策的科學(xué)性會(huì)有較明顯改善。

三、以建設(shè)創(chuàng)新友好型環(huán)境為突破點(diǎn)構(gòu)建創(chuàng)新體系

建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家，需要大力推進(jìn)創(chuàng)新環(huán)境建設(shè)。創(chuàng)新友好型環(huán)境是所有有利于創(chuàng)新因素的穩(wěn)態(tài)集合，是企業(yè)生存的外部條件，穩(wěn)定（不朝令夕改）、公平（各種主體創(chuàng)新條件一致）、高效（環(huán)境與創(chuàng)新主體之間正向互動(dòng)）是創(chuàng)新友好型環(huán)境的特點(diǎn)，也是其優(yōu)勢(shì)[3]余泳澤：《政府支持、制度環(huán)境、FDI與我國(guó)區(qū)域創(chuàng)新體系建設(shè)》，《產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究》2011年第1期。。要更好地保護(hù)產(chǎn)權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)，讓市場(chǎng)發(fā)揮配置資源的決定性作用，在不同主體之間建立公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，做到創(chuàng)新有支撐、能協(xié)同、有動(dòng)力、有壓力，優(yōu)化創(chuàng)新環(huán)境?；诖耍蓪?chuàng)新環(huán)境劃分為創(chuàng)新支撐系統(tǒng)、創(chuàng)新協(xié)同系統(tǒng)、創(chuàng)新壓力系統(tǒng)和創(chuàng)新動(dòng)力系統(tǒng)這四個(gè)子系統(tǒng)。“十四五”及之后一段時(shí)期，我國(guó)創(chuàng)新政策若圍繞這四個(gè)方面開展體制、機(jī)制和條件建設(shè)，對(duì)改進(jìn)我國(guó)創(chuàng)新環(huán)境，提升創(chuàng)新效率大有裨益。

（一）創(chuàng)新支撐系統(tǒng)建設(shè)

創(chuàng)新支撐系統(tǒng)能給創(chuàng)新活動(dòng)提供基礎(chǔ)性支持，包括但不限于制度、文化、知識(shí)、技術(shù)和產(chǎn)業(yè)支持。一個(gè)優(yōu)秀的創(chuàng)新支撐系統(tǒng)，應(yīng)當(dāng)形成良好的創(chuàng)新文化、科學(xué)的政府與市場(chǎng)分工、完善的基礎(chǔ)制度，并能為創(chuàng)新活動(dòng)提供先進(jìn)的基礎(chǔ)設(shè)施和相關(guān)產(chǎn)業(yè)支持。

第一，創(chuàng)新文化建設(shè)。經(jīng)過三十多年的持續(xù)宣傳和引導(dǎo)，我國(guó)已經(jīng)初步形成較為積極的創(chuàng)新文化，社會(huì)各界對(duì)創(chuàng)新重要性的認(rèn)識(shí)已經(jīng)明顯提高。目前創(chuàng)新文化存在的最大問題是浮躁心態(tài)和機(jī)會(huì)主義盛行，缺乏沉下心來做基礎(chǔ)研究的耐心，動(dòng)輒想“彎道超車”，遇到短板總想通過購(gòu)買技術(shù)盡快解決。但事實(shí)上花費(fèi)巨大代價(jià)買來的技術(shù)往往陳舊，造成資金、時(shí)間、時(shí)機(jī)的多重浪費(fèi)?！笆奈濉睍r(shí)期，要進(jìn)一步宣傳創(chuàng)新的重要性，形成重視創(chuàng)新、鼓舞創(chuàng)新的文化自覺。

第二，制定并推行《創(chuàng)新法》，以支持與保護(hù)創(chuàng)新。目前的創(chuàng)新政策大多是以“通知”“意見”等形式呈現(xiàn)的，如《推廣第二批支持創(chuàng)新相關(guān)改革舉措的通知》《關(guān)于支持和鼓勵(lì)事業(yè)單位專業(yè)技術(shù)人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的指導(dǎo)意見》等?！笆奈濉逼陂g，應(yīng)推進(jìn)《創(chuàng)新法》立法，廢止原有各種“通知”“辦法”，避免政出多門引發(fā)的政策相互沖突，提升創(chuàng)新的法律地位，保持創(chuàng)新政策的嚴(yán)肅性、穩(wěn)定性和權(quán)威性。這可以給企業(yè)更穩(wěn)定的創(chuàng)新預(yù)期，還可以更好地保護(hù)創(chuàng)新成果，為創(chuàng)新活動(dòng)提供更堅(jiān)實(shí)穩(wěn)定的基礎(chǔ)。

