張錫鎮(zhèn)

摘要：泰國(guó)是發(fā)展中國(guó)家人口老齡化速度最快的國(guó)家之一。目前，泰國(guó)已經(jīng)進(jìn)入“老齡社會(huì)”?！袄淆g社會(huì)”面臨的最大難題就是解決老齡群體的養(yǎng)老保障問(wèn)題。泰國(guó)的養(yǎng)老保障制度建設(shè)起步較晚，在過(guò)去20多年間，政府不斷加大養(yǎng)老制度建設(shè)力度，使之逐步趨于完善，但目前仍存在諸多亟待解決的問(wèn)題。本文將對(duì)泰國(guó)的“老齡社會(huì)”發(fā)展情況和養(yǎng)老制度進(jìn)行解讀，并加以評(píng)析。

關(guān)鍵詞：泰國(guó);老齡化;老齡化社會(huì);政府;養(yǎng)老制度

[中圖分類號(hào)] D733.6? ? ? ? ? ? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]? A? ? ? ? ? ? ? ? [文章編號(hào)] 1003-2479（2021）04-005-11

Aging Society and Pension System in Thailand

ZHANG Xizhen

Abstract： Thailand is one of the countries with the fastest aging rate in developing countries. At present， Thailand has entered an aging society， the biggest problem of which is to guarantee the old-age pension system for the aging group. The fact is that the system started late in Thailand， but the government has been increasing the efforts to build it for more than 20 years， so that it has gradually become better and better although there are still many problems. This paper interprets the severity of aging and the old-age pension system in Thailand with comments.

Key Words： Thailand; Aging; Aging Society; Government; Pension System

當(dāng)前，老齡化已成為世界性問(wèn)題，各國(guó)應(yīng)對(duì)老齡化問(wèn)題也越來(lái)越迫在眉睫。泰國(guó)是發(fā)展中國(guó)家人口老齡化問(wèn)題最為嚴(yán)重的國(guó)家之一，制定有效、完善和可持續(xù)的養(yǎng)老制度就更為迫切。在過(guò)去20多年里，泰國(guó)政府不斷出臺(tái)各種形式的養(yǎng)老基金和項(xiàng)目，在養(yǎng)老制度建設(shè)方面有了長(zhǎng)足的發(fā)展。本文將在考察泰國(guó)人口老齡化問(wèn)題的基礎(chǔ)上，全面梳理其養(yǎng)老制度，并對(duì)這一制度的利弊加以評(píng)析。

一、泰國(guó)人口老齡化問(wèn)題日益嚴(yán)重

（一）人口老齡化加速

根據(jù)聯(lián)合國(guó)傳統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)，如果一個(gè)國(guó)家60歲及以上人數(shù)占到總?cè)丝诘?0%，就意味著其進(jìn)入了“老齡化社會(huì)”（Aging Society ）;如果這組人口達(dá)到總?cè)丝诘?0%，就標(biāo)志著其進(jìn)入了“老齡社會(huì)”（Aged Society）。2020年9月，泰國(guó)政府副發(fā)言人拉差達(dá)·他納緹叻（Rachada Dhnadirek）說(shuō)，2021年，泰國(guó)60歲及以上人口將占到總?cè)丝诘?0%;預(yù)計(jì)到2031年，泰國(guó)將進(jìn)入“超老齡社會(huì)”（Super-aged Society），這一比例將達(dá)到28%①。

實(shí)際上，從2005年起，泰國(guó)已經(jīng)進(jìn)入“老齡化社會(huì)”，到2015年，老齡人口已占總?cè)丝诘?6%。據(jù)推算，2021年，老齡人口將占泰國(guó)總?cè)丝诘?0%，泰國(guó)真正成為“老齡社會(huì)”（見圖1）。

泰國(guó)是世界上老齡人口增長(zhǎng)最快的國(guó)家之一。圖2展示了泰國(guó)自1960年起至今每20年人口結(jié)構(gòu)的變化情況①。從中看出，泰國(guó)人口中的大比重不斷上移，老年人口比例不斷提高，年輕人口比例則不斷下降。

1960年，泰國(guó)60歲及以上人口占全國(guó)總?cè)丝诘?.6%，1970年，這一比例上升到4.9%，1980年上升到5.4%，1990年上升到7.4%，2015年更達(dá)到12.8%。根據(jù)聯(lián)合國(guó)的預(yù)測(cè)，1960—2015年間，泰國(guó)老年人口增長(zhǎng)了7倍，從120萬(wàn)增長(zhǎng)至860萬(wàn)，2050年，泰國(guó)老年人口比例將會(huì)上升至37.1%②。

從泰國(guó)老齡人口地域分布來(lái)看，首都曼谷是老年人口基數(shù)最大的區(qū)域，其次是呵叻府、清邁府、孔敬府和烏汶府。

（二）泰國(guó)在世界和地區(qū)老齡化中的位置

人口老齡化問(wèn)題首先是在發(fā)達(dá)國(guó)家中出現(xiàn)的，因?yàn)樯鐣?huì)越發(fā)達(dá)，人的壽命預(yù)期越長(zhǎng)，出生率越低。所以在20世紀(jì)70年代，發(fā)達(dá)國(guó)家首先進(jìn)入“老齡化社會(huì)”。人口老齡化問(wèn)題在發(fā)展中國(guó)家中出現(xiàn)得相對(duì)較晚， 目前， 僅有少數(shù)發(fā)展中國(guó)家進(jìn)入“老齡化社會(huì)”。東南亞是世界上人口老齡化速度最快的地區(qū)之一。預(yù)計(jì)到2035年，新加坡65歲以上的人口比例將占總?cè)丝诘?6.6%， 泰國(guó)的這一比例將達(dá)到22.8%。據(jù)國(guó)際貨幣基金組織（IMF）預(yù)測(cè)，到2050年，泰國(guó)的老年撫養(yǎng)比率將超過(guò)50%③。

