文／中國人民大學公共管理學院 王宏偉

黨的十九屆五中全會提出，全面建成小康社會、實現(xiàn)第一個百年奮斗目標之后，我們要乘勢而上開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標進軍。這意味著中國進入了一個新的發(fā)展階段。在新發(fā)展階段，我們要貫徹新發(fā)展理念、構建新發(fā)展格局，這是對應急管理工作提出的新要求。在新發(fā)展階段，經濟社會發(fā)展追求高質量的目標。與此相應，以高質量應急管理服務高質量發(fā)展，也成為應急管理工作的新要求。

應急管理發(fā)展的“高質量”內涵主要包括三個方面：第一，應急管理的水平與能力和新發(fā)展階段的風險形勢相適應，要實現(xiàn)質的躍升；第二，應急管理全方位體現(xiàn)并服務于新發(fā)展理念，提高發(fā)展的安全性；第三，應急管理為新發(fā)展格局構建提供有力的安全支撐，提高新發(fā)展格局的保障性。

新發(fā)展階段的風險與應急管理的挑戰(zhàn)

在不同時代，風險的表現(xiàn)形式與特征不同，其對應急管理的挑戰(zhàn)也不盡相同。工業(yè)社會的低度復雜、低度不確定風險與信息社會的高度復雜、高度不確定風險在本質上存在著巨大差異，其應對策略與手段上也有著天壤之別。前者以控制為主要形式，后者則必須借助治理的模式。一味地強化控制手段，難以治標。

進入新發(fā)展階段的戰(zhàn)略判斷不是空穴來風。當前，中國正在經歷工業(yè)化、信息化、城市化快速發(fā)展階段，物質財富的涌流與社會復雜程度的倍增使得“小災大害”成為可能，存量風險與新興風險的疊加令應急管理面臨全新的挑戰(zhàn)。既往的應急管理理念與模式出現(xiàn)部分失靈，倒逼創(chuàng)新。

當前，世界正在經歷百年未有之大變局。新冠肺炎疫情的發(fā)生加劇了這個大變局的演變，我國發(fā)展面臨的機遇和挑戰(zhàn)前所未有。對此，我們應該堅持兩點論與重點論統(tǒng)一的辯證思想：一方面，挑戰(zhàn)與機遇并存，不能只看到一點而忽視另一點；另一方面，重點論不是均衡論，從總體上說機遇大于挑戰(zhàn)。應急管理者要具備機遇意識和憂患意識，防止國內外風險交織互動，既要防范國內風險在特定國際形勢下被放大，也要防范國外風險向國內的轉移、蔓延。

我國正處于社會主義初級階段的基本判斷沒有變。習近平總書記指出，“全面建設社會主義現(xiàn)代化國家、基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化，既是社會主義初級階段我國發(fā)展的要求，也是我國社會主義從初級階段向更高階段邁進的要求?！痹谶@一階段，安全與發(fā)展存在內在張力，高危行業(yè)與低素質勞動力之間存在著嚴重的結構性沖突，諸如此類的問題仍將挑戰(zhàn)著應急管理工作。

在新發(fā)展階段，人民更加向往美好的生活，更加追求獲得感、幸福感和安全感。換個角度看，社會公眾的風險容忍度更低。而且，黨中央對應急管理工作的要求更高，這是社會進步的必然要求，也敦促應急管理的水平與能力不斷提高，向著高質量的方向不斷邁進。

新發(fā)展理念與應急管理的作為

作為一個系統(tǒng)的理論體系，新發(fā)展理念回答了發(fā)展的目的、動力、方式、路徑等問題，闡明了中國共產黨關于發(fā)展的政治立場、價值導向、發(fā)展模式、發(fā)展道路等重大政治問題。黨的十八大以來，我國經濟社會發(fā)展的理念和思路實現(xiàn)了重大的調整，其中最重要和最主要的體現(xiàn)就是新發(fā)展理念，即謀求創(chuàng)新發(fā)展、綠色發(fā)展、協(xié)調發(fā)展、開放發(fā)展、共享發(fā)展。這對應急管理事業(yè)的新發(fā)展提出了高質量發(fā)展的要求。

