馮澤華

（1.廣東財經大學 法學院，廣東 廣州 510320；2.武漢大學 法學院，湖北 武漢 430072）

國際科技創(chuàng)新中心是粵港澳大灣區(qū)高質量建設的重要引擎。為此，《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出支持粵港澳大灣區(qū)形成國際科技創(chuàng)新中心[1]。法律是治國之重器，良法是善治之前提[2]。粵港澳大灣區(qū)建設國際科技創(chuàng)新中心離不開法治保障。本文從粵港澳大灣區(qū)科技創(chuàng)新發(fā)展的潛在問題及其成因出發(fā)，深度闡釋行政法緣何成為粵港澳大灣區(qū)科技創(chuàng)新發(fā)展的重要制度選擇，最后就粵港澳大灣區(qū)科技創(chuàng)新發(fā)展的行政法保障設計若干路徑，期待能為粵港澳大灣區(qū)建成國際科技創(chuàng)新中心拋磚引玉。

一、粵港澳大灣區(qū)建設國際科技創(chuàng)新中心的潛在問題及其成因

（一）潛在問題

1. 人流的障礙

第一，科技人才流動的限制。囿于內地與港澳出入境制度銜接不暢，粵港澳三地科技人才往返另一方區(qū)域均須履行煩瑣的出入境手續(xù)，降低了流動的速度。由于中央為港澳居民制定了較為寬松的出入境制度，港澳科技人才往返內地與港澳比較方便，而內地科技人才的訪問次數、逗留時間等均有限制。無論如何，三地的科技人才攜帶物品的價值及其數量均存在上限，在出入境程序上亦耗費過多的時間與精力，因而挫傷科技人才在粵港澳大灣區(qū)交流與合作的積極性。

第二，科技人才共享模式的缺位?；浉郯脑陂L期的科技合作中尚未建立人才共享模式，導致科技人才資源在粵港澳大灣區(qū)科技創(chuàng)新發(fā)展中未能得到最優(yōu)配置。首先，科技人才資源先天分布不均衡。高校、高端智庫等機構在粵港澳大灣區(qū)各地比重失衡且沒有建立較為完善的人才資源共享平臺，科技人才多集中于香港、深圳、廣州等粵港澳大灣區(qū)中東部城市，而致力于工業(yè)化發(fā)展的中山、珠海、江門等珠西地區(qū)鮮有科技人才駐足。其次，城市競爭導致人才定向流動。財政充足的城市制定各種優(yōu)惠的人才引進政策，導致人才資源高度集中于個別城市。財政不充足的城市無法推出待遇豐厚的引進政策而無緣眾多科技人才。由于科技人才研發(fā)的科技成果首先對所在城市產生經濟效益，而缺乏科技人才的其他城市只能在相當有限的空間內受益于這些科技成果帶來的溢出效應，久而久之，形成了人才在發(fā)達城市“固化”的現象。

2. 物流的障礙

第一，交通基礎設施的不完備。首先，高速公路、跨珠江口大橋屈指可數且分布欠合理性。如連接珠江口東西岸的大橋過少，不利于東西兩岸經濟的互利合作。盡管2024年深中通道的建成在一定程度上可彌補珠江口東西岸貿易流通欠佳的缺陷，但在粵港澳大灣區(qū)建設背景下，各種貿易要素流動將會高速流轉，粵港澳大灣區(qū)的產業(yè)轉移亦會快馬加鞭，深中通道能否滿足各種貿易要素流動需求尚需進一步評估。其次，連接粵港澳大灣區(qū)內各城市的高鐵網絡尚未完全建成，與打造“一小時經濟圈”的目標相去甚遠。值得深思的是，無論是深中通道，還是虎門二橋，暫無高鐵配套的消息。在深圳、惠州等粵港澳大灣區(qū)東部地區(qū)需經廣州方可到達中山、江門、珠海等粵港澳大灣區(qū)西部地區(qū)，影響城市之間的交往。

第二，貨物通關手續(xù)煩瑣?；浉郯母髯孕纬刹煌膯为氷P稅區(qū)，彼此之間的貨物通關制度截然不同，科技產品過關時需向不同的海關部門履行報關、檢驗檢疫等煩瑣程序。不同于港澳實行自由貿易政策，內地對部分科技產品、技術貿易進行管制，采取許可證制度、進出口配額制度、自動許可證制度等。對技術進出口，除前述管制制度外，一律采用合同備案制度[3]。特別地，粵港澳海關被邊防檢查物理隔離，造成科技產品通關仍需經過進出關兩次查驗。