根據(jù)聯(lián)合國(guó)的材料，在亞洲國(guó)家中，以2020年為例，老齡人口占總?cè)丝诒壤罡叩囊来问侨毡?、韓國(guó)、新加坡和泰國(guó)。可見在東盟國(guó)家中，泰國(guó)的老齡人口比例僅次于新加坡?？梢哉f(shuō)，泰國(guó)是東南亞發(fā)展中國(guó)家里最早進(jìn)入“老齡社會(huì)”的。

（三）泰國(guó)人口老齡化快速發(fā)展的原因

導(dǎo)致泰國(guó)人口老齡化快速發(fā)展的主要有以下三大因素：

1. 出生率下降

在過(guò)去的20年里，泰國(guó)人口的增長(zhǎng)率一直很低，年增長(zhǎng)率約為0.5%。這與半個(gè)世紀(jì)前的3%的年增長(zhǎng)率形成了鮮明的對(duì)比①。1963—1983年，泰國(guó)平均每年的出生人口過(guò)百萬(wàn)，其中1977年出生率為30‰;而2013年的出生人口減少至80萬(wàn)，出生率為12.5‰;預(yù)計(jì)至2033年，出生人口將減少至60萬(wàn)，出生率將跌至9‰②。2020年，泰國(guó)的生育率下降至1.51%，創(chuàng)下歷史新低，新生兒登記數(shù)不到60萬(wàn)。這主要是結(jié)婚率下降和離婚率升高所致。越來(lái)越多的泰國(guó)育齡男女成為“單身一族”。根據(jù)泰國(guó)內(nèi)政部的資料，2020年，泰國(guó)的結(jié)婚率比上年下降17%。在泰國(guó)首都曼谷，離婚率為全國(guó)第一，高達(dá)22%③。

2. 人口預(yù)期壽命延長(zhǎng)

據(jù)統(tǒng)計(jì)，在1964—1965年、 2010—2015年和2025—2030年這3個(gè)時(shí)段，泰國(guó)男性平均壽命分別為55歲、72歲和76歲;女性平均壽命則為62歲、79歲和83歲④。由于公共衛(wèi)生、營(yíng)養(yǎng)和醫(yī)藥醫(yī)療情況的改善，泰國(guó)人的預(yù)期壽命水平很快提高。另有資料顯示，1970年、1990年、2000年及2003年出生時(shí)的預(yù)期壽命分別為59歲、67歲、68.55歲及71.24歲。2003年，泰國(guó)女性的平均壽命為73.53歲，男性的平均壽命為69.07歲。2020年，泰國(guó)女性的平均壽命達(dá)到76.5歲，男性為72.2歲⑤。

3. 文化因素

泰國(guó)是一個(gè)佛教國(guó)家，有許多泰國(guó)人終身出家，為僧為尼。這些人信守佛教戒律，不會(huì)建立家庭養(yǎng)育后代。據(jù)英國(guó)廣播公司報(bào)道，泰國(guó)有男僧侶30萬(wàn)人，女僧侶也有上萬(wàn)人，這些人大大縮小了泰國(guó)育齡人口的基數(shù)。據(jù)維基百科資料顯示，泰國(guó)的同性戀人數(shù)占總?cè)丝诘?%，即有大約500萬(wàn)人。在泰國(guó)同性戀是合法的，不存在對(duì)同性戀人群的社會(huì)輿論且對(duì)其有極大的包容性。他們可以組建家庭，當(dāng)然他們不一定有自己的后代。

泰國(guó)在尚屬發(fā)展中國(guó)家的時(shí)候就進(jìn)入“老齡社會(huì)”，這的確是一個(gè)嚴(yán)峻的考驗(yàn)。面對(duì)日益嚴(yán)峻的人口老齡化形勢(shì)，泰國(guó)政府一方面采取一些權(quán)宜之計(jì)，比如鼓勵(lì)企業(yè)員工延后退休、60歲以上員工的工資收入豁免所得稅等;另一方面，政府制定出一套漸趨完善的養(yǎng)老制度，以解決老齡群體的晚年生活問(wèn)題。

二、 泰國(guó)的養(yǎng)老制度

泰國(guó)的養(yǎng)老制度起源于泰國(guó)國(guó)王拉瑪五世（即朱拉隆功國(guó)王）在位時(shí)期。1902年，拉瑪五世頒布了泰國(guó)第一部《養(yǎng)老金法》，不過(guò)該法律只是為了解決政府官員退休后的養(yǎng)老福利待遇問(wèn)題。1939年，該法案被兩個(gè)新的法案所取代，分別是關(guān)于政府公務(wù)員和軍人的養(yǎng)老金法案。1951年，泰國(guó)又頒布了一部新《養(yǎng)老金法》，主要針對(duì)中央政府官員，一直沿用至今。

至于普通百姓，早在1945年，泰國(guó)政府通過(guò)了第一部《社會(huì)保障法》，但實(shí)際上并沒(méi)有正式實(shí)施。直到1990年，建立普遍社會(huì)保障制度才提上議事日程。

1999年被聯(lián)合國(guó)宣布為“國(guó)際老年人年”。同年，泰國(guó)政府發(fā)表了《老年人宣言》，旨在為老年人在健康、生活、教育和免受遺棄等方面提供幫助和保護(hù)。

為應(yīng)對(duì)人口老齡化問(wèn)題，泰國(guó)制定了2018—2037年國(guó)家戰(zhàn)略，重點(diǎn)關(guān)注人力資源開發(fā)和社會(huì)平等發(fā)展。2010年，泰國(guó)修訂了《老年人法》，綜合老齡化政策，旨在提高教育質(zhì)量和平等，促進(jìn)儲(chǔ)蓄，為老年人創(chuàng)造良好的社區(qū)條件。國(guó)家戰(zhàn)略的目標(biāo)是在社會(huì)、健康和生活各方面為進(jìn)入“老齡社會(huì)”做好準(zhǔn)備。

