郭繼孚

交通運輸領(lǐng)域是碳排放的重要來源。據(jù)統(tǒng)計，目前我國年二氧化碳排放約100億噸，其中交通領(lǐng)域約占10%，而城市交通占交通領(lǐng)域（除航空、鐵路、水運外）的80%以上。在2013年以來我國碳排放增速已經(jīng)趨于平緩的情況下，城市交通碳排放量卻成為增速最快的領(lǐng)域。隨著未來我國城鎮(zhèn)化進程的深入推進和機動化進程的不斷加快，預(yù)計城市交通碳排放還將持續(xù)增加，要實現(xiàn)碳達峰、碳中和，形勢不容樂觀。

問題與挑戰(zhàn)

一是我國城鎮(zhèn)化進程尚未完成。雖然目前我國城鎮(zhèn)化率已經(jīng)突破60%，但仍遠低于發(fā)達國家80%的平均水平，城鎮(zhèn)化空間還很大，這也意味著交通需求還將呈現(xiàn)剛性增長態(tài)勢。尤其是以北京、上海等為代表的特大城市正在逐步形成跨行政區(qū)劃的都市圈，其交通服務(wù)范圍無論在空間上還是規(guī)模上都將發(fā)生重要變化，很可能導致交通碳排放大幅度增加。

二是我國仍處于機動化快速發(fā)展的階段，千人汽車保有量（2019年為186輛/千人）與國際水平（大于400輛/千人）相比仍有很大差距。雖然在一些特大城市如北京、上海、深圳等的東部高密度人口地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)了機動化進程過快帶來的擁堵狀態(tài)，需要結(jié)合人口密度、交通承載力與環(huán)境因素把機動化進程放緩;但在人口分界線以西的低密度地區(qū)，機動化水平還遠未達到飽和，在人民對美好生活的向往追求下還會帶來機動化水平進一步提升，由此很可能帶來城市交通碳排放持續(xù)增長。

三是盡管目前以公交優(yōu)先為核心的綠色出行模式正在引起各大城市的廣泛關(guān)注，但依然存在公共交通規(guī)劃與城市規(guī)劃融合不夠、以減少小汽車依賴為導向的經(jīng)濟型需求管理政策體系尚未真正建立、慢行系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和路權(quán)管理不到位等問題，推動私人小汽車向綠色出行轉(zhuǎn)移的環(huán)境和條件仍不完善。此外，我國城市交通能源消耗的90%以上仍然依靠傳統(tǒng)的汽柴油等化石能源，即使是純電動車，其消耗的電能綠色占比也僅15%，因此，加大能源結(jié)構(gòu)調(diào)整非常重要。如果能源結(jié)構(gòu)不轉(zhuǎn)型，即使都轉(zhuǎn)移到公共交通出行，也無法從根本上解決城市交通碳達峰的問題，距離碳中和的目標更是差距巨大。

四是一直以來公路運輸占據(jù)我國貨物運輸?shù)闹鲗У匚?，占比達80%左右。雖然2018年以來我國提出運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整戰(zhàn)略部署，鐵路運輸量占比有所提升，但占比仍然不足10%。以北京為例，根據(jù)測算，鐵路貨運量占比每提升1%，全年大約可減少5.8萬噸碳排放。因此，貨運結(jié)構(gòu)仍需進一步優(yōu)化，但目前依然存在公鐵運輸價差、鐵路運能不足、公路超載嚴重等問題，在一定程度上降低了鐵路的競爭力和吸引力，貨運“公轉(zhuǎn)鐵”潛力的釋放依然任重道遠。

對策與建議

鑒于上述問題與挑戰(zhàn)，亟需在交通與城市協(xié)調(diào)發(fā)展、交通出行模式轉(zhuǎn)變、貨物運輸結(jié)構(gòu)優(yōu)化、能源零碳轉(zhuǎn)型以及利用科技提高效率實現(xiàn)減排等方面實現(xiàn)重大突破，并采取更加強有力的措施，以推動交通盡快實現(xiàn)碳達峰、最終實現(xiàn)碳中和的戰(zhàn)略目標。建議如下：

