冶軍，楊帆，馬園園，哈守棟

(1.青海省環(huán)境科學研究設計院有限公司，青海 西寧 810007；2.青海省生態(tài)環(huán)境廳，青海 西寧 810007)

1 排污許可制度改革背景

排污許可制度作為生態(tài)文明建設的一項關鍵制度受到前所未有的重視。2014年4月，全國人大常委會對《環(huán)境保護法》做出修訂，明確規(guī)定“國家依照法律規(guī)定實行排污許可管理制度”。2015年修訂的《大氣污染防治法》和2017年修訂的《水污染防治法》也先后規(guī)定對大氣、水污染物排放實施排污許可管理?！吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》《生態(tài)文明體制改革總體方案》《國民經(jīng)濟與社會發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》先后強調要完善排污許可制度。2016年11月10日，國務院辦公廳正式發(fā)布《控制污染物排放許可制實施方案》(國辦發(fā)〔2016〕81號)，提出了全面推行排污許可制度的時間表和路線圖[1]。

為實施排污許可制度，原環(huán)境保護部于2016年12月發(fā)布了規(guī)范性文件《排污許可證管理暫行規(guī)定》(環(huán)水體〔2016〕186號)，對排污許可的適用對象、許可證內(nèi)容、實施程序、監(jiān)督等問題做出具體規(guī)定[2]。全國各地在規(guī)定的基礎上，結合各地實際情況也先后制定了具體的實施辦法。2017年11月，原環(huán)境保護部部務會議通過《排污許可管理辦法(試行)》，進一步為排污許可的實施提供依據(jù)。2020年生態(tài)環(huán)境部辦公廳發(fā)布《關于做好固定污染源排污許可清理整頓和2020年排污許可發(fā)證登記工作的通知》(環(huán)辦環(huán)評函〔2019〕939號)，明確2020年完成覆蓋所有固定污染源排污許可核發(fā)登記工作。

2 排污許可制度改革情況

2.1 排污許可制度改革定位

改革后的排污許可制度是國家法律規(guī)定的固定污染源環(huán)境管理的核心制度，是推動落實排污單位治污主體責任和改善生態(tài)環(huán)境質量的重要舉措。排污許可證是實施排污許可制的主要載體，是排污單位在生產(chǎn)運營期接受環(huán)境監(jiān)管和環(huán)境保護部門實施監(jiān)管的主要法律文書，是排污單位守法、部門執(zhí)法、社會監(jiān)督的重要依據(jù)。

根據(jù)生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《固定污染源排污許可分類管理名錄(2019年版)》，規(guī)定了納入排污許可管理的固定污染源行業(yè)范圍和管理類別。排污許可管理分為排污許可重點管理、簡化管理和登記管理三種類別，其中，納入重點管理和簡化管理的排污單位應依法按時申領排污許可證，納入登記管理的排污單位應按時開展排污登記。

2.2 青海省排污許可制改革實施情況

按照國家部署及要求，2016年8月，青海省人民政府辦公廳發(fā)布《關于印發(fā)青海省“十三五”環(huán)境規(guī)劃的通知》(青政辦﹝2016﹞151號)，通知中明確“十三五”期間，青海省將以改善環(huán)境質量為核心，堅持污染防治與生態(tài)保護協(xié)同并重，全面落實國家水、大氣、土壤污染防治三大行動計劃。2017年7月，青海省人民政府辦公廳發(fā)布《關于控制污染物排放許可制度改革的實施意見》(青政辦〔2017〕118號)，明確要求分步實施排污許可管理，改革構建污染治理責任體系，將排污許可制建設成為排污單位守法、管理部門執(zhí)法、社會監(jiān)督護法的平臺，建立健全以排污許可證為核心的固定污染源環(huán)境管理制度，為提高環(huán)境效能和改善環(huán)境質量奠定堅實基礎。2020年2月，青海省生態(tài)環(huán)境廳制定并印發(fā)《青海省固定污染源排污許可清理整頓和2020年排污許可核發(fā)登記工作實施方案》(青生發(fā)〔2020〕26號)，對全省2020年排污許可工作任務、工作要求、工作內(nèi)容、工作時限、保障措施等進行了細化安排，確保工作有序推進。