從20世紀(jì)90年代起，泰國(guó)加快了養(yǎng)老金制度建設(shè)，開始建立各層次、各類型名目繁多的退休養(yǎng)老計(jì)劃和養(yǎng)老基金，目前已經(jīng)初步形成了“老齡社會(huì)”安全保障體系。下文將分3個(gè)層次加以說(shuō)明：

第一類是政府公務(wù)員的養(yǎng)老制度，主要涉及政府官員和政府雇員。1951年，泰國(guó)政府通過(guò)了《養(yǎng)老金法》，規(guī)定政府官員在退休時(shí)可以按照現(xiàn)收現(xiàn)付制度（DB， Defined Benefit ）領(lǐng)取養(yǎng)老金，但至少要在政府部門工作25年。養(yǎng)老金有兩種領(lǐng)取方式，一是每月領(lǐng)取，計(jì)算方法為：（1/50） ×（最后一月工資額）×（服務(wù)的年數(shù)）;二是一次性領(lǐng)取，養(yǎng)老金的數(shù)額為（最后一月工資額）×（服務(wù)的年數(shù)）①。

1996年，泰國(guó)政府設(shè)立了政府養(yǎng)老基金（Government Pension Fund），規(guī)定1997年以后進(jìn)入政府部門工作的公務(wù)員都必須參加這一基金，這之前入職的公務(wù)員仍可繼續(xù)沿用1951年的養(yǎng)老金計(jì)劃。政府養(yǎng)老基金實(shí)際上是強(qiáng)制性公積金計(jì)劃，由公務(wù)員和政府雙方提供資金（DC， Defined Contribution）?；饡?huì)員每月最低要為基金供款月工資的3%，最高為15%，政府再提供相應(yīng)數(shù)額的供款。為補(bǔ)足與1951年養(yǎng)老金計(jì)劃相差的部分，政府另外再為會(huì)員提供工資的2%②。公務(wù)員60歲退休時(shí)可以一次性獲得其在基金中所積累的全部資金和利息且免繳所得稅，替代率為30%左右。政府養(yǎng)老基金由政府成立的理事會(huì)管轄，理事會(huì)由政府部門代表、會(huì)員代表和專家組成，財(cái)政部常務(wù)副部長(zhǎng)任理事會(huì)主席。理事會(huì)設(shè)秘書長(zhǎng)1名，秘書長(zhǎng)是理事會(huì)成員，同時(shí)擔(dān)任基金運(yùn)營(yíng)團(tuán)隊(duì)的行政總裁，負(fù)責(zé)基金的投資運(yùn)營(yíng)。原則上，政府公務(wù)員只要工作滿25年且年齡在50歲以上，即有權(quán)領(lǐng)取養(yǎng)老金。2017年年底，該基金成員達(dá)1028961人③。

第二類是正規(guī)企業(yè)單位的退休養(yǎng)老制度。這一類包括在政府有關(guān)部門正式注冊(cè)的國(guó)有和私有工商營(yíng)業(yè)機(jī)構(gòu)。泰國(guó)曾于1972年設(shè)立社會(huì)保障基金 （Social Security Fund），但實(shí)際上迫于當(dāng)時(shí)形勢(shì)，未能有效實(shí)行。1990年，泰國(guó)政府通過(guò)了一部《社會(huì)保障法》并建立了社會(huì)保障基金，并于同年年底成立了社會(huì)保障局，后來(lái)成為勞動(dòng)和社會(huì)福利部的一部分。1990年9月，《社會(huì)保障法》適用于全國(guó)范圍內(nèi)擁有20個(gè)及以上工人的企業(yè)和單位。1993年9月，社會(huì)保障基金覆蓋范圍擴(kuò)大到擁有10名及以上工人的企業(yè)。從2002年4月至今，該基金擴(kuò)大到擁有1名及以上工人的所有企業(yè)和單位。

社會(huì)保障基金是強(qiáng)制性的供款養(yǎng)老制度，所有正式注冊(cè)的公司和企業(yè)的員工都必須參加。雇員和雇主每月分別為基金供款相當(dāng)于雇員月工資5%的金額。同時(shí)，政府另為基金提供相當(dāng)于雇員月工資2.75%的金額，所依據(jù)的基準(zhǔn)工資最高為15000泰銖/月。領(lǐng)取養(yǎng)老金須在55歲以后，而且為基金供款180個(gè)月以上。養(yǎng)老金數(shù)額為最后5年每月工資的平均數(shù)，不過(guò)這個(gè)數(shù)目最高不得超過(guò)15000泰銖/月。目前，社會(huì)保障基金大約有1500000名成員，資金總額為1.7萬(wàn)億銖①。

早在1987年，泰國(guó)政府頒布了《公積金法》，在正規(guī)的私營(yíng)部門推行公積金（Provident Fund）制度，鼓勵(lì)雇員為退休儲(chǔ)蓄。公積金是一項(xiàng)自愿性固定福利，由雇主和雇員達(dá)成協(xié)議，成立基金委員會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)管公積金。基金委員會(huì)由雇主代表和民選雇員代表組成，然后委員會(huì)將選擇基金經(jīng)理。該計(jì)劃的監(jiān)管當(dāng)局隸屬于證券交易委員會(huì)。雇員為公積金供款額度至少為月工資的3%但不得超過(guò)15%，雇主的供款不得少于雇員的供款。員工在離職或退休時(shí)，可一次性提取所積累的本金和利息，免繳所得稅。公積金是一個(gè)自愿養(yǎng)老項(xiàng)目，覆蓋面并不廣。到2003年年底，公積金項(xiàng)目?jī)H覆蓋了5760家公司的1410000名雇員②。大公司一般有自己的公積金管理機(jī)構(gòu);一些小公司則可聯(lián)合起來(lái)將公積金交由一個(gè)基金管理公司管理。

