賈碩

（青海民族大學(xué)法學(xué)院，青海 西寧 810007）

0 引言

本文從無(wú)人駕駛汽車(chē)術(shù)語(yǔ)分析入手，分析我國(guó)道路測(cè)試行政許可相關(guān)法律規(guī)范，認(rèn)為當(dāng)前我國(guó)應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)國(guó)家層面對(duì)無(wú)人駕駛汽車(chē)道路測(cè)試的政策指引，明確許可主體職責(zé)劃分，進(jìn)一步規(guī)范監(jiān)管職責(zé)和測(cè)試主體的法律責(zé)任。

1 道路測(cè)試的行政許可是無(wú)人駕駛汽車(chē)法律規(guī)制的重要方面

無(wú)人駕駛汽車(chē)是指在沒(méi)有人工操縱和干預(yù)下，依靠傳感器、定位系統(tǒng)等人工智能技術(shù)實(shí)現(xiàn)車(chē)輛自主行駛的機(jī)動(dòng)車(chē)輛。它是近年來(lái)汽車(chē)領(lǐng)域興起的重要革命，將會(huì)徹底改變未來(lái)人們的出行方式。為此，美國(guó)、德國(guó)、日本等國(guó)家，包括我國(guó)，都有企業(yè)投入大量資金研究無(wú)人駕駛技術(shù)[1]。在無(wú)人駕駛的等級(jí)發(fā)展層面，根據(jù)美國(guó)汽車(chē)工程師協(xié)會(huì)對(duì)無(wú)人駕駛汽車(chē)等級(jí)的劃分標(biāo)準(zhǔn)，只有L5，即完全自動(dòng)可滿足在任何狀態(tài)下完全由自動(dòng)駕駛系統(tǒng)對(duì)車(chē)輛操控，無(wú)需駕駛?cè)藚⑴c，才是無(wú)人駕駛汽車(chē)最高形態(tài)。在技術(shù)發(fā)展階段，目前處于無(wú)人駕駛汽車(chē)技術(shù)發(fā)展的關(guān)鍵階段——測(cè)試階段。無(wú)人駕駛汽車(chē)道路測(cè)試行政許可是由無(wú)人駕駛汽車(chē)企業(yè)主的申請(qǐng)，經(jīng)相關(guān)部門(mén)依法審查通過(guò)頒發(fā)臨時(shí)無(wú)人駕駛車(chē)牌的方式，依據(jù)相關(guān)法律授予或者不授予無(wú)人駕駛汽車(chē)臨時(shí)車(chē)牌的行政行為。

無(wú)人駕駛進(jìn)入商業(yè)化運(yùn)作后，會(huì)對(duì)法律制度和體系帶來(lái)一系列沖突和挑戰(zhàn)，而其中無(wú)人駕駛汽車(chē)道路測(cè)試方面是最為激烈的。至于無(wú)人駕駛汽車(chē)造成的刑事犯罪問(wèn)題、民事侵權(quán)問(wèn)題、保險(xiǎn)賠償?shù)戎匾獑?wèn)題是無(wú)人駕駛技術(shù)成熟后面臨的法律問(wèn)題，還需要充分考慮及多方平衡。目前我國(guó)針對(duì)無(wú)人駕駛道路測(cè)試的立法僅僅有交通部的規(guī)章以及一些地級(jí)市制定的規(guī)范性文件，相關(guān)法律法規(guī)還不夠健全；而且無(wú)人駕駛技術(shù)的法律制定“牽一發(fā)而動(dòng)全身”可能會(huì)造成多部法律之間沖突的問(wèn)題。另一方面，地方制定的規(guī)范性文件效力低，對(duì)于一些重要內(nèi)容不能進(jìn)行有效規(guī)范。為此，通過(guò)比較分析域外無(wú)人駕駛道路測(cè)試行政許可相關(guān)的法律制度，并且立足我國(guó)道路測(cè)試行政許可實(shí)際情況，為我國(guó)的道路測(cè)試立法提供可行性建議，充分發(fā)揮法律對(duì)無(wú)人駕駛技術(shù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的引領(lǐng)和助推作用。