第一，創(chuàng)新發(fā)展注重的是解決發(fā)展動力問題。創(chuàng)新必然伴隨著風險。作為公共安全體系構建的支撐力量，應急管理部門要為創(chuàng)新提供“安全網(wǎng)”。例如，隨著大數(shù)據(jù)、云計算、工業(yè)物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等技術的廣泛應用，所伴生的安全風險挑戰(zhàn)也必須輔之以追蹤式監(jiān)控和伴隨式保障模式。同時，應急管理持續(xù)推動自身的改革創(chuàng)新，也是為創(chuàng)新發(fā)展作出的重大貢獻。

第二，協(xié)調發(fā)展注重的是解決發(fā)展不平衡問題。應急管理能力與經濟社會發(fā)展水平呈正相關的關系：發(fā)達地區(qū)強，落后地區(qū)弱；城市強，鄉(xiāng)村弱。以往，扶貧與減災工作密切結合，起到了防止因災致貧、因災返貧的效果。今后，應急管理工作要與鄉(xiāng)村振興相融合，讓美麗鄉(xiāng)村更安全，助力解決應急管理能力的城鄉(xiāng)差異問題和東中西部差異。

第三，綠色發(fā)展注重的是解決人與自然和諧問題。人與自然相抗爭貫穿著人類發(fā)展的歷史。但是，人在與自然抗爭的過程中，也需要尊重自然、順應自然，實現(xiàn)與自然的和諧。2020年8月，在安徽蒙洼視察防汛抗洪工作時，習近平總書記提出抗御自然災害現(xiàn)代化的命題。我國正在實施的自然災害防治九大工程中多項都體現(xiàn)了綠色發(fā)展的理念。人與自然和諧共存，有助于從根本上減緩自然災害風險、增強社會系統(tǒng)的韌性。如2020年，在重大洪災面前，綜合運用蓄滯洪區(qū)、大量轉移安置災民使得受災損失得到極大的降低。

第四，開放發(fā)展注重的是解決發(fā)展內外聯(lián)動問題。中國的發(fā)展離不開世界，世界的發(fā)展也離不開中國。在應對非傳統(tǒng)安全風險挑戰(zhàn)方面，人類社會是一個休戚與共的命運共同體。多年來，我國一直高度重視與國際社會在防災減災、安全生產、消防救援等方面的交流與合作。這既是開放發(fā)展的重要體現(xiàn)，又為國家整體開放發(fā)展提供了堅實的安全保障。特別是，在“一帶一路”建設的背景下，應急管理開放發(fā)展、有效維護中國海外利益并確保沿線國家整體安全，具有非同尋常的意義。應急管理國際合作服務于開放發(fā)展，也體現(xiàn)了開放發(fā)展。

第五，共享發(fā)展注重的是解決社會公平正義問題。應急管理所提供的應急服務是一種公共產品，必須公平地惠及每一個社會公眾。然而，社會弱勢群體對于突發(fā)事件的抗逆能力低下，容易遭受更為嚴重的損失。這是風險在社會結構上的配置不均衡。為此，應急管理要關注弱勢群體的抗災能力，確保形成共建、共享、共治的風險治理格局，以彰顯社會公平正義、實現(xiàn)共享發(fā)展。讓每個社會公眾都公平地享受到應急管理服務的庇護，這是社會公平正義的當然體現(xiàn)。在近年來我國寒潮應對過程中，多個城市關注拾荒者、無家可歸者的避災，就是一個難得的進步。

統(tǒng)籌安全與發(fā)展，要求創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享必須加上安全。新發(fā)展階段的高質量發(fā)展一定是安全發(fā)展。2021年1月11日，習近平總書記在省部級主要領導干部學習貫徹黨的十九屆五中全會精神專題研討班開班式上發(fā)表重要講話時提出，要從憂患意識把握新發(fā)展理念。“隨著我國社會主要矛盾變化和國際力量對比深刻調整，必須增強憂患意識、堅持底線思維，隨時準備應對更加復雜困難的局面?！?月28日，習近平總書記在中共中央政治局第二十七次集體學習時強調，完整、準確、全面貫徹新發(fā)展理念必須堅持系統(tǒng)觀念，包括“要統(tǒng)籌發(fā)展和安全，善于預見和預判各種風險挑戰(zhàn)，做好應對各種‘黑天鵝’‘灰犀?！录念A案，不斷增強發(fā)展的安全性”。高質量應急管理必須能夠增強發(fā)展的安全性。