1.促進交通與城市協(xié)調(diào)發(fā)展，打造低碳生活模式。優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間布局和城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮城市群和都市圈吸納人口和就業(yè)的潛力，構(gòu)建功能混用、公交導向、多組團集約緊湊發(fā)展的城市布局。堅持城市跟著軌道走，結(jié)合軌道微中心建設(shè)和城市更新改造工作，將居住、就業(yè)和公共設(shè)施等相對集中于軌道交通樞紐和站點周圍，并配合土地混合使用和宜人的步行環(huán)境設(shè)計，營造出人性化的就業(yè)和居住空間，實現(xiàn)15分鐘生活圈，打造低碳生活模式。建議修改《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國土地管理法實施條例》關(guān)于土地出讓方式、土地招拍掛制度等相關(guān)條款，將城市交通樞紐的用地性質(zhì)由“交通用地”調(diào)整為“綜合用地”，使其能夠與周邊影響范圍內(nèi)的土地一起用于一體化的商業(yè)、辦公等綜合開發(fā)。修編《城市規(guī)劃編制辦法》，明確在有軌道交通建設(shè)規(guī)劃的城市，必須同步編制軌道交通沿線和車站的控制性詳細規(guī)劃，保證軌道交通與周邊用地的一體化開發(fā)落到實處。

2.促進交通出行模式轉(zhuǎn)變。出臺充分利用經(jīng)濟杠桿減少小汽車依賴的需求管理政策，調(diào)節(jié)機動車的空間和時間出行結(jié)構(gòu)，并通過立法明確相關(guān)措施的合法性。建議研究設(shè)置居民交通出行碳賬戶，出臺將城市交通納入碳交易體系的工作方案。同時，開展MaaS（Mobility as a Service，出行即服務(wù)）發(fā)展頂層設(shè)計，明確發(fā)展愿景和路徑，以信息技術(shù)為支撐打造以公共交通為核心的多樣化、一體化全鏈條出行服務(wù)，讓人們無需擁有小汽車也能便捷出行。

3.持續(xù)推動大宗貨物“公轉(zhuǎn)鐵”。建議各城市結(jié)合各自的發(fā)展階段及貨物特點，以適合鐵路運輸、需求量較大的貨類為重點，推動大宗貨物從公路轉(zhuǎn)到鐵路運輸。強化運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整的政策保障，建議以政府、企業(yè)、鐵路部門等多方共擔的方式，解決重點貨類公鐵運輸差價的問題。強化公路超限超載治理手段和懲處力度，為運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整提供更為公平的發(fā)展環(huán)境。與此同時，結(jié)合城市規(guī)劃和“公轉(zhuǎn)鐵”實際需求，構(gòu)建多層級的物流設(shè)施網(wǎng)絡(luò)體系，并提升鐵路運能和服務(wù)水平，為貨物“公轉(zhuǎn)鐵”打造良好的發(fā)展條件。

4.加速機動車能源結(jié)構(gòu)零碳轉(zhuǎn)型。建議國家及城市層面盡早出臺面向碳達峰和碳中和的機動車電動化發(fā)展路線圖，明確禁售燃油車時間表。建立和完善面向城市機動車電動化的政策體系，在推動新增和更新車輛為新能源汽車的基礎(chǔ)上，以運營激勵、設(shè)置超低排放區(qū)（或零排放區(qū)）等路權(quán)配置措施為重點，進一步加大存量燃油車替換為新能源車的政策引導力度，為新能源汽車使用創(chuàng)造有利環(huán)境。

5.智能交通助力交通運行效率提升。未來的交通應(yīng)是在出行預(yù)約的前提下實現(xiàn)人、車、路協(xié)同發(fā)展，建立不堵車的交通系統(tǒng)，實現(xiàn)系統(tǒng)運行效率最優(yōu)。建議從技術(shù)研究、標準規(guī)范制定等多個層面深化預(yù)約出行的研究，并進一步擴大實踐的范圍，提升預(yù)約出行的接受度，推進未來交通系統(tǒng)轉(zhuǎn)型。明確與自動駕駛相關(guān)的城市交通規(guī)劃建設(shè)與運營管理框架體系，提前部署新型交通基礎(chǔ)設(shè)施。構(gòu)建城市交通大腦，支持建設(shè)城市交通超級計算平臺，支持大規(guī)模網(wǎng)絡(luò)最優(yōu)化計算模型與快速求解算法等研究，實現(xiàn)千萬級交通出行的組織優(yōu)化。