2018年，泰國(guó)政府決定將公積金制度推向其他沒(méi)有實(shí)行公積金計(jì)劃的企業(yè)，通過(guò)立法將其變成強(qiáng)制性公積金（Mandatory Provident Fund）。根據(jù)擬議中的新法律，公積金由雇主和雇員共同繳納，而且供款比例會(huì)隨著時(shí)間的推移而增加。在前3年里，雇主和員工都必須繳納雇員月工資的3%，接下來(lái)的3年是5%，再接下來(lái)的3年是7%，之后的3年是10%。 基準(zhǔn)工資的上限為6萬(wàn)泰銖/月③。根據(jù)法律規(guī)定，擁有100名員工的公司必須在第4年之前與員工的供款相匹配;少于10人的機(jī)構(gòu)必須自第4年起提供與雇員相同數(shù)額的供款;只有1名員工的機(jī)構(gòu)必須從第7年開始提供相應(yīng)的供款。2021年3月，泰國(guó)政府又把這種強(qiáng)制性公積金作為國(guó)家養(yǎng)老金（National Pension Fund）計(jì)劃，要求所有沒(méi)有建立公積金制度的企業(yè)和單位都必須參加。

截至1999年年底，泰國(guó)國(guó)有企業(yè)的公積金總額為102.136億泰銖（約合2.708億美元）。約有294979名國(guó)有企業(yè)員工享受到公積金，基金規(guī)模為1189.68億泰銖④。

第三類是非正規(guī)營(yíng)業(yè)單位的養(yǎng)老金制度。此類范圍包括未在政府注冊(cè)的個(gè)體經(jīng)營(yíng)者、非正規(guī)機(jī)構(gòu)及私立學(xué)校教師。

老年養(yǎng)老基金（Old Age Pension Fund）設(shè)立于1998年，初期僅向被保險(xiǎn)人提供疾病、生育、傷殘和死亡津貼，以雇員的工資為基準(zhǔn)，由雇員、雇主和政府各繳納月基準(zhǔn)工資的1.5%。1999年以后，增加了養(yǎng)老福利，作為非正規(guī)私營(yíng)部門強(qiáng)制性養(yǎng)老基金。雇主和雇員各自支付月工資3%的供款率，政府再增加1%。供款所依據(jù)工資最高限額為15000泰銖/月。供款須持續(xù)15年，滿55歲以后才可免稅領(lǐng)取所積累的養(yǎng)老金。如今，要求每一家擁有至少1名員工的公司都必須繳納老年養(yǎng)老金。目前，大約有2200萬(wàn)人在非正規(guī)部門就業(yè)，但該計(jì)劃僅覆蓋了900萬(wàn)人，因此，還有相當(dāng)大比例的雇員沒(méi)有養(yǎng)老安全保障①。

2001年3月，泰國(guó)政府又設(shè)立退休共同基金（Retirement Mutual Fund），旨在提供一種稅收優(yōu)惠的退休投資選擇，主要針對(duì)那些沒(méi)有機(jī)會(huì)獲得政府養(yǎng)老基金或公積金的個(gè)人，以及那些希望有更多退休儲(chǔ)蓄的人。投資于退休共同基金的資金（包括投資于公積金或政府共同基金）可豁免不超過(guò)50萬(wàn)泰銖的所得稅。從這些基金中獲得的收益在一定條件下是免稅的。然而，如果要在55歲之前贖回投資，投保人將失去之前所獲得的稅收優(yōu)惠。基金會(huì)員只有在55歲以后才有權(quán)一次性獲得儲(chǔ)蓄的本金和利息，并免繳所得稅。

私立教師公積金（Private Teachers Provident

Fund）是根據(jù)《私立學(xué)校法案》為私立學(xué)校的教師和校長(zhǎng)提供的強(qiáng)制性固定繳款計(jì)劃。教師或校長(zhǎng)的供款率是月工資的3%，學(xué)校老板的供款率也為月工資的3%，政府供款率是6%。政府供款的投資回報(bào)不會(huì)分撥到個(gè)人賬戶，但會(huì)保留在一個(gè)單獨(dú)的賬戶，用作教師或校長(zhǎng)及其直系親屬的福利。教師或校長(zhǎng)離職后，可一次性領(lǐng)取其所有積累基金。由于私立教師和校長(zhǎng)的任期為5年，所以，大多數(shù)教師會(huì)在工作5年后辭職并被重新聘用。目前，泰國(guó)7688所私立學(xué)校有127034名教師和校長(zhǎng)，基金規(guī)模為771813萬(wàn)泰銖，由教育部管理。根據(jù)法案，這些資金只能投資于政府和國(guó)有企業(yè)債券或存于國(guó)有企業(yè)銀行②。

1993年，泰國(guó)出臺(tái)了一項(xiàng)無(wú)需繳費(fèi)、完全由政府支出的老年津貼（Old-age Allowance）計(jì)劃。這是公共福利廳面向年滿60歲的老年人推出的福利項(xiàng)目。最初，提供每人每月200泰銖的生活補(bǔ)助;2006年，金額增加到500泰銖。后來(lái)發(fā)展成按年齡遞增的補(bǔ)貼制度，并且實(shí)現(xiàn)了老年人全覆蓋。年滿60歲的老年人可以親自到當(dāng)?shù)卣k公室或流動(dòng)登記處登記，每年登記一次。然后，補(bǔ)貼款項(xiàng)由本人親自到當(dāng)?shù)卣k公室領(lǐng)取，或直接打入個(gè)人銀行賬戶;受益人也可以指定他人為其領(lǐng)取。老年津貼面向全體退休人員，所以數(shù)額并不高：60～69歲每月為600泰銖，70～79歲為700泰銖，80～89歲為800泰銖，90歲以上為1000泰銖。這項(xiàng)計(jì)劃在2007年耗資108.3億泰銖，預(yù)計(jì)到2021年將增加到1332.6億泰銖③。老年津貼的監(jiān)督由社會(huì)發(fā)展和福利部集中管理，由負(fù)責(zé)居民登記的地方機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)分發(fā)。盡管覆蓋范圍的擴(kuò)大和福利的深化使泰國(guó)老年人的生活有了明顯改善，但養(yǎng)老金數(shù)額仍遠(yuǎn)少于2014年每月2647泰銖的貧困線和每天300泰銖的最低工資水平。