3. 資金流的障礙

第一，科研經費跨境流動艱難。一方面，財政科研經費是所有科研經費的“主角”。由于內地財政科研經費使用制度極其嚴苛，科研人員往往需要在報銷上耗費大量時間和精力。例如，內地有嚴格的發(fā)票管理制度，但港澳并沒有。許多科研人員去港澳出差，往往無法報銷差旅費以及其他合理支出。近年來，隨著內地廉政建設的有效推進，監(jiān)察機關、審計機關不斷加大對科研經費使用的監(jiān)管力度，不少科研人員對財政經費的使用十分謹慎，科研積極性有所下降。有學者提出，粵港澳大灣區(qū)財政科研經費的跨境使用之困已經制約到科技跨境合作[4]。另一方面，研發(fā)設備出入境關稅較重。港澳在粵設立的科研分支機構多屬于“民辦非企業(yè)”，因而在科技合作中所進口的研發(fā)設備、實驗器材仍需繳納關稅和增值稅，增加了粵港澳科技企業(yè)跨境合作的成本。

第二，利益分享機制不健全。一是粵港澳大灣區(qū)知識產權聯(lián)合執(zhí)法體系尚未建立。知識產權具有空間效力，粵港澳知識產權保護制度各異，如港澳的外觀設計專利保護期為25年，而內地的外觀設計專利為10年。雖三地間互不干擾對方知識產權的期限，但仍然容易造成三地在許多合作項目申請專利、商標和版權時不可避免地產生糾紛，因為港澳相對重視知識產權，嚴格規(guī)范知識產權市場。而在廣東，知識產權保護的力度有待加大，許多科技創(chuàng)新技術容易被模仿。質言之，知識產權聯(lián)合執(zhí)法體系尚未健全，許多侵權科技產品仍然充斥著粵港澳大灣區(qū)的市場，對擁有知識產權的企業(yè)造成一定的損害。二是港澳科技創(chuàng)新發(fā)展環(huán)境欠佳容易形成利益分享堡壘。一方面，香港特別行政區(qū)政府一直未能出臺明確的科技創(chuàng)新發(fā)展政策。香港缺乏科研創(chuàng)新平臺的管理機構和管理條例，在科研方面的支持計劃滯后，創(chuàng)新基金的立項過程太長，缺乏靈活性[5]。這在一定程度上抑制廣大香港科技人才與粵澳進行科技創(chuàng)新合作的積極性，也阻礙粵港澳大灣區(qū)建成國際科技創(chuàng)新中心。另一方面，澳門博彩業(yè)獨占鰲頭。博彩業(yè)在澳門舉足輕重，導致博彩業(yè)與科技創(chuàng)新發(fā)展處于一種緊張的局面。澳門特別行政區(qū)政府的施政策略難以觸動博彩業(yè)根基，造成科技業(yè)發(fā)展舉步維艱。

4. 信息流的障礙

第一，互聯(lián)網信息的區(qū)隔。網絡安全已成為全球性公共問題，美國不斷提升網絡安全在國家安全中的戰(zhàn)略地位，其最新發(fā)布的《美國情報界全球威脅評估報告》把網絡威脅視為其面臨的各種國家安全威脅之首[6]。中國也將網絡空間安全與太空、海洋安全并重，并提出要從戰(zhàn)略高度上重視[7]。因維護國家安全和網絡秩序，內地網絡與國（境）外網絡間并非暢通無阻，在網絡部門的監(jiān)管下，國（境）外的許多信息無法直接傳遞至內地，其中就包括科研信息?；浉郯拇鬄硡^(qū)內因而形成一定程度的信息區(qū)隔?；浉郯脑S多科技企業(yè)即便是互聯(lián)網、通信企業(yè)，也需要長期與國（境）外的科研平臺密切聯(lián)系方能保證科技成果的時效性與前沿性。因此，不少科技企業(yè)為獲得持續(xù)發(fā)展而使用一些軟件繞過網絡監(jiān)管。在網絡信息監(jiān)管的博弈中，國家與企業(yè)均耗費巨大的成本[8]。

第二，科技信息共享機制的欠缺。粵港澳大灣區(qū)科技信息的共享，有助于科研機構以及企業(yè)獲得科技發(fā)展前沿信息或者合作交流機會。然而，由于三地尚未建立科技信息共享機制，主管科研的部門在科技合作項目的信息溝通、宣傳與共享等方面仍然存在各種罅漏，對重點科研項目平臺的建設及社會推廣亦不夠重視。質言之，粵港澳社會各界不太了解彼此間的科研立項項目及其研發(fā)進展，導致科研項目的真實價值無法在市場中得到體現而難以實現大規(guī)模產業(yè)化。

（二）潛在問題的成因

第一，行政分割限制區(qū)際合作。粵港澳科技合作首先面臨的是行政分割問題。在粵港澳大灣區(qū)內，11個城市行政級別不完全相同，有的是特別行政區(qū)，有的是副省級城市，有的是地級市。各城市以自身行政區(qū)域作為施政轄區(qū)，在業(yè)務推動上常受限于轄區(qū)而未能以粵港澳大灣區(qū)的整體發(fā)展作為考量。各城市雖有共同利益，但在需求方面五花八門，當涉及不同城市利益時，各城市政府難以更好地協(xié)調，往往產生沖突。地方保護主義時常在經濟利益問題上抬頭。不同城市間的管治思維不一，也是行政分割導致的。在內地，政府是社會治理的主要角色[9]。澳門特別行政區(qū)政府亦有類似的運作模式，但社團在推動澳門政治發(fā)展中起到一定的作用。而在香港，當前“弱政府、強社團、泛民意”的狀況導致香港在融入粵港澳大灣區(qū)建設的過程中面臨眾多制度堡壘[10]。