第三，進(jìn)一步強(qiáng)化產(chǎn)權(quán)和知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)。產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度保護(hù)的不僅是財(cái)產(chǎn)權(quán)，更是保護(hù)推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的熱情。如果創(chuàng)新成果的歸屬等涉產(chǎn)權(quán)問題得不到很好保護(hù)，整個(gè)社會(huì)的創(chuàng)新熱情必將受影響。基于這一認(rèn)識(shí)，我國(guó)需出臺(tái)成體系的產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，憲法、民法、公司法、合同法、物權(quán)法、行政法等法律法規(guī)中均有保護(hù)私有產(chǎn)權(quán)的規(guī)定?！叭欢F(xiàn)實(shí)中，由于觀念上的偏差、制度設(shè)計(jì)上的缺陷、政策落實(shí)不到位等原因，各所有制經(jīng)濟(jì)主體權(quán)益并未能實(shí)現(xiàn)平等保護(hù)，在產(chǎn)權(quán)保護(hù)的實(shí)踐中存在重公有、輕私有的現(xiàn)象”，“相關(guān)法律法規(guī)對(duì)非公有產(chǎn)權(quán)的保護(hù)弱于對(duì)公有特別是國(guó)有產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，司法實(shí)踐中國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)未完全同等對(duì)待”[1]中共中央、國(guó)務(wù)院：《關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見》，人民出版社2016年版，第178頁(yè)。。進(jìn)一步完善知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)體系，嚴(yán)格執(zhí)法，提高國(guó)民保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)意識(shí)，形成尊重知識(shí)產(chǎn)權(quán)的良好氛圍，將會(huì)改善我國(guó)創(chuàng)新環(huán)境質(zhì)量。

第四，為市場(chǎng)主體的創(chuàng)新活動(dòng)提供更好的創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)科學(xué)技術(shù)支持。創(chuàng)新活動(dòng)是建立在現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)科技之上的，創(chuàng)新活動(dòng)的多樣性可以營(yíng)造創(chuàng)新的文化氛圍，在某種程度上決定了創(chuàng)新的高度和質(zhì)量。我國(guó)創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施（如關(guān)鍵領(lǐng)域的國(guó)家實(shí)驗(yàn)室和技術(shù)平臺(tái)）建設(shè)滯后，質(zhì)量不高；對(duì)基礎(chǔ)科學(xué)、基礎(chǔ)技術(shù)重視不夠，投入不足，導(dǎo)致關(guān)鍵知識(shí)和技術(shù)（如芯片技術(shù)）缺失。這些問題就構(gòu)成我國(guó)創(chuàng)新環(huán)境的短板，未能給創(chuàng)新活動(dòng)提供充分支持。加大基礎(chǔ)研究投入，為創(chuàng)新活動(dòng)提供更多的基礎(chǔ)知識(shí)、基礎(chǔ)技術(shù)，改善創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施，可提高我國(guó)創(chuàng)新環(huán)境質(zhì)量。

（二）創(chuàng)新協(xié)同系統(tǒng)建設(shè)

創(chuàng)新協(xié)同系統(tǒng)將不同創(chuàng)新主體和創(chuàng)新資源聯(lián)系起來，形成創(chuàng)新合力，以增強(qiáng)創(chuàng)新能力、提升創(chuàng)新效率。一個(gè)有效的創(chuàng)新協(xié)同系統(tǒng)，應(yīng)當(dāng)具有良好的協(xié)同促進(jìn)機(jī)制，能夠跨越主體界限、產(chǎn)業(yè)界限和區(qū)域界限，把不同的創(chuàng)新資源整合起來。