2015年，泰國(guó)政府又設(shè)立了“國(guó)家儲(chǔ)蓄基金”（National Saving Fund），面向除政府公務(wù)員以外所有15～60歲的泰國(guó)公民。會(huì)員自愿參加，每年最低繳費(fèi)金額為50泰銖，最高繳費(fèi)金額為13200泰銖。政府也為會(huì)員向基金供款。政府對(duì)該基金的供款分為3個(gè)年齡段： 15～30歲，其供款上限為會(huì)員儲(chǔ)蓄的50%，最多不得超過(guò)600泰銖;30～50歲，政府供款上限為80%，最多不得超過(guò)960泰銖;50歲以上，政府供款上限為100%，不得超過(guò)1200泰銖④。60歲開始領(lǐng)取養(yǎng)老金，每月領(lǐng)取的數(shù)額為：儲(chǔ)蓄的總額除以240（12個(gè)月×20年）。如果本人在80歲前去世，余額將由其繼承人領(lǐng)取。如果本人超過(guò)了80歲，政府將繼續(xù)照常支付養(yǎng)老金直至其去世。2017年年底，參加國(guó)家儲(chǔ)蓄基金的會(huì)員有546012人①。目前，48%的國(guó)家儲(chǔ)蓄基金成員是農(nóng)民，其次是自由職業(yè)者（31%）和商人（6%），會(huì)員人數(shù)從2016年的40萬(wàn)大幅增長(zhǎng)到2020年年底的240萬(wàn)②。

對(duì)無(wú)業(yè)和失業(yè)者及低收入人群，泰國(guó)政府出臺(tái)了政府福利卡（State Welfare Card）制度。2016年開始持卡人注冊(cè)工作，2017年正式施行，凡年收入不到10萬(wàn)泰銖且沒(méi)有其他營(yíng)利手段的泰國(guó)公民都可以申請(qǐng)。福利卡持有人每月可以在政府特定的“藍(lán)旗商店”領(lǐng)取定量的生活必需品，年收入不足3萬(wàn)泰銖的持卡人可以領(lǐng)取價(jià)值300泰銖的生活必需品;不足10萬(wàn)泰銖的可領(lǐng)取200泰銖的生活必需品。福利卡還包含500泰銖的府際公路交通費(fèi)，以及每3個(gè)月45泰銖的燃?xì)庹劭?。福利卡每月金額為1700～1800泰銖（曼谷和周邊）和1200～1300泰銖（外府），而且消費(fèi)限期為當(dāng)月月底③。目前有1370萬(wàn)享受福利卡待遇的持卡者，主要是老人和其他無(wú)業(yè)群體。

免費(fèi)醫(yī)療制度。泰國(guó)醫(yī)療資源比較充足，設(shè)施比較完善， 全國(guó)共有927家公立醫(yī)院、 363家私人醫(yī)院、 9768家政府保健中心和25615家私人診所④。所有這些機(jī)構(gòu)為6800萬(wàn)泰國(guó)公民提供了99.5%的健康保護(hù)。然而，這些服務(wù)在農(nóng)村地區(qū)可能缺乏，因?yàn)檗r(nóng)村地區(qū)的醫(yī)療機(jī)構(gòu)資金不足。養(yǎng)老制度中，醫(yī)療服務(wù)是很重要的一塊，直接關(guān)系養(yǎng)老生活的質(zhì)量。目前泰國(guó)基本解決了“老有所醫(yī)”的問(wèn)題。為政府工作的公務(wù)員、軍人和教師及其直系親屬等終身享受政府的免費(fèi)醫(yī)療;所有企業(yè)員工均有企業(yè)購(gòu)買的醫(yī)療保險(xiǎn);其他社會(huì)低收入群體，包括農(nóng)民、漁民、城市貧民和流動(dòng)人口等都可享受完全由政府承擔(dān)的 “30銖治百病”計(jì)劃。凡參與“30銖治百病”計(jì)劃的公民如果要看病，無(wú)論是門診還是住院，每診次只需支付30泰銖的掛號(hào)費(fèi)（約合6元人民幣，月收入少于2800泰銖的公民可免交），即可得到免費(fèi)的基本衛(wèi)生醫(yī)療服務(wù)，包括預(yù)防保健服務(wù)和健康促進(jìn)服務(wù)，如健康體檢、計(jì)劃免疫、節(jié)育、婦女和兒童保健、艾滋病及口腔疾病預(yù)防等;兩次以下的分娩服務(wù);門診和住院服務(wù)，如醫(yī)學(xué)檢查、治療、康復(fù)及《國(guó)家基本用藥目錄》規(guī)定的藥品和醫(yī)療用品，以及正常住院食宿等服務(wù)。

泰國(guó)醫(yī)療體系擁有先進(jìn)充足的醫(yī)療設(shè)施、高水平的醫(yī)術(shù)，以及優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，這是泰國(guó)養(yǎng)老制度中的一大優(yōu)勢(shì)。除此以外，政府還對(duì)一些有特殊困難的老年人提供“特殊援助”計(jì)劃。社會(huì)發(fā)展和人力資源保障部負(fù)責(zé)為符合規(guī)定的3種情況提供援助：一是向可能受到虐待、非法剝削或遭遺棄危險(xiǎn)的老年人提供一次性臨時(shí)財(cái)政援助（每人500泰銖）;二是協(xié)助有家庭問(wèn)題的老年人獲得安全的住所、食物和衣物，每年最多3次（每人2000泰銖）;三是資助籌辦傳統(tǒng)葬禮（每人2000泰銖）⑤，此外還有殘疾人津貼，每人每月800泰銖。