第二，粵港澳大灣區(qū)各城市利益博弈而自設制度屏障。習慣于物阜民豐的港澳居民，面對內地省市日益蓬勃發(fā)展的局面，或有情緒上的落差。為此，港澳容易在一些核心利益問題上自設制度屏障。而在珠三角的九個城市，在以經濟建設為中心的指導下，十分重視經濟發(fā)展，故而珠三角九個城市之間時?！鞍蛋递^勁”。在城市利益博弈觀念的影響下，粵港澳在合作園區(qū)建設方面雖推進順利，但由于港澳的出發(fā)點在于土地的開發(fā)權和使用權，而珠三角的九個城市地方政府則重在發(fā)展經濟，這種利益訴求的差異使得制度創(chuàng)新難以實現，合作推進速度緩慢。

第三，區(qū)際科技合作的法治根基不牢固?；浉郯目萍己献麟m可從憲法、基本法、全國性法律中覓得法治基礎，但由于沒有具體的合作程序、糾紛解決機制等配套制度，導致法治根基不牢固。《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》雖然已提出打造國際科技創(chuàng)新中心，但中央還沒有出臺相關法律規(guī)范保障。一方面，科技創(chuàng)新發(fā)展依然需要依托互聯(lián)網。目前，粵港澳大灣區(qū)各城市的網絡并非完全聯(lián)通。國家出于維護國家安全考慮對廣東與港澳的互聯(lián)網進行適度區(qū)隔，在這一重大國家利益面前，粵港澳均無足夠的權限予以突破。另一方面，許多重大科研項目的申報涉及國家財政經費使用、科技人才的跨境流動等事項，三地對這些事項亦沒有相應的權力拔丁抽楔。

第四，科技創(chuàng)新發(fā)展對港澳特區(qū)政府及其公職人員的業(yè)務能力提出新考驗?；浉郯恼捌涔毴藛T應對科技創(chuàng)新發(fā)展的業(yè)務能力相差較大，造成科技合作的各個環(huán)節(jié)不順暢。首先，珠三角九市在近年來一直大力促進高新科技的研發(fā)工作，并依托騰訊、華為等企業(yè)成功優(yōu)化產業(yè)結構，實現產業(yè)轉型。珠三角九市的政府及其公職人員對科技創(chuàng)新發(fā)展進行制度設計時游刃有余。其次，香港素來奉行“小政府、大市場”的不干預理念，在科技創(chuàng)新制度及其配套設施建設方面相對滯后，導致在21世紀初期喪失了產業(yè)結構優(yōu)化升級的機遇。時至今日，香港錯失良機的后遺癥仍未消除。目前，粵港產業(yè)合作實效最引人矚目的是前海地區(qū)，但合作產業(yè)絕大部分集中在金融、貿易和物流業(yè)，這些是香港傳統(tǒng)的優(yōu)勢產業(yè)，與科技業(yè)無法相提并論。最后，澳門長期高度依賴博彩業(yè)及與之配套的旅游服務業(yè)，致使經濟適度多元的政策因人才與土地資源等因素而裹足不前。在先天沒有科技基礎、后天尚無大力發(fā)展高新科技業(yè)的意愿下，澳門政府及其公職人員亦難以有效應對科技創(chuàng)新發(fā)展所帶來的各種挑戰(zhàn)。

二、行政法是粵港澳大灣區(qū)建設國際科技創(chuàng)新中心的重要制度選擇

（一）政府規(guī)制科技創(chuàng)新發(fā)展需要授權

“法無授權不可為”是基本的行政法理。行政權不能逾越法律而行之。在“重大改革于法有據”的法治理念下，任何國家戰(zhàn)略均須符合法治精神，在法治的指引下有序實施。粵港澳大灣區(qū)國際科技創(chuàng)新中心的定位是國家的頂層設計，其方向自然不能與法治精神背道而馳。打造國際科技創(chuàng)新中心是在中央的大力支持下粵港澳政府共同簽署合作協(xié)議，是在自我約束的前提下進行的，是中央授權行為的具體體現?；浉郯娜卣?guī)制粵港澳大灣區(qū)科技創(chuàng)新發(fā)展既涉及許多科技創(chuàng)新命題和科技道德倫理問題，又涉及三地法律制度不同的問題。因而，法律明文授權的重要性更加不言而喻。國際一流灣區(qū)科技創(chuàng)新的經驗充分表明：健全的法律制度于科技創(chuàng)新而言是一種重要的制度資源[11]。而不受控制的、任意濫用的科技創(chuàng)新終究會帶來一系列惡果。為了健康、有序地發(fā)展科技，作為“調節(jié)器”的法治應最大限度地確保科技創(chuàng)新戰(zhàn)略定位的科學性、安全性?；浉郯拇鬄硡^(qū)國際科技創(chuàng)新中心的建設方向，包括運作機制、發(fā)展目標、資源配置、技術轉化等問題，均需要通過法治來指引。

