■文／荊永勝

當(dāng)前我國低保實(shí)踐中采用的基于問題視角的目標(biāo)瞄準(zhǔn)機(jī)制不僅存在瞄準(zhǔn)偏差，而且不符合現(xiàn)代社會救助的價值取向，減損了制度運(yùn)行績效和救助公平。解決的關(guān)鍵在于突破低保對象認(rèn)定中過于關(guān)注貧困人員問題的制度定式，從積極的角度看待被救助者，注重發(fā)揮他們的優(yōu)勢和潛能，在此基礎(chǔ)上按照公平、公正的價值要求和正當(dāng)、中性的程序原則，構(gòu)建基于優(yōu)勢視角的低保對象瞄準(zhǔn)機(jī)制。

低保對象瞄準(zhǔn)機(jī)制引起關(guān)注

通過一定的機(jī)制瞄準(zhǔn)救助對象，從而將有限的公共資源用于幫助真正困難的群體，是選擇性社會救助制度有效運(yùn)行的基礎(chǔ)，也是提高社會救助績效的關(guān)鍵。作為一項(xiàng)旨在幫助低收入家庭擺脫生存困境的社會救助制度，我國城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度在保障城鄉(xiāng)貧困人口的基本生活、維護(hù)社會穩(wěn)定方面發(fā)揮了重要作用。據(jù)《2019 年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報》披露，當(dāng)年我國各級財(cái)政投入低保資金累計(jì)達(dá)1646.7 億元，城市、農(nóng)村低保申領(lǐng)人員分別為860.9 萬人和3455.4 萬人，月人均救助水平分別為城市624.0元、農(nóng)村444.6元。但是，盡管制度覆蓋范圍連年擴(kuò)大，政府資金投入、保障標(biāo)準(zhǔn)也持續(xù)增長，多項(xiàng)研究卻表明城鄉(xiāng)低保制度的實(shí)施并沒有帶來預(yù)期的減貧效果。這種狀況表明，我國低保制度運(yùn)行中存在著不可忽視的“漏保”“誤?！钡让闇?zhǔn)偏差。

低保對象瞄準(zhǔn)機(jī)制存在的問題已引起關(guān)注。有學(xué)者發(fā)現(xiàn)，我國城鄉(xiāng)低保存在嚴(yán)重的“應(yīng)保未?！焙汀氨２粦?yīng)?！眴栴}。也有學(xué)者將低保對象瞄準(zhǔn)偏差歸咎于信用體系不健全和制度內(nèi)在的道德風(fēng)險。還有學(xué)者發(fā)現(xiàn)農(nóng)村低保變成了一些基層干部的治理手段與治理資源，政策執(zhí)行發(fā)生扭曲。關(guān)于如何提高低保目標(biāo)識別的準(zhǔn)確度，有學(xué)者主張完善包括瞄準(zhǔn)機(jī)制在內(nèi)的社會救助程序，規(guī)范低保對象認(rèn)定流程；也有學(xué)者建議完善救助標(biāo)準(zhǔn)、對救助對象需求實(shí)施動態(tài)評估等，建立健全分類化、分層化的救助準(zhǔn)入和退出機(jī)制，提高救助效率和公平性。

現(xiàn)有關(guān)于低保對象瞄準(zhǔn)問題的研究，都是在不觸及現(xiàn)有制度理念的前提下，對瞄準(zhǔn)偏差的致因進(jìn)行解釋，并在此基礎(chǔ)上從政策設(shè)計(jì)、工具選擇層面對改進(jìn)瞄準(zhǔn)機(jī)制提出建議，具有明顯的局限性。本文認(rèn)為，無論在設(shè)計(jì)上還是在運(yùn)行中，當(dāng)前的低保瞄準(zhǔn)機(jī)制均具有明顯的問題導(dǎo)向，其主要功能已經(jīng)從低保目標(biāo)識別異化為消極的錯弊防范。建立于問題視角之上的瞄準(zhǔn)辦法不惟準(zhǔn)確性不高，亦有悖于現(xiàn)代社會救助追求公平的價值取向。因而筆者建議，應(yīng)當(dāng)突破低保對象識別中的問題導(dǎo)向思維模式、擯棄相關(guān)的制度安排，按照公平、公正的價值要求和積極、正義、中性的程序原則，構(gòu)建基于優(yōu)勢視角的低保對象瞄準(zhǔn)機(jī)制。

基于優(yōu)勢視角的低保對象瞄準(zhǔn)機(jī)制，其著眼點(diǎn)不再局限于單純提供物質(zhì)幫助，而是強(qiáng)調(diào)發(fā)揮被救助者的能動性。