2 我國(guó)道路測(cè)試行政許可制度評(píng)析

2.1 無(wú)人駕駛汽車(chē)道路測(cè)試的法律屬性

目前，對(duì)于機(jī)動(dòng)車(chē)登記的具體行政行為屬性，學(xué)者還比較有爭(zhēng)議。有的學(xué)者認(rèn)為，機(jī)動(dòng)車(chē)登記，是行政確認(rèn)行為，是物權(quán)證明。本文認(rèn)為，機(jī)動(dòng)車(chē)登記是行政許可行為，因?yàn)闄C(jī)動(dòng)車(chē)所有者為了能夠在道路上行駛，必須向公安交通管理部門(mén)提出申請(qǐng)，符合條件的，準(zhǔn)予或者不準(zhǔn)予核發(fā)駕駛證的行為。而行政確認(rèn)是一種要式的行政行為，當(dāng)事人本來(lái)就擁有某種事實(shí)，只是需要行政機(jī)關(guān)對(duì)此種狀態(tài)進(jìn)行法律的認(rèn)定。而行政許可是一種過(guò)程性處理，主要是根據(jù)當(dāng)事人的申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)準(zhǔn)予或不準(zhǔn)予行政相對(duì)人從事某種行為的權(quán)利。所以，依據(jù)當(dāng)事人的申請(qǐng)，公安交通部門(mén)核發(fā)臨時(shí)無(wú)人駕駛號(hào)牌的行為是行政許可。

2.2 道路測(cè)試許可實(shí)施程序

（1）申請(qǐng)條件。根據(jù)《道路交通安全法》及相關(guān)條例、部門(mén)規(guī)章，我們認(rèn)為道路測(cè)試許可的申請(qǐng)條件由兩部分組成：一是出具道路測(cè)試通知書(shū)的條件。申請(qǐng)道路測(cè)試通知書(shū)需要具備測(cè)試主體、測(cè)試車(chē)輛、測(cè)試駕駛?cè)巳齻€(gè)要素；二是頒發(fā)臨時(shí)行駛車(chē)號(hào)所具備的條件：a、納機(jī)動(dòng)車(chē)交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)；b、滿足《機(jī)動(dòng)車(chē)運(yùn)行安全技術(shù)條件》（GB7258）。關(guān)于機(jī)動(dòng)車(chē)安全標(biāo)準(zhǔn)，地方和國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)存在相互沖突的地方；另外，《道路測(cè)試管理規(guī)范》僅僅規(guī)定在封閉道路測(cè)試所具備的條件，而面對(duì)開(kāi)放的公共道路甚至在高速公路上沒(méi)有細(xì)致的規(guī)定。

（2）申請(qǐng)程序。根據(jù)《道路測(cè)試管理規(guī)范》的相關(guān)規(guī)定，無(wú)人駕駛汽車(chē)的測(cè)試主體只要具備上述的條件，就可以依據(jù)該規(guī)范提出申請(qǐng)。但是規(guī)范中的道路測(cè)試許可申請(qǐng)的范圍比較模糊，不夠具體明確。在一些地方規(guī)范性文件中，北京的范圍是比較完整的。測(cè)試主體申請(qǐng)要經(jīng)歷申請(qǐng)材料初審、第三方機(jī)構(gòu)現(xiàn)場(chǎng)審查、現(xiàn)場(chǎng)演示、專家組論證評(píng)估、聯(lián)合工作小組出具審查意見(jiàn)（即道路測(cè)試通知書(shū)）以及申請(qǐng)臨時(shí)行駛車(chē)號(hào)牌等程序。