第一，加強(qiáng)產(chǎn)學(xué)研合作。產(chǎn)學(xué)研合作是協(xié)同創(chuàng)新的重要實(shí)現(xiàn)形式，也是我國(guó)反復(fù)倡導(dǎo)和大力推進(jìn)的創(chuàng)新政策。但目前我國(guó)產(chǎn)學(xué)研合作并不充分，究其原因，主要有主體目標(biāo)不一致、信息不充分不對(duì)稱、學(xué)研機(jī)構(gòu)在現(xiàn)有評(píng)價(jià)制度下更傾向于自我循環(huán)、封閉運(yùn)行等幾個(gè)方面。目前對(duì)高校教師、科研人員的考核以論著和科研項(xiàng)目為主，導(dǎo)致高校與科研機(jī)構(gòu)更專注于論文、報(bào)告、實(shí)驗(yàn)、專利，缺乏對(duì)市場(chǎng)實(shí)際需求的關(guān)注，大學(xué)和科研院所自我封閉循環(huán)。信息不對(duì)稱導(dǎo)致產(chǎn)學(xué)雙方互不清楚對(duì)方的需求，從而無法達(dá)成合作，無法建立高度的信任。針對(duì)上述問題，“十四五”期間可以通過統(tǒng)一發(fā)布創(chuàng)新需求信息來增強(qiáng)信息的充分性；通過第三方認(rèn)證方式消除信息不對(duì)稱問題；通過改革高等院校和科研機(jī)構(gòu)的考核評(píng)價(jià)方式、加大對(duì)參與各方利益分配格局的調(diào)整等方式改變高等院校封閉運(yùn)行、產(chǎn)學(xué)雙方興奮點(diǎn)不一致等問題，以提高產(chǎn)學(xué)研各方在協(xié)同創(chuàng)新方面的參與度。

第二，建立核心科技創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟。研發(fā)聯(lián)盟是創(chuàng)新中常用的企業(yè)間組織形式，其目標(biāo)是解決產(chǎn)業(yè)共性技術(shù)問題，可以起到研發(fā)資源互補(bǔ)、降低研發(fā)成本、分擔(dān)研發(fā)風(fēng)險(xiǎn)、知識(shí)互溢等作用，可以較快提升科技創(chuàng)新效率。我國(guó)應(yīng)當(dāng)圍繞重大共性科技需求，采用“政產(chǎn)學(xué)研用”創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟等模式來推進(jìn)協(xié)同創(chuàng)新。

第三，強(qiáng)化共享技術(shù)平臺(tái)建設(shè)。成立公共技術(shù)共享平臺(tái)，可以加快我國(guó)知識(shí)的累積速度，加速企業(yè)創(chuàng)新步伐，讓中國(guó)的創(chuàng)新加速。大力推進(jìn)國(guó)家實(shí)驗(yàn)室、國(guó)家重大科技基礎(chǔ)設(shè)施、國(guó)家技術(shù)（產(chǎn)業(yè)或制造業(yè)）創(chuàng)新中心、綜合性國(guó)家科學(xué)中心、行業(yè)科技創(chuàng)新平臺(tái)、科技創(chuàng)新聯(lián)盟等研究中心和平臺(tái)建設(shè)，促進(jìn)基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究與產(chǎn)業(yè)化對(duì)接融通。

第四，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，大力培育服務(wù)型制造業(yè)和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)。加快推進(jìn)制造業(yè)與服務(wù)業(yè)的融合發(fā)展，促進(jìn)生產(chǎn)型制造向服務(wù)型制造轉(zhuǎn)變，同時(shí)大力發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，通過產(chǎn)業(yè)間的交叉融合，增加信息、技術(shù)碰撞機(jī)會(huì)，產(chǎn)生新的創(chuàng)新需求和新技術(shù)、新業(yè)態(tài)，實(shí)現(xiàn)跨產(chǎn)業(yè)協(xié)同創(chuàng)新。

（三）創(chuàng)新壓力系統(tǒng)建設(shè)

創(chuàng)新壓力系統(tǒng)通過給市場(chǎng)主體施以壓力，促進(jìn)其產(chǎn)生創(chuàng)新意識(shí)與動(dòng)力。壓力系統(tǒng)的作用機(jī)理是讓技術(shù)落后、高能耗高污染的企業(yè)承擔(dān)額外的成本，迫使企業(yè)在虧損、破產(chǎn)與創(chuàng)新之間主動(dòng)選擇創(chuàng)新。

第一，強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)。競(jìng)爭(zhēng)帶來的生存壓力會(huì)讓企業(yè)更加關(guān)注新技術(shù)、新產(chǎn)品、新工藝，從而引致企業(yè)創(chuàng)新。當(dāng)沒有足夠競(jìng)爭(zhēng)壓力時(shí)，企業(yè)會(huì)覺得創(chuàng)新成本和創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)是額外的代價(jià)，往往傾向于回避創(chuàng)新；而當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)壓力加大時(shí)，尤其是競(jìng)爭(zhēng)壓力大到不創(chuàng)新會(huì)導(dǎo)致企業(yè)陷于生死存亡之境時(shí)，創(chuàng)新的機(jī)會(huì)成本會(huì)顯著降低甚至變?yōu)樨?fù)數(shù)。也就是說，此時(shí)創(chuàng)新變得沒有代價(jià)甚至有凈收益，企業(yè)的創(chuàng)新意愿必將增強(qiáng)。因此，提高競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)度的相關(guān)政策會(huì)促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新。