從另一個角度進行考量，政府規(guī)制粵港澳大灣區(qū)科技創(chuàng)新發(fā)展有法律上的明確授權，方能保障政府在實施規(guī)制時免受不必要的干擾，以確保取得實效。在香港，由于各方力量的介入，香港融入粵港澳大灣區(qū)進行科技創(chuàng)新發(fā)展的過程百折千回。中央作為授權的主體，通過強化全面管治權的行使，可進一步調節(jié)粵港澳三地規(guī)制科技創(chuàng)新發(fā)展的權力運行，既為粵港澳大灣區(qū)打造國際科技創(chuàng)新中心提供“準星”，又為三地政府行使行政權拿出“尚方寶劍”?？傊?，粵港澳大灣區(qū)進行科技創(chuàng)新發(fā)展需要明確的授權，這既是約束行政權，更是保障行政權。

（二）優(yōu)良的科技創(chuàng)新發(fā)展環(huán)境需要“保權”

行政法保障本質上是一種規(guī)則，而規(guī)則意味著對公權力機關產生約束力。對粵港澳大灣區(qū)而言，行政法即是科技創(chuàng)新發(fā)展的“壓艙石”?？萍计髽I(yè)普遍為私營企業(yè)，依靠的是市場運作。而市場經濟是法治經濟，科技企業(yè)在市場經濟中能否公平、公開地競爭，取決于行政法規(guī)范在調整公權介入市場的力度。具體而言，研發(fā)與推廣是科技得以造福人類的兩大渠道，缺一不可，沒有優(yōu)良的研發(fā)環(huán)境和推廣環(huán)境，科研人員的技術創(chuàng)新無論何等登峰造極均容易淪為海市蜃樓。營造優(yōu)良的研發(fā)和推廣環(huán)境所需要的動力，不僅是粵港澳大灣區(qū)管理機構主觀上的重視，更離不開客觀上的行政法治予以建立和維系。

首先，優(yōu)良的研發(fā)環(huán)境需要行政法治營造?；浉郯拇鬄硡^(qū)應當明確技術創(chuàng)新發(fā)展的戰(zhàn)略地位，實施差異化的發(fā)展戰(zhàn)略，積極推動新興技術的產業(yè)化，通過構筑各種激勵機制，如大力引進國際高端科技人才、積極培養(yǎng)粵港澳大灣區(qū)科技創(chuàng)新后備人才，并鼓勵民間資本大量補充粵港澳科研經費使用以及建立完善的跨境科研合作機制，而這一系列措施均需要行政法治提供源源不竭的動力，保障各方利益不因行政決策的搖擺而遭到損害。

其次，優(yōu)良的推廣環(huán)境需要行政法治保障?；浉郯拇鬄硡^(qū)需要積極協(xié)調制定能夠適用于三地的技術推廣的法律規(guī)范，降低技術推廣的壁壘，對從事技術推廣的企業(yè)予以物質和榮譽的獎勵，并建立推廣平臺，鼓勵科技創(chuàng)新企業(yè)常駐平臺進行科研項目的宣傳。

最后，行政法能夠最大限度地平衡粵港澳大灣區(qū)科技創(chuàng)新發(fā)展過程中的各種利益沖突，從社會整體利益最大化出發(fā)，將存在沖突的利益關系上升為法律關系進行調整，最終調適利益沖突，有效地保障廣大科技企業(yè)和科技人才的合法權益。總之，粵港澳大灣區(qū)科技創(chuàng)新發(fā)展是一項重大工程，需要行政法不斷健全權力與權利平衡機制，方能有效地預防和抵御各種風險。

（三）“政府失靈”阻礙科技創(chuàng)新發(fā)展需要控權

鑒于市場的內在缺陷，行政權的介入具有正當性。然而，這并不意味著政府的規(guī)制是萬能的。任何行政權的不恰當干預將置科技發(fā)展于危險境地。因此，政府規(guī)制科技發(fā)展須符合科技發(fā)展規(guī)律。在實踐中，政府介入市場運作往往難以保持公權力的最佳理性，容易導致公權力的不當行使，從而產生“政府失靈”?！罢ъ`”不僅意味著政府在某一行業(yè)中介入過多，有時過度介入其他行業(yè)而忽視朝陽行業(yè)的發(fā)展亦會產生類似效果。過去，地方保護主義的泛濫、油價的不規(guī)律漲跌便給我們敲響了警鐘。值得一提的是，在學理上，控權論學者一般認為，內地的行政機關權力較大，不利于行政相對人的權利保護，故需要對行政權進行控制[12]。