（3）道路測(cè)試許可規(guī)定與現(xiàn)行法律法規(guī)的沖突。目前我國(guó)的公路法及相關(guān)條例都規(guī)定，機(jī)動(dòng)車(chē)不得在高速公路上進(jìn)行道路測(cè)試。而《道路測(cè)試管理規(guī)范》并未將高速公路排除在外，《道路測(cè)試管理規(guī)范》效力層級(jí)較低，遵從上位法優(yōu)于下位法原則，在現(xiàn)行法律體系中，無(wú)人駕駛汽車(chē)在高速公路進(jìn)行道路測(cè)試是違法行為[2]。但是，高速公路是道路測(cè)試的重要內(nèi)容，能夠極大地豐富無(wú)人駕駛適用的范圍。另一方面，城市公共道路的路況是復(fù)雜多變，要需要很強(qiáng)的算法支持，而高速公路不會(huì)有行人闖紅燈的行為、不走斑馬線的行為等。高速公路可以很好來(lái)測(cè)試無(wú)人駕駛汽車(chē)在高速度的運(yùn)轉(zhuǎn)下，是否還能發(fā)出正確指令。因此道路測(cè)試范圍必須要包括高速公路。

3 域外無(wú)人駕駛汽車(chē)道路測(cè)試管理制度及借鑒

3.1 域外道路測(cè)試管理制度

美國(guó)聯(lián)邦為了給無(wú)人駕駛技術(shù)發(fā)展提供制度支撐，從2013年到2019年，陸續(xù)頒布了多部相關(guān)法律法規(guī)及指導(dǎo)性文件主要有：《關(guān)于自動(dòng)駕駛汽車(chē)法規(guī)的意見(jiàn)》的指導(dǎo)性文件、《自動(dòng)駕駛法案》。以上發(fā)布的針對(duì)無(wú)人駕駛相關(guān)政策，幾乎每年都有更新，體現(xiàn)出來(lái)聯(lián)邦政府對(duì)無(wú)人駕駛領(lǐng)域的重視[3]。目前，加州有三種道路測(cè)試行政許可：駕駛?cè)藴y(cè)試、遠(yuǎn)程測(cè)試、商業(yè)部署測(cè)試。我國(guó)僅僅有駕駛?cè)藴y(cè)試行政許可，并且美國(guó)已經(jīng)進(jìn)入商業(yè)投入準(zhǔn)備階段。

2014年法國(guó)向全球汽車(chē)生產(chǎn)企業(yè)開(kāi)放道路測(cè)試申請(qǐng)；英國(guó)2015年發(fā)布《無(wú)人駕駛汽車(chē)發(fā)展路徑：測(cè)試實(shí)踐準(zhǔn)則》，2017年德國(guó)對(duì)《德國(guó)交通法案》進(jìn)行修訂，頒布了本國(guó)第一部無(wú)人駕駛汽車(chē)法案明確了道路測(cè)試的合法性，日本2016年發(fā)布《自動(dòng)駕駛汽車(chē)道路測(cè)試指南》等文件，日本和美國(guó)都是三種道路測(cè)試行政許可，為道路測(cè)試提供更多的可選性。

3.2 通過(guò)域外道路測(cè)試制度反思我國(guó)

第一，由于無(wú)人駕駛技術(shù)更新?lián)Q代比較快，每一年都在推陳出新，相關(guān)部門(mén)加快制度更新的頻率，并且立足我國(guó)的發(fā)展現(xiàn)狀為道路測(cè)試提供制度保障。第二，增加行政許可種類。我國(guó)僅有駕駛?cè)说缆窚y(cè)試行政許可，而美國(guó)、日本等國(guó)家除了我國(guó)的一種，還有兩種道路測(cè)試行政許可分別是：遠(yuǎn)程測(cè)試行政許可、商業(yè)部署測(cè)試行政許可。第三，設(shè)置安全標(biāo)準(zhǔn)及一般豁免。美國(guó)的《自動(dòng)駕駛法案》已經(jīng)明確了無(wú)人駕駛的安全標(biāo)準(zhǔn)的15項(xiàng)指標(biāo)，無(wú)人駕駛技術(shù)作為新興技術(shù)領(lǐng)域，政府要在制度提供一定的豁免，來(lái)刺激行業(yè)的快速發(fā)展。