第二，深入推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。產(chǎn)業(yè)層次低、產(chǎn)能過剩與產(chǎn)業(yè)短板并存，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在的突出問題。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革從提高供給質(zhì)量出發(fā)，推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，有利于解決這些問題。若將企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)與產(chǎn)能過剩嚴(yán)重程度掛鉤，可以在去產(chǎn)能的同時(shí)增加企業(yè)創(chuàng)新壓力。比如對(duì)產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)的產(chǎn)品（如水泥）加征一定幅度的增值稅（比如加征二成），可以促進(jìn)產(chǎn)能過剩行業(yè)內(nèi)企業(yè)加快創(chuàng)新轉(zhuǎn)型。

第三，提高我國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，給企業(yè)增加創(chuàng)新壓力。提高產(chǎn)品質(zhì)量和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，既可以提升我國(guó)產(chǎn)品的質(zhì)量形象，增加產(chǎn)品價(jià)值，又可以增加企業(yè)技術(shù)革新壓力，將企業(yè)的關(guān)注重點(diǎn)從低水平、低成本擴(kuò)張引導(dǎo)到重視技術(shù)革新、產(chǎn)品質(zhì)量上來，對(duì)我國(guó)推進(jìn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革都有幫助。

第四，嚴(yán)格防范大企業(yè)壟斷市場(chǎng)。企業(yè)天然有壟斷市場(chǎng)的沖動(dòng)，而壟斷是創(chuàng)新的天敵。我國(guó)已經(jīng)頒布施行《反壟斷》法，但是市場(chǎng)上仍然存在多種形式的壟斷，除自然壟斷外，行政性壟斷、規(guī)模性壟斷較多，這種狀況不利于創(chuàng)新。推進(jìn)改革，打破行政性壟斷，對(duì)影響到中小企業(yè)正常成長(zhǎng)的超大規(guī)模企業(yè)進(jìn)行拆分，可以增加市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)壓力，有利于創(chuàng)新。

（四）創(chuàng)新動(dòng)力系統(tǒng)建設(shè)

創(chuàng)新動(dòng)力系統(tǒng)通過資金、稅收等激勵(lì)方式引導(dǎo)企業(yè)主動(dòng)創(chuàng)新?！笆奈濉逼陂g，我國(guó)需要進(jìn)一步健全和改進(jìn)激勵(lì)手段，完善創(chuàng)新動(dòng)力系統(tǒng)。

第一，給予創(chuàng)新企業(yè)更多金融支持。金融支持主要是給符合條件的創(chuàng)新型企業(yè)在獲得資金方面提供便利（包括貸款、發(fā)債、上市等方面），也可以為符合條件的企業(yè)提供成本更低的資金，比如無息或低息貸款。保障創(chuàng)新企業(yè)有充分的資金來源，并能以更低成本獲得創(chuàng)新資金，可以有效降低創(chuàng)新的成本門檻，鼓勵(lì)企業(yè)創(chuàng)新。

第二，建設(shè)發(fā)達(dá)的風(fēng)險(xiǎn)資本市場(chǎng)以推動(dòng)創(chuàng)新。美國(guó)舊金山灣區(qū)是全球創(chuàng)新高地，在該區(qū)域聚集的大量風(fēng)險(xiǎn)資本，是推動(dòng)該區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展的重要力量。我國(guó)目前已經(jīng)積累較充裕的資本總量，風(fēng)險(xiǎn)資本規(guī)模也在快速擴(kuò)張，但是其運(yùn)行質(zhì)量和投資定位還需完善。目前我國(guó)風(fēng)險(xiǎn)資本的投資重點(diǎn)大多集中于短平快的領(lǐng)域，對(duì)創(chuàng)新的支持力度不大。在設(shè)計(jì)上市、退出等資本市場(chǎng)規(guī)則時(shí)，我們應(yīng)當(dāng)更多考慮投資時(shí)間較長(zhǎng)、投資于科技創(chuàng)新領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)資本的利益，給這些資本更多機(jī)會(huì)。可以引導(dǎo)風(fēng)險(xiǎn)資本把更多資金投向高科技領(lǐng)域，進(jìn)而推動(dòng)高科技領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展。