三、泰國(guó)養(yǎng)老制度評(píng)析

（一）泰國(guó)養(yǎng)老制度的模式

關(guān)于養(yǎng)老這個(gè)世界性問(wèn)題，1994年，世界銀行曾經(jīng)提出“養(yǎng)老三支柱”制度模式。第一支柱是公共養(yǎng)老金，即由政府提供和實(shí)施，以使國(guó)民享有最基本的養(yǎng)老保障;第二支柱是由雇主和雇員共同繳費(fèi)，為雇員積累養(yǎng)老基金，以便退休后領(lǐng)取;第三支柱是由個(gè)人自愿出資參與養(yǎng)老儲(chǔ)蓄計(jì)劃。2005年，世界銀行又發(fā)展了原來(lái)的養(yǎng)老制度模式，將“養(yǎng)老三支柱”擴(kuò)大為“養(yǎng)老五支柱”制度模式，其核心是主張建立更多元化的制度模式。在泰國(guó)現(xiàn)行的養(yǎng)老制度中，原來(lái)的3個(gè)支柱都有所體現(xiàn)。但根據(jù)當(dāng)前實(shí)踐來(lái)看，泰國(guó)的制度模式已經(jīng)更加多元化，可以概括為六大支柱（見下表1）：

第一個(gè)支柱是政府主導(dǎo)的基本保障型。這種類型是強(qiáng)制性的，不必個(gè)人繳費(fèi)，完全由政府提供資金的養(yǎng)老金計(jì)劃，覆蓋所有符合條件的老年人，但金額不高，老年津貼和政府福利卡屬于此類。

第二個(gè)支柱是政府保障型。此類型采取兩種形式：DB養(yǎng)老金制和DC養(yǎng)老金制，主要對(duì)象是公務(wù)員，實(shí)際上是由政府和公務(wù)員共同出資的養(yǎng)老制度。DB養(yǎng)老金制度即現(xiàn)收現(xiàn)付制，其資金來(lái)源是由在職人員從工資中扣除一部分交由政府財(cái)政，然后再由政府財(cái)政支付已退休人員的養(yǎng)老金。舊公務(wù)員養(yǎng)老金（Old Civil Service Pension）即屬于此種形式。DC養(yǎng)老金制度是一種公務(wù)員和政府共同供款的基金制，例如政府養(yǎng)老金（Government

Pension Fund）。

第三個(gè)支柱是雇主—雇員—政府共同出資的三方聯(lián)合保障型。主要對(duì)象是所有正規(guī)或非正規(guī)部門的企業(yè)和單位，有強(qiáng)制性和非強(qiáng)制性兩種，強(qiáng)制性的如社?；穑⊿ocial Security Fund）和私立教師公積金（Private Teachers Provident Fund）;非強(qiáng)制性的有老年養(yǎng)老金（Old Age Pension Fund）。

第四個(gè)支柱是企業(yè)自身保障型。即由政府推動(dòng)、由企業(yè)主和雇員共同供款、面向所有企業(yè)的養(yǎng)老基金，如公積金（ProvidentFund）（以前為非強(qiáng)制性，2018年為強(qiáng)制性）。

第五個(gè)支柱是政府支持的個(gè)人儲(chǔ)蓄型。這是針對(duì)除了公務(wù)員的所有公民的一種非強(qiáng)制性的儲(chǔ)蓄養(yǎng)老計(jì)劃，為了鼓勵(lì)個(gè)人儲(chǔ)蓄，政府也參與出資，如國(guó)家儲(chǔ)蓄基金（National Saving Fund）。

第六個(gè)支柱是個(gè)人養(yǎng)老投資型。即雇員根據(jù)自己的意愿，參與稅收優(yōu)惠的養(yǎng)老投資項(xiàng)目，如退休共同基金（Retirement Mutual Fund）。

從上述六大支柱來(lái)看，泰國(guó)的養(yǎng)老制度有兩個(gè)突出特點(diǎn)：一是形式多樣，根據(jù)不同社會(huì)群體的特點(diǎn)和經(jīng)濟(jì)狀況，推出適合該群體的養(yǎng)老金制度，沒(méi)有“一刀切”，有較大的針對(duì)性;二是政府在建設(shè)養(yǎng)老制度過(guò)程中承擔(dān)了較強(qiáng)的社會(huì)責(zé)任，這不僅反映在積極主導(dǎo)和推動(dòng)養(yǎng)老制度的建立和完善上，也體現(xiàn)在政府出資支持一些養(yǎng)老基金計(jì)劃上，如在第三和第五個(gè)支柱中，政府都參與出資，以鼓勵(lì)養(yǎng)老制度的發(fā)展;三是泰國(guó)的養(yǎng)老制度沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的中央?yún)f(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，各項(xiàng)功能分屬中央政府的各個(gè)部門，如公共衛(wèi)生部負(fù)責(zé)保健和醫(yī)療;社會(huì)發(fā)展與人力資源安全部負(fù)責(zé)規(guī)范社會(huì)關(guān)懷;財(cái)政部負(fù)責(zé)財(cái)政政策，包括為解決泰國(guó)人口老齡化問(wèn)題的政策提供資金;保險(xiǎn)委員會(huì)辦公室負(fù)責(zé)監(jiān)管保險(xiǎn);內(nèi)政部負(fù)責(zé)監(jiān)督地方當(dāng)局。

（二）泰國(guó)養(yǎng)老制度的亮點(diǎn)