4 我國(guó)無(wú)人駕駛汽車(chē)道路測(cè)試規(guī)范的完善建議

4.1 解決與現(xiàn)行法律法規(guī)的沖突

現(xiàn)行的《道路測(cè)試規(guī)范》與《道路交通安全法》《公路法》存在法規(guī)沖突，如《道路交通安全法》規(guī)定不能在高速公路上進(jìn)行機(jī)動(dòng)車(chē)道路測(cè)試，而該規(guī)范規(guī)定可以。目前現(xiàn)在有效的規(guī)范性法律文件效力等級(jí)較低，都是在規(guī)章以下的[4]。不能很好解決無(wú)人駕駛的法律法規(guī)的根本性沖突問(wèn)題。還有針對(duì)無(wú)人駕駛汽車(chē)造成的交通肇事責(zé)任承擔(dān)問(wèn)題，如何繳納“交強(qiáng)險(xiǎn)“問(wèn)題等。隨著道路測(cè)試需求量的不斷增加，亟需相關(guān)法律依據(jù)和政策支持。由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院，針對(duì)道路測(cè)試制定具體的法律法規(guī)及規(guī)范性文件；并且授權(quán)2年時(shí)間來(lái)調(diào)整相關(guān)法律法規(guī)及規(guī)范性文件；對(duì)一些無(wú)法滿足機(jī)動(dòng)車(chē)安全標(biāo)準(zhǔn)的車(chē)企，可以進(jìn)行一般豁免，激發(fā)市場(chǎng)活力。

4.2 明確道路測(cè)試許可主體職責(zé)劃分

由于牽涉的部門(mén)比較多，可以成立聯(lián)合工作小組。小組成員有：工業(yè)和信息化主管部門(mén)、公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)、交通運(yùn)輸主管部門(mén)、聯(lián)合工作小組，每個(gè)部門(mén)主體不同，分工不同。工業(yè)和信息化部門(mén)作為主要的小組成員負(fù)責(zé)召開(kāi)協(xié)調(diào)會(huì)議、制定一般豁免、選擇有資質(zhì)的第三方機(jī)構(gòu)、定期召開(kāi)專家組評(píng)審會(huì)議等。公安交通部門(mén)負(fù)責(zé)審核駕駛?cè)速Y格、受理當(dāng)事人臨時(shí)車(chē)牌申請(qǐng)、處理交通事故、撤銷或收回相關(guān)道路測(cè)試行政許可等。交通運(yùn)輸部門(mén)負(fù)責(zé)道路測(cè)試?yán)碚撝С?，提供?shù)據(jù)分析和可行性報(bào)告。

4.3 建立完善的監(jiān)管制度

為了防止權(quán)力的濫用，本來(lái)由公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)做出撤銷道路測(cè)試通知書(shū)的決定，交由聯(lián)合工作小組作出決定，并且書(shū)面記載決定的日期及工作人員的簽字，具體的撤銷工作還是公安部門(mén)負(fù)責(zé)。同時(shí)，也要對(duì)撤銷的情形進(jìn)行法定的規(guī)范，做到有法可依，權(quán)由法定?？梢詤⒄铡缎姓S可法》把撤銷分為應(yīng)當(dāng)撤銷、可以撤銷、不予撤銷三種。其次可以參考《行政許可法》相關(guān)規(guī)定，行政機(jī)關(guān)準(zhǔn)許或不準(zhǔn)許的，應(yīng)該出具行政機(jī)關(guān)的印章和注明日期的書(shū)面憑證。對(duì)于相關(guān)記錄，負(fù)責(zé)機(jī)關(guān)要及時(shí)公開(kāi)且社會(huì)公眾可以隨時(shí)進(jìn)行查閱，保障公民的知情權(quán)及更好地監(jiān)督權(quán)力的運(yùn)行[5]。

5 結(jié)語(yǔ)

雖然我國(guó)無(wú)人駕駛起步較晚，但并不影響我們“建設(shè)交通強(qiáng)國(guó)”的決心?？萍几?jìng)爭(zhēng)的保障條件是法律體系和制度的支持，我國(guó)也迫切需要加快無(wú)人駕駛領(lǐng)域的立法，尤其是目前技術(shù)發(fā)展關(guān)鍵階段的道路測(cè)試立法，以充分發(fā)揮立法對(duì)無(wú)人駕駛技術(shù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的引領(lǐng)和助推作用。