但是，在港澳，市場的作用有被過度“神化”之嫌，尤其是在香港。但香港的“世界最自由的經濟體”之美譽極其依賴于房地產行業(yè)，由于地租高、人力成本高等因素，與房地產相關的行業(yè)往往擠壓科技業(yè)發(fā)展的空間。回歸前形成的土地經濟發(fā)展模式是政府財政賴以生存的根基，故香港近年來在推動科技人才培養(yǎng)、高新科技產業(yè)發(fā)展方面舉步維艱。可見，香港特別行政區(qū)政府的行政權不及內地政府強有力，在面對房地產壟斷局面時有心無力，難以作出審時度勢的決策，導致無法優(yōu)化經濟結構。不少具有從事科技業(yè)潛力的海內外科技人才只能放棄香港市場。在澳門，博彩業(yè)一家獨大亦同樣對經濟結構升級帶來挑戰(zhàn)。質言之，港澳特別行政區(qū)政府過度行使權力發(fā)展其他行業(yè)，從而削弱科技產業(yè)，造成“政府失靈”，因此需要控權。行政法為粵港澳大灣區(qū)科技創(chuàng)新發(fā)展提供制度性依據的同時，實際上也為行政權介入劃定邊界，避免三地“政府失靈”而導致國際科技創(chuàng)新中心無法協(xié)同打造。

三、粵港澳大灣區(qū)建設國際科技創(chuàng)新中心的行政法保障之路

（一）建立頂層設計制度

第一，科技法規(guī)范的頂層設計。具體包括：首先，確立區(qū)際行政協(xié)議作為中國法的淵源。盡管區(qū)際行政協(xié)議協(xié)調區(qū)際法律沖突合乎憲法且取得一定實效，但由于合作方式與爭端解決機制不完善而需拓寬行政法治空間。而且，憲法、基本法、立法法等規(guī)范并未確立區(qū)際行政協(xié)議為中國法的淵源亦是造成粵港澳大灣區(qū)各項制度的銜接不順暢的重要原因。因此，粵港澳大灣區(qū)可在中央的授權下探索區(qū)際行政協(xié)議的法律地位，率先將科技法律規(guī)范制定為區(qū)際行政協(xié)議并在粵港澳大灣區(qū)實施。其次，制定區(qū)際示范法，推動科技法律規(guī)范協(xié)調建設。一些國際組織或者國家為了協(xié)調內部的法律沖突，往往會采用示范法或者與之類似的方式。如歐盟為了推動成員國經濟社會發(fā)展政策的順利實施，一般會設立共同的指導方針。成員國根據指導方針制定出各自的年度行動計劃。爾后，歐盟會定期評出行動計劃的最佳實踐，并倡導成員國共同學習[13]。再如美國各州均有獨立的立法權，在歷史上曾出現各州為維護自身利益而設置貿易壁壘。在遭遇慘痛經歷后，美國為了解決各州法律沖突，采用示范法的方式供各州立法機關參考，如《統(tǒng)一商法典》等，在此過程中，美國統(tǒng)一州法全國委員會、美國法學會、美國律師協(xié)會等專業(yè)性組織發(fā)揮重要的促進作用[14]。據此，在粵港澳大灣區(qū)立法協(xié)調機構的主導下，可委托若干跨境法律專家、行業(yè)協(xié)會代表組成不同領域的示范法起草團隊，制定出符合粵港澳大灣區(qū)實際情況的示范法?；浉郯拇鬄硡^(qū)合作各方的立法機關、行業(yè)協(xié)會等機構在示范法的指導下制定與其立法精神相契合的科技創(chuàng)新發(fā)展規(guī)范，逐步推動粵港澳大灣區(qū)合作各方的法律規(guī)范走向趨同，為科技創(chuàng)新發(fā)展夯實法律基礎。

第二，管理機構的頂層設計。立法是執(zhí)法的前提，執(zhí)法是實現立法的途徑與保障，從立法層面促進粵港澳大灣區(qū)行政法治協(xié)調后，還需行政執(zhí)法的強力保障。從國家執(zhí)法機構的頂層設計來說，宜由國家發(fā)展和改革委員會設立粵港澳大灣區(qū)區(qū)際執(zhí)法協(xié)調機構。之所以如此，主要基于兩點原因：一是強大的執(zhí)法資源調配能力。國家發(fā)展和改革委員會作為中央機關，享有較高的法律地位，對中央層面的執(zhí)法資源具有強大的調配能力。二是粵港澳大灣區(qū)區(qū)際行政協(xié)議的簽署方之一。國家發(fā)展和改革委員會代表中央與粵港澳三方共同簽署《深化粵港澳合作 推進大灣區(qū)建設框架協(xié)議》。爾后，區(qū)際執(zhí)法協(xié)調機構下設科技創(chuàng)新發(fā)展委員會（以下簡稱科技委員會）?？萍嘉瘑T會主要致力于制定并實踐粵港澳中長期科技專項合作發(fā)展規(guī)劃（以下簡稱“科技規(guī)劃”）、協(xié)調粵港澳三地的科技法律制度沖突以及優(yōu)化區(qū)際科技發(fā)展環(huán)境與機制等工作。