問題視角下的瞄準(zhǔn)機(jī)制有偏差

低保對象識別準(zhǔn)確性不高的主要原因在于瞄準(zhǔn)機(jī)制存在視角偏差。視角是人們認(rèn)識和界定問題的切入點(diǎn)，持有和選擇何種視角，決定著人們對問題介入和應(yīng)對的方式方法。長期以來，人們習(xí)慣于透過問題視角看待貧困群體，把他們視為需要救助的“弱勢群體”甚或需要防范和改變的“問題群體”，在制定低保救助政策時更多地關(guān)注他們面臨的困難和存在的問題，往往忽略或罔視他們自身的潛能和優(yōu)勢，從而造成了種種偏差。主要表現(xiàn)在：低保對象的資格條件設(shè)立過于嚴(yán)苛；家庭收入和財(cái)產(chǎn)情況調(diào)查重復(fù)進(jìn)行，交互使用入戶調(diào)查、鄰里訪問、群眾評議、信息核對、信函索證等多種調(diào)查方式，而且重點(diǎn)放在對于缺乏誠信和道德約束行為的甄別、測量、分類和防范上；低保申領(lǐng)資格審核程序繁復(fù)，除了需要經(jīng)過村（居）委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、縣級民政部門三級審核，還要在申領(lǐng)者居住的村莊、社區(qū)公示。

基于問題視角的瞄準(zhǔn)機(jī)制不僅造成低保對象識別偏差，還進(jìn)一步引發(fā)其他方面的問題：

首先，由于缺乏規(guī)范的瞄準(zhǔn)程序制約，一些工作人員行為失范，造成了很多不符合條件的“關(guān)系?！薄叭饲楸！?，導(dǎo)致社會救助資源的浪費(fèi)和制度公信力的流失。有的地方將低保指標(biāo)在社區(qū)、村莊平均分配，甚至存在輪流吃低保、幾個家庭分享一個低保指標(biāo)的現(xiàn)象。

其次，一些地方基層組織利用低保資格規(guī)定不明晰、執(zhí)行彈性較大的特點(diǎn)，將低保制度轉(zhuǎn)化為社會治理工具、手段。有的地方將低保資格與教育、就業(yè)援助、廉租房分配等福利掛鉤。在一些地方，低保資格的賦予和取消，被基層干部當(dāng)作獎懲手段使用。低保制度日益失去了貧困救助的制度屬性。

再次，一些主管部門和經(jīng)辦機(jī)構(gòu)在認(rèn)定低保對象資格時，出于自身管理便利的需要和行政資源的可得性，隨意給行政相對人設(shè)立義務(wù)和增加負(fù)擔(dān)，很少顧及他們的感受和承擔(dān)能力。如要求低保對象定期向經(jīng)辦機(jī)構(gòu)報告家庭人口、收入和財(cái)產(chǎn)狀況的變化情況，主管部門和經(jīng)辦機(jī)構(gòu)視不同情況按月、按季或按年進(jìn)行復(fù)核。對于這些要求，申領(lǐng)者在很大程度上只能被動地接受。這在一定程度上減損了低保資格認(rèn)定程序的正當(dāng)性。

此外，催生了低保對象的福利依賴?；趩栴}視角的低保對象認(rèn)定過程往往漠視申領(lǐng)者的個體差異和內(nèi)心感受，對他們反復(fù)實(shí)施家計(jì)調(diào)查、資格審核等，強(qiáng)化了他們本已存在的負(fù)罪感，使他們對自己處境的認(rèn)識、判斷更加消極、悲觀。加之缺乏及時有效的退出機(jī)制，一些低保對象有可能放棄改變自身處境的努力，形成低保申領(lǐng)長期化的傾向。

優(yōu)勢視角下的瞄準(zhǔn)機(jī)制原則和措施

跟問題視角相反，優(yōu)勢視角的基本理念是：從積極的角度看待貧困群體，更加關(guān)注他們的優(yōu)勢和資源，強(qiáng)調(diào)對他們價值、尊嚴(yán)的尊重，相信他們可以通過平等的社會參與改變自己的處境。基于優(yōu)勢視角的低保對象瞄準(zhǔn)機(jī)制，其著眼點(diǎn)不再局限于單純提供物質(zhì)幫助，而是強(qiáng)調(diào)發(fā)揮被救助者的能動性。一方面，政府、社會應(yīng)更加注重改善貧困群體的生存和發(fā)展環(huán)境，引導(dǎo)他們改變觀念和心態(tài)，鼓勵他們提升就業(yè)能力和增加社會資本積累，提高他們?nèi)谌肷鐣囊庾R和愿望。另一方面，被救助者也應(yīng)承擔(dān)必要的責(zé)任和義務(wù)，具有改變貧困狀況的意愿和行動，愿意在政府、社會的幫助下，通過自身努力走出“貧困陷阱”。基于優(yōu)勢視角的積極救助不僅能提高低保制度的效率，也使其運(yùn)行更加符合公共目標(biāo)和社會價值。