3 青海省排污許可制度實施與成效

3.1 排污許可制度實施進展

按照生態(tài)環(huán)境部部署要求，2017年8月起，全省分行業(yè)、分階段啟動了新排污許可證的核發(fā)工作，通過各級生態(tài)環(huán)境部門及技術支撐單位的共同努力和密切配合，全省排污許可證核發(fā)工作推進有力。2017～2019年按期完成了火電、鋼鐵、有色金屬冶煉、焦化、石油煉制等33個行業(yè)的核發(fā)工作，圓滿完成階段性工作任務。為實現(xiàn)固定污染源排污許可“全覆蓋”，2020年，全省各級生態(tài)環(huán)境部門全力攻堅、主動服務、協(xié)調聯(lián)動，克服人員不足等問題，堅持“先發(fā)證后到位”和“核發(fā)一個行業(yè)、清理一個行業(yè)、規(guī)范一個行業(yè)、達標一個行業(yè)”的工作原則，按照“摸、排、分、清”四個工作步驟，提前1個月實現(xiàn)了固定污染源排污許可“全覆蓋”。

截至2020年8月31日，全省共計完成所有行業(yè)固定污染源清理整頓和排污許可發(fā)證登記7 481家，其中發(fā)證2 065家(其中重點管理383家，簡化管理1 682家)，限期整改241家(環(huán)保手續(xù)不全、不能滿足達標排放、排污口不合規(guī)等排污單位下達整改通知書，限期一年整改完成后申領排污許可證)，登記管理5 019家，關閉或不予發(fā)證登記企業(yè)156家。全省區(qū)域統(tǒng)計情況詳見圖1所示。

圖1 青海省排污許可實施進展——區(qū)域統(tǒng)計情況

3.2 排污許可制度實施初見成效

3.2.1明確企業(yè)排放口、排放量

隨著全省排污許可全覆蓋，排污許可改革制度實施成效明顯，已逐步成為固定污染源環(huán)境管理制度體系的核心。改革后的排污許可制度明晰了各方責任，落實企業(yè)的誠信責任和守法主體責任，從環(huán)境管理層面有效銜接了環(huán)境影響評價、排污權交易和總量控制制度，有效推動重點工業(yè)行業(yè)污染物減排任務落實。全省共管控廢氣排放口合計3 848個，其中主要排放口961個，一般排放口2 887個；管控廢水總排口899個，主要排放口188個，一般排放口711個。2020年管控廢氣主要排放口許可顆粒物排放量為9 660.174t/a、許可二氧化硫排放量22 072.817t/a、許可氮氧化物排放量23 076.534t/a，VOCS780.17t/a；2020年管控廢水主要排放口許可化學需氧量17 102.754t/a、許可氨氮排放量2 376.878t/a、許可總氮排放量4 884.416t/a、許可總磷排放量225.57t/a。排放口區(qū)域統(tǒng)計及排放量統(tǒng)計詳見圖2至圖4所示。

圖2 青海省廢氣、廢水排放口區(qū)域統(tǒng)計情況

3.2.2建立合理的總量制度，回歸企業(yè)主體責任

改革后的排污許可制度，改變了從上往下分解總量指標的行政區(qū)域總量控制制度，建立起了由下向上的排污單位總量控制制度，讓總量控制的責任回歸到了排污單位，從而落實了企業(yè)對其排放行為負責、政府對其轄區(qū)環(huán)境質量負責的管理模式。排放濃度與排放總量“雙管控”，針對重污染天氣、環(huán)境質量不達標地區(qū)，可以通過提高排放標準、依法確定更加嚴格的許可排放量，讓制度設計與環(huán)境質量改善密切掛鉤。