新發(fā)展格局與應急管理的保障

構建以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局是事關我國戰(zhàn)略發(fā)展全局的重要舉措，關鍵在于經濟循環(huán)的暢通無阻，特別是國內大循環(huán)的正常運行。國內經濟循環(huán)體系的穩(wěn)固是新發(fā)展格局的基本盤、基本面，也是我國實行高水平對外開放、重塑參與國際合作新優(yōu)勢的重要基礎。盡管經濟全球化是一個難以逆轉的過程，但是國際供應鏈內縮化、產業(yè)鏈區(qū)域化也是一個明顯的趨勢。對此，我國既要保持戰(zhàn)略定力，更要精準識變、主動求變，做強做大自己。

供應鏈和產業(yè)鏈如同經濟循環(huán)的任督二脈，必須要做到安全可靠。以供應鏈為例，美國在“9·11”事件后，開始重視港口和集裝箱運輸物流安全問題。2017年，又制定了《全球供應鏈安全的國家戰(zhàn)略》。2011年，東日本“3·11”大地震重創(chuàng)了京濱、京葉兩個工業(yè)帶，使得全球汽車工業(yè)都深受影響。從國際研究與實踐看，供應鏈安全管理的關注者是以經濟效益追求為核心目標的企業(yè)。它們主要從業(yè)務持續(xù)性的角度，追求增強供應鏈的韌性，避免供應鏈運行受到擾動。而對于重大突發(fā)事件，它們卻鮮有考慮，認為那是政府的責任。

在新發(fā)展格局下，各級政府應該督促企業(yè)建立韌性供應鏈，具備基本的業(yè)務持續(xù)性能力。同時，國家應制訂供應鏈安全戰(zhàn)略計劃，從總體上進行安全風險應對的謀劃。應急管理部門應在構建重大突發(fā)事件應急動員機制時，思考如何將商業(yè)供應鏈轉化為應急供應鏈，讓應急物資的生產、籌措、存儲、運輸、配送、回收等環(huán)節(jié)上下游無縫隙連接，使多種力量、資源得到有效的整合。從目前看，我國物資生產、運輸、流通、調用等責任分別歸屬于工信部、發(fā)改委、交通部、商務部、應急管理部等，統(tǒng)籌協(xié)調并非易事。

最后，供應鏈的運行離不開能源、通信、交通等關鍵基礎設施的正常運行。目前，我國僅有關鍵信息基礎設施的概念，這是遠遠不夠的。未來，我國也應從維護國家安全與公共安全的高度，構建關鍵基礎設施防護戰(zhàn)略體系。當然，應急管理部門在其中要發(fā)揮重要的主導作用，以更好地保障雙循環(huán)體系的運行。

在新發(fā)展理念下，應急管理發(fā)展要有前瞻性思維，基于未來風險的特征確立工作重點，而不能“頭痛醫(yī)頭”“腳痛醫(yī)腳”。否則，應急管理就容易陷入事務主義，被事故牽著鼻子走，而不是“下好先手棋、打好主動仗”。習近平總書記要求“各部門既要按照自身職責抓好新發(fā)展理念涉及部門的重點工作，也要綜合考慮本部門工作對全國貫徹新發(fā)展理念的作用和影響”。從這個角度看，在新發(fā)展理念下，應急管理的高質量發(fā)展要具有超越自身的大局觀。必須看到，人的現(xiàn)代化是應急管理現(xiàn)代化的基礎。應急管理高質量發(fā)展就是應急管理現(xiàn)代化的必然要求。實現(xiàn)應急管理高質量發(fā)展，必須要突破人才匱乏的瓶頸，解決本領不足、技能恐慌的問題，這既是一個長期的問題，也是一個迫切的問題。