在構(gòu)建和運(yùn)用基于優(yōu)勢視角的瞄準(zhǔn)機(jī)制對低保目標(biāo)進(jìn)行識別、認(rèn)定時，應(yīng)遵循3 個原則。一是程序正當(dāng)原則。瞄準(zhǔn)機(jī)制是低保經(jīng)辦程序的核心。法定、中性、公正、透明的瞄準(zhǔn)程序不僅具有過程控制的程序價值，而且直接關(guān)系著社會救助的實(shí)體正義。正當(dāng)?shù)拿闇?zhǔn)程序應(yīng)當(dāng)依法確立，對政府、低保申領(lǐng)人等各方行為、利益進(jìn)行平等和“不偏袒”的規(guī)制，合理平衡他們之間的權(quán)利義務(wù)。

二是有限審核原則。在對潛在低保對象的資格條件進(jìn)行認(rèn)定時，要平衡好公權(quán)力運(yùn)用與私權(quán)利保護(hù)之間的關(guān)系。應(yīng)當(dāng)以法律規(guī)定的方式，嚴(yán)格限制納入調(diào)查和審核的私人信息的內(nèi)容、范圍和獲得渠道。不應(yīng)搜集超過需要的信息，也不應(yīng)重復(fù)搜集已有信息。不采信以非法方式獲得的信息。

三是瞄準(zhǔn)工具要與政策目標(biāo)、制度價值匹配和兼容原則。低保是體現(xiàn)人道關(guān)懷的授益行政行為，甄選救助對象的政策工具跟政策目標(biāo)、制度價值之間必須保持內(nèi)在的一致性。瞄準(zhǔn)工具與后兩者之間的任何沖突都會減損低保制度的價值合理性。

完善低保制度瞄準(zhǔn)機(jī)制的建議

提高我國低保對象識別的準(zhǔn)確性，改進(jìn)制度運(yùn)行績效，實(shí)現(xiàn)制度目標(biāo)與社會價值的契合，應(yīng)當(dāng)按照前述原則，構(gòu)建基于優(yōu)勢視角的低保瞄準(zhǔn)機(jī)制。為此提出以下建議：

瞄準(zhǔn)過程實(shí)行“管辦分離”。改變目前家計(jì)調(diào)查、審核批準(zhǔn)管理、經(jīng)辦事權(quán)劃分不清的狀況。建立獨(dú)立的低保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)實(shí)施申領(lǐng)者家庭經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查，政府主管部門負(fù)責(zé)監(jiān)管和最后審批。這將在一定程度上實(shí)現(xiàn)管、辦之間的適度制衡。

嚴(yán)格規(guī)制瞄準(zhǔn)主體的自由裁量權(quán)。低保申領(lǐng)者的情況千差萬別，賦予政府主管部門和經(jīng)辦機(jī)構(gòu)一定的自由裁量空間，可以彌補(bǔ)制度對于救助規(guī)定的局限性。但是，對此必須嚴(yán)格監(jiān)督和制約，避免發(fā)生自由裁量權(quán)被濫用的危險。

研究引入聽證制度。建立規(guī)范的審核聽證制度，使之與現(xiàn)有的鄰里訪問、群眾評議、社會監(jiān)督等相銜接，同時也可賦予行政相對人一定的救濟(jì)權(quán)利，推動形成制度化、有實(shí)效的公眾參與機(jī)制。低保資格審核的終裁權(quán)由聽證會行使。

擴(kuò)大第三方參與。找到真正需要救助的困難人員并非政府所長，因?yàn)楸M管可以實(shí)施家計(jì)調(diào)查，但政府仍然很難獲得足夠的反映申領(lǐng)者經(jīng)濟(jì)狀況的信息。這就為社會機(jī)構(gòu)參與救助對象識別提供了空間，它們可以發(fā)揮自身的信息優(yōu)勢彌補(bǔ)政府的不足。另外，第三方參與還可以對低保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)及其工作人員形成監(jiān)督和制衡，提高瞄準(zhǔn)結(jié)果的公信力。

改進(jìn)瞄準(zhǔn)技術(shù)和手段。選擇和使用更為中性化的瞄準(zhǔn)方法，如變量家計(jì)調(diào)查，既可以保證獲得滿足審核需要的信息，又能夠盡量避免對申領(lǐng)者造成心理壓力和經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。