第三，發(fā)展規(guī)劃的頂層設計。在現代國家中，行政規(guī)劃被廣泛運用于國家和社會公共事務管理，有力地推動經濟、社會、文化、科技等各個領域的發(fā)展。因此，粵港澳大灣區(qū)科技委員會應定期制定“科技規(guī)劃”?！翱萍家?guī)劃”的內容包括扶植高新技術產業(yè)發(fā)展、促進科技對外合作、鼓勵粵港澳科技企業(yè)間開展橫向合作等。一方面，粵港澳大灣區(qū)各城市應在“科技規(guī)劃”的指導下，進一步制定粵港澳大灣區(qū)科技創(chuàng)新發(fā)展實施方案及具體行動計劃，嚴格執(zhí)行粵港澳大灣區(qū)科技年度工作細則，細化目標任務，推動各項工作落到實處。另一方面，完善“科技規(guī)劃”的監(jiān)督機制?？萍嘉瘑T會要建立健全“科技規(guī)劃”的監(jiān)督機制，加強檢查監(jiān)督，必要時可組成聯(lián)合督查組，監(jiān)督有關政府部門、企事業(yè)單位實施規(guī)劃的情況。

（二）貫通中層銜接機理

第一，建立粵港澳知識產權協(xié)調制度。不同的法域對知識產權的保障制度不盡相同。這就需要粵港澳大灣區(qū)建立知識產權協(xié)調制度，主要包括以下幾個方面。一是協(xié)調粵港澳大灣區(qū)知識產權法律沖突。這可從兩步走：第一步，相互認可。知識產權的相互認可是協(xié)調知識產權法律沖突成本最低的模式。在粵港澳大灣區(qū)建設尚未步入深水區(qū)時，粵港澳三地可對相互間的知識產權進行認可。第二步，區(qū)際性立法。在粵港澳大灣區(qū)深度建設后，各城市的經濟差距逐漸縮小時，中央可以粵港澳大灣區(qū)為試點，建立覆蓋粵港澳大灣區(qū)的知識產權保護體系，區(qū)內適用統(tǒng)一的知識產權制度。無論是第一步還是第二步，粵港澳大灣區(qū)各城市均應建立統(tǒng)一的知識產權執(zhí)法體系，加強區(qū)際執(zhí)法合作，聯(lián)合打擊侵權行為，保障科研成果不受侵害。三地司法機關亦應加強區(qū)際司法協(xié)助，為粵港澳大灣區(qū)科技創(chuàng)新發(fā)展保駕護航。二是建立粵港澳大灣區(qū)知識產權多元化糾紛解決機制。首先，仲裁?；浉郯拇鬄硡^(qū)可整合區(qū)域內的知識產權仲裁組織資源，共同成立知識產權仲裁機構，打造粵港澳大灣區(qū)知識產權仲裁的國際品牌。其次，調解。一方面，科技委員會統(tǒng)管三地的科研合作項目的同時，履行調解的職能；另一方面，整合粵港澳大灣區(qū)各類科技協(xié)會、科研機構等組織資源，建立粵港澳大灣區(qū)知識產權協(xié)會，該協(xié)會亦可履行調解的職能。2019年11月，粵港澳大灣區(qū)知識產權調解中心正式宣告成立，開啟了粵港澳大灣區(qū)探索知識產權糾紛通過調解方式解決的探索之路。三是制定國際化的知識產權保護標準。承繼改革開放初期“前店后廠”的合作優(yōu)勢，科技委員會要加強對戰(zhàn)略性新興領域技術標準制定的指導協(xié)調，以香港為平臺，以珠三角九市為產業(yè)支撐，依托科技龍頭企業(yè)和科研機構，推動技術法規(guī)（尤其是軟法）和技術標準體系跨境確立，發(fā)掘知識產權價值，激發(fā)知識產權源頭創(chuàng)造，推動知識產權資本化建設，推進國家重要技術標準對標國際一流知識產權保護標準，搶占新技術標準的主導權和話語權。

第二，規(guī)范科技競爭。為防止粵港澳大灣區(qū)城市間在科技發(fā)展過程中各行其是、惡性競爭、重復投資等癥結出現，粵港澳大灣區(qū)可在中央的授權下制定科技產業(yè)發(fā)展的競爭規(guī)范，包括反壟斷法和反不正當競爭法等，旨在更有效率地協(xié)調各市科技創(chuàng)新發(fā)展，為營造良好的競爭生態(tài)并建構可持續(xù)的經濟增長機制保駕護航。囿于香港為判例法系，科技競爭法規(guī)范并未像廣東和澳門那樣早已通過一部成文法來呈現，這就需要立法協(xié)調機構盡最大的努力協(xié)調好粵港澳大灣區(qū)成員的法律體系，比如首先運用示范法的方式進行協(xié)調，待協(xié)調經驗成熟后，再轉換為統(tǒng)一的實體法。