當(dāng)前，盡管泰國(guó)的養(yǎng)老制度仍然需要發(fā)展和完善，但有許多方面還是可圈可點(diǎn)的。

1.泰國(guó)養(yǎng)老制度中的針對(duì)性有利于應(yīng)對(duì)社會(huì)群體的復(fù)雜性和多樣性

表面上看，泰國(guó)的養(yǎng)老制度凌亂龐雜，不夠統(tǒng)一規(guī)范，很多養(yǎng)老項(xiàng)目的出臺(tái)都有隨機(jī)性。當(dāng)然，泰國(guó)的養(yǎng)老制度最初不是從全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)的目光進(jìn)行全面統(tǒng)籌和規(guī)劃出來(lái)的，而是一個(gè)隨著社會(huì)發(fā)展而不斷補(bǔ)充和完善的過(guò)程。這大概是一切制度建設(shè)發(fā)展的規(guī)律。泰國(guó)養(yǎng)老制度表面上顯得龐雜，實(shí)際上有一定合理性。任何一個(gè)社會(huì)都有復(fù)雜的人群分布，不可能用單一模式和制度解決多樣化社會(huì)群體問(wèn)題，養(yǎng)老制度也是如此。泰國(guó)養(yǎng)老項(xiàng)目的多樣性恰好呼應(yīng)了社會(huì)群體的多樣性：用政府養(yǎng)老金制度解決公務(wù)員的問(wèn)題;用強(qiáng)制和非強(qiáng)制的社?；鸷凸e金制度解決企業(yè)員工的問(wèn)題;用國(guó)家儲(chǔ)蓄基金制度解決個(gè)體和自由職業(yè)者的問(wèn)題;用老年津貼和政府福利卡補(bǔ)充解決貧困階層的問(wèn)題;針對(duì)泰國(guó)人不大習(xí)慣儲(chǔ)蓄的弊端，政府還為基金和儲(chǔ)蓄提供資金上的支持以資鼓勵(lì)，如國(guó)家儲(chǔ)蓄基金等。這種制度上的針對(duì)性，在一定程度上減少了不同群體在養(yǎng)老待遇上的鴻溝。

2.基金積累制有利于投資增值和擴(kuò)大國(guó)內(nèi)資本市場(chǎng)，促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展

如前所述，隨著時(shí)間的推移，在政府公務(wù)員系統(tǒng)，現(xiàn)收現(xiàn)付制將最終被基金積累制所取代，實(shí)際上，基金積累制已經(jīng)成為泰國(guó)養(yǎng)老制度的主流。這種制度有利于將養(yǎng)老基金經(jīng)由金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)作參與資本市場(chǎng)投資，投資回報(bào)將使基金不斷擴(kuò)大。當(dāng)然，要選擇既安全又增值的投資項(xiàng)目和領(lǐng)域。例如，《政府養(yǎng)老基金法》就資產(chǎn)配置給出明確規(guī)定，要求不低于60%的資產(chǎn)投資于政府債券和固定收益等低風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)，余下部分可以投資于境內(nèi)股票、境外股票、房地產(chǎn)、股權(quán)投資基金和基礎(chǔ)設(shè)施，境內(nèi)外股票不超過(guò)35%，海外投資不高于25%，境內(nèi)外房地產(chǎn)不超過(guò)8%①。通過(guò)養(yǎng)老金投資，包括退休共同基金、公積金和政府退休基金的養(yǎng)老基金總額從1995年占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的1.3%增加到2017年的22.5%②。

3. 政府資助，鼓勵(lì)國(guó)民為養(yǎng)老儲(chǔ)蓄

泰國(guó)多數(shù)國(guó)民缺乏儲(chǔ)蓄的習(xí)慣，也較少為自己的養(yǎng)老問(wèn)題多做打算。為了提升國(guó)民為養(yǎng)老儲(chǔ)蓄的動(dòng)力，泰國(guó)政府出臺(tái)了一些由政府出資參與的個(gè)人儲(chǔ)蓄項(xiàng)目，如老年養(yǎng)老基金以雇員的工資為基準(zhǔn)，由雇員、雇主和政府三方各繳款1.5%。面向全民的國(guó)家儲(chǔ)蓄基金也是由國(guó)家和個(gè)人共同繳款的。這無(wú)疑吸引了更多民眾參與養(yǎng)老基金項(xiàng)目。

4. 醫(yī)療制度是泰國(guó)養(yǎng)老制度中的一大特色

除了有能力購(gòu)買醫(yī)療保險(xiǎn)的人，“30銖治百病”計(jì)劃為所有群體特別是貧困階層提供了基本免費(fèi)的醫(yī)療服務(wù)，解除了“有病無(wú)醫(yī)”的后顧之憂。當(dāng)然，醫(yī)療保險(xiǎn)和免費(fèi)醫(yī)療所享有的醫(yī)療服務(wù)的質(zhì)量是有差別的。

（三）泰國(guó)養(yǎng)老制度存在的問(wèn)題

首先，養(yǎng)老金的覆蓋范圍和儲(chǔ)備尚有較大不足。泰國(guó)國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展委員會(huì)報(bào)告稱，2020年，在3790萬(wàn)泰國(guó)勞動(dòng)力中，1750萬(wàn)人擁有社會(huì)保障計(jì)劃， 包括養(yǎng)老基金、 公積金和社會(huì)保障基金①，剩下的近2000萬(wàn)人屬于非正規(guī)工人，他們沒(méi)有任何退休儲(chǔ)蓄基金的保障。參加國(guó)家儲(chǔ)蓄基金的也只有240萬(wàn)人。在正規(guī)員工中實(shí)行的公積金，參與的比例也只有22%。一個(gè)參與社保基金的非正規(guī)員工退休后，每月最多可以得到2400泰銖，外加600泰銖的老年津貼，然而這也遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于每月平均消費(fèi)的8000～9000泰銖②。據(jù)一項(xiàng)評(píng)估報(bào)告，泰國(guó)目前用于老年養(yǎng)老金和其他老年收入保障方案的總開支占國(guó)內(nèi)總產(chǎn)值的1.8%，低于中國(guó)、蒙古、韓國(guó)和越南等國(guó)。目前，這筆開支的三分之二以上（國(guó)內(nèi)總產(chǎn)值的1.3%）是公務(wù)員養(yǎng)老金，其余的開支主要是老年津貼（國(guó)內(nèi)總產(chǎn)值的0.4%）③。據(jù)2019年的統(tǒng)計(jì)，泰國(guó)90%以上的老年人都有養(yǎng)老金和老年津貼，但實(shí)際上實(shí)惠仍很有限。在泰國(guó)享受到各種養(yǎng)老金計(jì)劃、津貼和購(gòu)物卡的老年人占老年人總數(shù)的93%，其中，只享有老年津貼的老年人占51%; 享有老年津貼加福利卡的老人占33%;只有福利卡的老年人占3%; 享有政府退休金的退休公務(wù)員占6%。然而，仍然有7%的老年人沒(méi)能享受到任何養(yǎng)老金和老年津貼。在享有供款的退休金計(jì)劃方面，有48%的老年人沒(méi)有參加任何供款退休項(xiàng)目，有44%的老年人參加了社會(huì)保障基金項(xiàng)目，只有6%的老年人參加了國(guó)家儲(chǔ)蓄基金項(xiàng)目④?？梢姡﹪?guó)在養(yǎng)老金的覆蓋率方面還要做很大的努力。另外，大部分養(yǎng)老金的替代率較低，只有政府公務(wù)員退休金的替代率較高，除了能滿足退休生活的需要，大部分養(yǎng)老金數(shù)額都很少，不足以維持養(yǎng)老的需求。