第三，給予創(chuàng)新企業(yè)財(cái)政支持。財(cái)政支持政策與金融支持政策存在一定交叉，比如金融支持中的財(cái)政貼息，實(shí)際上也是財(cái)政政策。這里強(qiáng)調(diào)一下財(cái)政政策的使用方向與作用方式：（1）要控制好財(cái)政資金投向，保證較大比重財(cái)政資金投向基礎(chǔ)科研領(lǐng)域、共性技術(shù)研發(fā)和公共平臺(tái)建設(shè)。（2）選擇適合的資助方式。對(duì)于創(chuàng)新投入較大的項(xiàng)目，可以采用財(cái)政投融資方式運(yùn)用公共資金給企業(yè)提供支持；對(duì)于中小微企業(yè)的創(chuàng)新可以繼續(xù)沿用創(chuàng)新券方式提供支持；對(duì)于已經(jīng)形成實(shí)際創(chuàng)新產(chǎn)品的企業(yè)，則可以通過獎(jiǎng)勵(lì)和加大政府采購(gòu)方式給企業(yè)提供后期支持和訂單支持。（3）大幅度削減財(cái)政補(bǔ)貼的作用范圍。財(cái)政補(bǔ)貼對(duì)創(chuàng)新的促進(jìn)作用不明顯卻扭曲市場(chǎng)信號(hào)，誘導(dǎo)企業(yè)行為短期化、策略化，其政策的負(fù)效應(yīng)顯著，因而需要慎重使用[1]曲婉、馮海紅、侯沁江：《創(chuàng)新政策評(píng)估方法及應(yīng)用研究：以高新技術(shù)企業(yè)稅收優(yōu)惠政策為例》，《科研管理》2017年第1期。。（4）發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)作用。引導(dǎo)社會(huì)資本參與重大項(xiàng)目建設(shè)、企業(yè)技術(shù)改造和關(guān)鍵科研、創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。

第四，革新稅收征收方式，將稅率與企業(yè)的創(chuàng)新貢獻(xiàn)結(jié)合起來?！笆奈濉逼陂g，我國(guó)可以選擇增值稅做創(chuàng)新與減稅關(guān)聯(lián)改革試點(diǎn)：以現(xiàn)有稅率為基礎(chǔ)，設(shè)置與企業(yè)創(chuàng)新貢獻(xiàn)相對(duì)應(yīng)的稅收折扣率。比如某企業(yè)原來的增值稅稅率為13%，現(xiàn)在根據(jù)其創(chuàng)新貢獻(xiàn)（可以用新產(chǎn)品占銷售收入的比重、研發(fā)投入占銷售收入比重等指標(biāo)測(cè)算）來確定企業(yè)享受的優(yōu)惠稅率。創(chuàng)新貢獻(xiàn)越大，該企業(yè)享受的增值稅折扣率也越高。

第五，建立創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，設(shè)立創(chuàng)新保險(xiǎn)支持企業(yè)創(chuàng)新。創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)大是阻礙企業(yè)創(chuàng)新的最重要因素之一，如能幫助企業(yè)分散或分擔(dān)創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)，可激勵(lì)企業(yè)創(chuàng)新?！笆奈濉逼陂g，我國(guó)可以發(fā)起設(shè)立政策性創(chuàng)新保險(xiǎn)公司，為企業(yè)提供創(chuàng)新保險(xiǎn)服務(wù)；也可以聯(lián)合現(xiàn)有的商業(yè)保險(xiǎn)公司開發(fā)專門針對(duì)科技創(chuàng)新的商業(yè)保險(xiǎn)。企業(yè)在創(chuàng)新前投保，若創(chuàng)新失敗可以領(lǐng)取一定的保險(xiǎn)賠償金，以分散、分擔(dān)其創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)，鼓勵(lì)其創(chuàng)新。創(chuàng)新保險(xiǎn)可以設(shè)置單筆賠付上限和賠付金額占企業(yè)創(chuàng)新投資損失比重兩道限制性措施，防止出現(xiàn)騙保等道德風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生，同時(shí)也可以節(jié)約財(cái)政資金，提高資金使用效率。