第三，加強海關協(xié)作?；浉郯拇鬄硡^(qū)海關協(xié)作必然是循序漸進的，總的方向是進一步改革口岸通關政策，加快解決三地通關低效問題，最終推進粵港澳大灣區(qū)檢驗檢疫通關一體化，具體包括：一是在深圳灣、拱北等“一地兩檢”口岸全面推行“一地一檢”。創(chuàng)新查驗模式，雙方同時查驗，一次放行，在此過程中，也可加快推進單邊驗放。詳而言之，首先，內地出入境相關部門與特區(qū)出入境相關部門聯(lián)合辦公、分別執(zhí)法，對貨物和往來人員只檢一次，進入港澳地區(qū)的由特區(qū)檢驗，進入內地的由內地負責，并實現信息共享。其次，現有的“兩地兩檢”變更為“一地兩檢”。借鑒深圳灣等關口的經驗，將福田等“兩地兩檢”關口變更為“一地兩檢”，經驗成熟后，全面實現“一地一檢”，加快各市科技人才自由流動。二是全面放寬科技人才在粵港澳大灣區(qū)內的流動限制。在中央有關部門的授權和協(xié)調下，被粵港澳大灣區(qū)管理機構認證為能夠助推粵港澳大灣區(qū)科技創(chuàng)新發(fā)展的科技人才，可在辦理通行證手續(xù)、往返次數、逗留時間、攜帶物品的價值及其數量等方面享有更為寬松的待遇。

第四，構筑粵港澳大灣區(qū)互聯(lián)互通網絡基礎設施。具體措施包括：首先，在國家安全部門的授權下，粵港澳大灣區(qū)應保障科技企業(yè)及其科研人員與其他國家和地區(qū)之間網絡信息交流暢通無阻，消除人為的無形邊界，促進粵港澳大灣區(qū)互聯(lián)網產業(yè)的發(fā)展。其次，粵港澳大灣區(qū)管理機構依法對科研企業(yè)及其科研人員的用網情況進行必要的監(jiān)管。為維護國家安全，不可能毫無節(jié)制甚至允許粵港澳大灣區(qū)科研人員使用各種涉嫌危害國家安全的信息。因此，科研人員應承諾不得有危害國家安全的行為并愿意接受有關部門的監(jiān)督，一旦接觸到涉嫌危害國家安全的信息應及時向有關部門報告。最后，推進跨境移動通信與網絡更加便捷化、平民化。這一措施屬于粵港澳大灣區(qū)自由貿易化不可或缺的組成部分，有助于促進粵港澳大灣區(qū)各市的合作與交流、人財物等要素的快速流動。

第五，編織粵港澳大灣區(qū)不同層次的優(yōu)質交通網絡?；浉郯男枰獜恼w上優(yōu)化布局區(qū)域內交通網絡，促使粵港澳大灣區(qū)內港口、鐵路、公路、航空等交通方式銜接順暢、聯(lián)動運行，特別要提高高鐵、輕軌的通達性。主要包括：第一，打造高品質出行服務體系。加快推進粵港澳大灣區(qū)高鐵網、高速公路網的編織工程，促使高鐵、高速公路網能夠連接灣區(qū)所有城市，尤其是推進珠江口東西岸高鐵直通網絡的建設，推動港珠澳大橋由“單Y模式”轉為“雙Y模式”，加快實現“一小時生活圈”。第二，建設高效、經濟、安全的貨運物流體系。高效、經濟、安全的貨運物流體系能夠大力推動粵港澳大灣區(qū)科技資源的流動與共享。首先，粵港澳大灣區(qū)除優(yōu)化布局交通網絡外，更為重要的是配套建設專門服務于各城市科技園產學研需要的物流園或港口。其次，物流園由各市政府配套工業(yè)用地，貨物運輸要根據各市的實際情況優(yōu)先選擇成本低的交通工具，如深圳到珠?？墒淄拼\，提高物流的經濟效益。再次，借鑒上海與浙江共建洋山深水港經驗，粵港澳可在珠江口合適地方（如廣州南沙）共建深水集裝箱港，深圳蛇口、香港葵青、珠海九州等碼頭可以此置換土地，為各方發(fā)展創(chuàng)造更多的空間。最后，物流園要根據科技園的科研性質，制定相應的物流安全措施，保障科技成果的知識產權不受侵害。

第六，健全科技行政應急管理體制。現代社會各種風險的增加與突發(fā)，使得預防為主的理念深入人心?；浉郯拇鬄硡^(qū)科技創(chuàng)新中心在預防為主的理念指導下，應整合社會各方面的資源，健全預防和降低科技創(chuàng)新風險的行政應急管理體制，包括事前、事中和事后管理。事前管理強調防患于未然，一切人員不得麻痹大意，各種應急手段一應俱全，最大限度地控制和降低對科技創(chuàng)新中心的沖擊；事中管理強調在突發(fā)風險的情況下要分工負責，同心勠力，迅速整合各種信息、綜合分析風險產生根源及其運作機制并據此制定靈活的、強有力的應對策略；事后管理強調科研秩序與應對風險過程的總結?？蒲兄刃虻恼；謴筒粌H包括生產生活的恢復，更注重的是企業(yè)以及科研人員信心的提振，粵港澳大灣區(qū)管理機構要密切留意企業(yè)及其科研人員在風險過后的信心問題，并通過召開座談會、政策宣傳等方式增強其砥礪奮進的信心，切忌因事后管理不到位而導致企業(yè)凋敝及科研人才的流失。