其次，各種不同的養(yǎng)老基金和項(xiàng)目是依據(jù)不同的就業(yè)部門和社會(huì)群體來(lái)設(shè)置的， 管理分散， 沒(méi)有一個(gè)職能部門統(tǒng)管各類養(yǎng)老金和養(yǎng)老項(xiàng)目。例如，高齡津貼是由社會(huì)發(fā)展與福利部進(jìn)行管理的;社會(huì)保障基金由勞動(dòng)部社保辦公室管理;公務(wù)員的退休基金則是由財(cái)政部管理。盡管泰國(guó)有一個(gè)集中統(tǒng)一的關(guān)于養(yǎng)老事業(yè)的決策機(jī)構(gòu)“國(guó)家老齡公民委員會(huì)”， 但具體操作機(jī)構(gòu)仍是分散的。這樣，在整個(gè)國(guó)家的養(yǎng)老事業(yè)的管理上，很容易造成資源浪費(fèi)、 增加行政成本， 也會(huì)降低管理的行政效率。

再次，并非制度本身問(wèn)題，而是泰國(guó)民眾的文化傳統(tǒng)和理財(cái)習(xí)慣問(wèn)題。泰國(guó)民眾大多不習(xí)慣儲(chǔ)蓄，即便儲(chǔ)蓄，也選擇最低限度標(biāo)準(zhǔn)，這不利于基金的高效積累。另外，多數(shù)下層民眾缺乏金融理財(cái)意識(shí)，他們不愿意去參與自己不了解的、有風(fēng)險(xiǎn)的儲(chǔ)蓄和投資項(xiàng)目，因此，要推動(dòng)養(yǎng)老制度的成熟和完善，泰國(guó)政府和社會(huì)需要對(duì)民眾進(jìn)行儲(chǔ)蓄意義和金融知識(shí)等內(nèi)容的教育和宣傳。

四、未來(lái)泰國(guó)養(yǎng)老制度的發(fā)展

2021年3月30日，泰國(guó)政府決定起草國(guó)家基本養(yǎng)老基金法案，準(zhǔn)備設(shè)立國(guó)家養(yǎng)老基金（National Pension Fund），并將于2023年實(shí)行，以完善養(yǎng)老制度。這一法案一旦實(shí)施，將強(qiáng)制所有企業(yè)雇主和雇員參加這一計(jì)劃。根據(jù)該法案，雇員和雇主都必須按累進(jìn)比率繳納基金。在第1—3年，雙方要分別繳納雇員工資的3%，第4—6年上升到5%， 第7—9年上升到7%， 直至10%。涉及的人群年齡為15 ～ 60歲， 所依據(jù)的基準(zhǔn)月收入最多可達(dá)6萬(wàn)泰銖。然而， 如果雇員每月收入低于1萬(wàn)泰銖， 則只需雇主繳納。與此同時(shí)， 員工可以選擇向該基金投入更多資金，最高可達(dá)工資的30%①。 這將有利于擴(kuò)大泰國(guó)養(yǎng)老制度的覆蓋面，促進(jìn)其進(jìn)一步完善。但法案同時(shí)也引發(fā)不同意見， 部分人士認(rèn)為此舉會(huì)增加企業(yè)的經(jīng)濟(jì)壓力，不利于企業(yè)的發(fā)展。實(shí)際上， 任何制度都存在利弊， 關(guān)鍵是實(shí)現(xiàn)最大程度的趨利除弊。究竟如何，? 還有待觀察。

目前，泰國(guó)政府調(diào)整和實(shí)施《2020—2022老年人行動(dòng)計(jì)劃》（以下簡(jiǎn)稱《行動(dòng)計(jì)劃》），旨在提高老年人的生活質(zhì)量，使他們發(fā)展成為一支社會(huì)穩(wěn)定力量。《行動(dòng)計(jì)劃》敦促泰國(guó)民眾為將來(lái)的老年生活做好準(zhǔn)備，要求18～59歲民眾關(guān)懷老年人群體。政府將提供更多機(jī)會(huì)幫助退休人員繼續(xù)就業(yè)，其目標(biāo)是在2021年讓19.5萬(wàn)名泰國(guó)老年人就業(yè);號(hào)召年輕人回到自己的家鄉(xiāng)和家庭照顧老年人。在這方面，政府撥出預(yù)算為地方創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會(huì)。此外，隨著新生兒的減少，村社小學(xué)的一些富余設(shè)施將建成老年人社區(qū)發(fā)展中心②。

歸根結(jié)底，要解決好養(yǎng)老問(wèn)題，最根本的是要發(fā)展生產(chǎn)力，增加社會(huì)財(cái)富和政府財(cái)政收入。要做到這一點(diǎn)，政府的首要任務(wù)是加速國(guó)家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)向技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變;通過(guò)技術(shù)引進(jìn)，鼓勵(lì)創(chuàng)意經(jīng)濟(jì)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展;鼓勵(lì)推遲退休，創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會(huì)，為老年人再就業(yè)提供便利;鼓勵(lì)生育，引進(jìn)外勞，遏制勞動(dòng)力快速減少的趨勢(shì)。

（責(zé)任編輯： 唐? ?卉）