圖3 青海省廢水排放量區(qū)域統(tǒng)計情況

3.2.3明確企業(yè)實際排放量，促進環(huán)境管理數(shù)據(jù)統(tǒng)一

排污許可制度與環(huán)境保護稅、環(huán)境統(tǒng)計、排污權交易銜接重點在于數(shù)據(jù)共享，在今后的環(huán)境管理中使用一套數(shù)據(jù)?！犊刂莆廴疚锱欧旁S可制實施方案》明確，排污許可制度將為環(huán)境保護稅、環(huán)境統(tǒng)計、排污權交易等工作提供統(tǒng)一的污染排放數(shù)據(jù)，這個數(shù)據(jù)就是排污許可管理形成的實際排放量。

3.2.4使得環(huán)境風險防范關口前移，有效提高風險防范效果

從排污單位的角度，在排污許可申報階段，也就是實際生產(chǎn)發(fā)生前，需要摸清自家的底數(shù)，開展環(huán)境風險排查與評估，以防范承諾失信風險發(fā)生；同時還要完善污染防治和風險防控措施，防止申領不過或者領證后的其他違法行為發(fā)生。

3.2.5促進事中、事后監(jiān)管

隨著新排污許可證的頒布，解決了排污單位事中、事后監(jiān)管不全的問題，實現(xiàn)了廢水、廢氣、噪聲、固廢排放綜合許可，增加排污單位承諾書，系統(tǒng)集成污染源的各項環(huán)境管理要求，用排污許可證串聯(lián)起對排污單位生命周期全過程的管理。憑借著信息化管理工具輔助，無論排污企業(yè)工序和排放口有多繁雜，使監(jiān)測信息更加精確，執(zhí)法檢查更加精細化。

4 存在問題及下一步工作計劃

4.1 存在問題

排污單位對自身污染源情況不清，申報內(nèi)容存在缺陷，主體責任思想尚未樹立，證后監(jiān)測、臺賬記錄、執(zhí)行報告等要求落實不到位，個別地區(qū)排污許可的證后監(jiān)管不到位。

4.2 下一步工作計劃

一是加快推動排污許可技術支持重心由發(fā)證登記向發(fā)證登記與為按證監(jiān)管執(zhí)法提供發(fā)證端技術支撐并重轉變，堅持構建以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)管制度體系的總目標、總方針，健全全省排污許可技術支撐體系。二是按照生態(tài)環(huán)境部要求全面開展排污許可證“回頭看”工作，切實做到“監(jiān)管清單全面、分類處置精準、填報信息規(guī)范”，查處并曝光一批許可證質量低、錯誤嚴重的反面典型，真正樹立固定污染源排污許可“一證式”監(jiān)管的核心管理地位。三是監(jiān)督整改排污單位整改進度，對整改進度緩慢或滯后的排污單位以信息平臺推送、現(xiàn)場告知等有效的方式進行提醒、督促，確保排污單位按期完成整改任務。四是繼續(xù)推動各項環(huán)境管理制度有機聯(lián)動，進一步推動排污許可與監(jiān)測、統(tǒng)計等工作進行對接，加大證后執(zhí)法工作力度，組織開展排污許可執(zhí)法培訓，加強排污許可工作宣傳，重點開展排污許可法律責任、排污許可支撐經(jīng)濟高質量發(fā)展和高水平保護以及青海省排污許可理論、制度和實踐經(jīng)驗宣傳，使企業(yè)明確自身主體責任，做到“持證排污，按證排污”。五是持續(xù)加強證后監(jiān)管，強化“雙隨機、一公開”執(zhí)法檢查，將臺賬記錄、自行監(jiān)測、執(zhí)行報告作為重點核查內(nèi)容，依法查處無證排污、不按證排污等違法行為。