第七，構筑粵港澳大灣區(qū)科技資源共享與成果轉化機制。這主要包括四個方面：一是科技資源共享?？萍嘉瘑T會應著眼于實現粵港澳大灣區(qū)基礎科技資源的開放和共享，創(chuàng)建共享平臺，加快推進科技文獻、科技資訊、專家?guī)斓然A性科技資源的聯(lián)網共享。二是技術跨境認證?？萍嘉瘑T會應加快粵港澳高新技術及科技人員相互認證的進程，粵港澳相互認可經三地科技部門認定的高新技術企業(yè)、高新技術成果、高新技術產品、科技企業(yè)、與科技行業(yè)有關的其他企業(yè)、科技中介機構、外商研發(fā)機構、高端科技人才等，且相互給予同等的優(yōu)惠政策。三是科技成果轉化。科技委員會協(xié)調粵港澳聯(lián)合設立粵港澳大灣區(qū)科技成果交易網絡平臺，進軍網上技術市場，構建一套與國際接軌的市場運行機制，并在國內外聯(lián)合舉辦各種類型的科技博覽會、交易會和項目推介會，一體推進粵港澳大灣區(qū)科技成果轉化。四是技術“走出去”與“引進來”。一方面，推動具有實力的珠三角九市科技企業(yè)到港澳發(fā)展、上市，包括設立辦事處、實驗室、分公司等，登上國際融資平臺，提高粵港澳大灣區(qū)科技成果知名度與軟實力；另一方面，發(fā)揮港澳國際平臺的優(yōu)勢，引導實力雄厚的科技企業(yè)積極引進國外先進技術，提升粵港澳大灣區(qū)整體科技水平。

（三）完善基層配套措施

第一，建立科技人才物質激勵制度。粵港澳大灣區(qū)有必要加強區(qū)際府際合作，健全科技人才行政資助機制，加大人才資源的流動與共享力度。首先，統(tǒng)籌布局粵港澳大灣區(qū)各市人才發(fā)展規(guī)劃，避免惡性競爭，實現差異化發(fā)展，達至人才資源的最優(yōu)配置。其次，建構粵港澳大灣區(qū)人才數據庫，實現人才資源跨時空流通與共享。一方面，充分發(fā)揮人才數據庫匯聚人才資源的功能。人才數據庫可引入國際先進人才評估方法，根據粵港澳大灣區(qū)各城市的市場需求，建立人才在線測評系統(tǒng)。通過測評的人才，其檔案將進入數據庫。數據庫運用大數據的方法，結合粵港澳大灣區(qū)各城市規(guī)劃建設的方向，為各城市人才引進部門推薦合適的人才。另一方面，充分發(fā)揮人才數據庫的共享功能?；浉郯拇鬄硡^(qū)建立科技人才數據庫可參照時間財富網等平臺，吸引不同層次、不同專業(yè)的人才短期內跨市工作，或者遠程為粵港澳大灣區(qū)不同城市服務，實現人才資源的充分共享。

第二，建立科技人才精神激勵制度。除了物質激勵外，精神上的激勵亦對凝聚更多加入粵港澳大灣區(qū)科技創(chuàng)新發(fā)展大家庭的科研力量大有裨益。在實踐中，精神激勵主要分為科研獎勵和授予榮譽。參照國家科學技術獎勵的授予經驗和香港授勛及嘉獎制度，粵港澳大灣區(qū)亟須建立科研組織及科研人員的精神激勵制度。由粵港澳大灣區(qū)管理機構負責科技創(chuàng)新貢獻獎的申報，獲獎的科研人員可被授予粵港澳大灣區(qū)的榮譽勛章。同時，粵港澳大灣區(qū)科技創(chuàng)新貢獻獎可定位為省部級獎勵，特別優(yōu)秀的、對國家現代化建設作出貢獻的或者在各領域各行業(yè)作出重大貢獻的杰出人士，由粵港澳大灣區(qū)管理機構上報中央，依照《中華人民共和國國家勛章和國家榮譽稱號法》授予國家勛章、國家榮譽稱號或者優(yōu)先被推薦為國家科學技術獎候選人，從而將獎項上升為國家級。

第三，完善政府采購制度。科技需要依托市場的有效運行方能實現可持續(xù)發(fā)展。若科技產品市場需求少、銷路閉塞，那么科技產業(yè)就會失去活力。為了促進科技創(chuàng)新發(fā)展，尤其是推動高端前沿產品發(fā)展，政府采購是一種重要的助推手段，其通過財政補貼的方式激勵科技企業(yè)勇于研發(fā)高新科技，解決企業(yè)生產的后顧之憂。在美國，有關法律就要求政府必須購買國產高能效產品和“綠色產品”，其中包括生物質燃料汽車[15]。廣東各級國家機關可在采購中優(yōu)先選擇由粵港澳大灣區(qū)科技企業(yè)研發(fā)的產品。囿于行政權力的空間效力，科技委員會也可鼓勵港澳各級機關優(yōu)先采購這類產品。