卞文志

1月20日，中國人民銀行會同有關部門研究起草《非銀行支付機構條例（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）， 旨在防范支付風險，促進支付服務市場健康發(fā)展。《征求意見稿》確定，將積極鼓勵開放與競爭的原則，從機構準入退出、業(yè)務規(guī)則等方面，建立完善的市場化機制。同時，《征求意見稿》強化支付領域反壟斷監(jiān)管措施，明確界定相關市場范圍以及市場支配地位認定標準，以維護公平競爭市場秩序。

為防范支付風險依法實行分類監(jiān)管

近年來，我國支付服務市場快速發(fā)展，創(chuàng)新層出不窮，風險復雜多變。為有效防止監(jiān)管套利和監(jiān)管空白，《征求意見稿》將支付業(yè)務重新劃分為儲值賬戶運營業(yè)務和支付交易處理業(yè)務兩類，分類確定了監(jiān)管要求。值得一提的是，《征求意見稿》進一步強化了支付領域反壟斷監(jiān)管措施，明確界定了相關市場范圍以及市場支配地位認定標準，維護公平競爭市場秩序。根據(jù)《征求意見稿》規(guī)定，一家非銀行支付機構（以下簡稱“支付機構”）在非銀行支付服務市場的市場份額達到三分之一，或兩家支付機構合計達到二分之一，或三家支付機構合計達到五分之三，中國人民銀行可以商請國務院反壟斷執(zhí)法機構對其采取約談等措施進行預警。

另外，一家支付機構在全國電子支付市場的市場份額達到二分之一，或兩家支付機構合計達到三分之二，或三家支付機構合計達到四分之三，中國人民銀行可以商請國務院反壟斷執(zhí)法機構審查非銀行支付機構是否具有市場支配地位。據(jù)分析，這些措施的目的皆是為進一步規(guī)范我國支付服務市場，防范支付風險，實行分類監(jiān)管要求，加強備付金管理，并強化支付領域反壟斷監(jiān)管措施。

基于此，《征求意見稿》提出，支付機構未遵循安全、高效、誠信和公平競爭原則，嚴重影響支付服務市場健康發(fā)展的，中國人民銀行可以向國務院反壟斷執(zhí)法機構建議采取停止濫用市場支配地位行為、停止實施集中、按照支付業(yè)務類型拆分非銀行支付機構等措施。此外，《征求意見稿》要求支付機構將備付金存放在中國人民銀行或符合要求的商業(yè)銀行，并明確與之配套的審慎監(jiān)管措施，充分保障用戶權益。

防范支付領域金融風險是守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風險底線的重要一環(huán)。早在2010年6月，中國人民銀行制定出臺《非金融機構支付服務管理辦法》，由此奠定了支付機構監(jiān)管基礎。中國人民銀行有關人士表示，近年來，支付服務市場快速發(fā)展，創(chuàng)新層出不窮，風險復雜多變，機構退出和處置面臨新的要求，迫切需要加快推動出臺《征求意見稿》，提升支付機構監(jiān)管法律層級，進一步規(guī)范支付機構合規(guī)經(jīng)營。

在《非金融機構支付服務管理辦法》的基礎上，《征求意見稿》被升級為行政法規(guī)，法律層級更高，威懾力更強，其作用將會更好地規(guī)范支付清算市場。具體來看，《征求意見稿》已經(jīng)具備了堅持功能監(jiān)管的理念，不僅具有強調同樣的業(yè)務必須遵守相同的規(guī)則，也具有避免監(jiān)管套利和監(jiān)管空白的制約能力。同時，還具有堅持機構監(jiān)管與業(yè)務監(jiān)管相結合的作用。

按照“先證后照”的原則，監(jiān)管機構對支付機構應實施機構監(jiān)管，同時對支付機構業(yè)務經(jīng)營、關聯(lián)交易等實施全方位監(jiān)管。此外，還要堅持穿透式監(jiān)管，加強對股東、實際控制人和最終受益人準入和變更的監(jiān)管。值得注意的是，《征求意見稿》以防范系統(tǒng)性金融風險為底線，進一步豐富了監(jiān)管手段。其中明確，強化支付領域反壟斷監(jiān)管措施，明確界定相關市場范圍以及市場支配地位認定標準，維護公平競爭市場秩序。

強化監(jiān)管有助于支付市場健康發(fā)展

為進一步強化監(jiān)管，使強有力的法律約束助力于支付市場健康發(fā)展，《征求意見稿》與《反壟斷法》有效銜接，賦予中國人民銀行認定支付服務市場壟斷地位的權限，填補了之前法律法規(guī)空白。尤為重要的是，《征求意見稿》在反壟斷和防止資本無序擴張方面進行了詳細規(guī)定，而這也是中央經(jīng)濟工作會議“強化反壟斷和防止資本無序擴張”精神的具體體現(xiàn)，它不僅有助于加強支付服務市場反壟斷規(guī)制，維護公平的市場競爭秩序，同時也利于保護市場參與主體的合法權益，推動支付服務市場健康高質量發(fā)展。

為進一步規(guī)范支付機構合規(guī)經(jīng)營，維護支付服務市場健康發(fā)展，在《征求意見稿》發(fā)布之后，中國人民銀行又于1月22日發(fā)布了《非銀行支付機構客戶備付金存管辦法》（以下簡稱《辦法》），進一步細化了備付金存放、使用、劃轉規(guī)定，明確了各相關機構相應備付金管理職責，強化客戶備付金監(jiān)管。實際上，強化對非銀行支付領域的監(jiān)管已醞釀多時。在過去的十年間，可以說是我國金融服務生態(tài)巨變的十年，特別是電子支付領域已經(jīng)發(fā)生了重大變革。

例如，2020年二季度，在我國電子支付業(yè)務中，支付機構電子支付業(yè)務筆數(shù)是商業(yè)銀行的3.52倍。但同時，我們也必須緊密關注新支付格局背后潛藏的風險和挑戰(zhàn)，未雨綢繆、及時應對。所以說，《征求意見稿》強化了非銀行支付領域監(jiān)管，旨在更好地適應當前支付服務市場快速發(fā)展的新形勢。

多年來，我國支付領域的創(chuàng)新層出不窮，同時風險也復雜多變，因此監(jiān)管也需要與時俱進。面對紛繁復雜的局面，《征求意見稿》遵循實質重于形式原則，更強調了功能監(jiān)管。例如，與此前支付業(yè)務分類不同，《征求意見稿》按照資金和信息兩個維度，根據(jù)是否開立賬戶（提供預付價值）、是否具備存款類機構特征，將支付業(yè)務重新劃分為儲值賬戶運營業(yè)務和支付交易處理業(yè)務兩類，以適應技術和業(yè)務創(chuàng)新需要。這一分類更加清晰透明，有助于此后更好進行行業(yè)市場份額和結構的判定;同時該分類也更符合支付業(yè)務本質特征，強調同樣的業(yè)務遵守相同的規(guī)則，有利于避免監(jiān)管套利和監(jiān)管空白。

強化非銀行支付領域監(jiān)管，也是為了更好地滿足人民群眾和實體經(jīng)濟多樣化的支付需求。當前，在非銀行支付領域出現(xiàn)了比較明顯的頭部效應，因此《征求意見稿》為一家、兩家、三家機構劃定的壟斷預警線為三分之一、二分之一、五分之三，而壟斷觸發(fā)線則為二分之一、三分之二、四分之三。過于明顯的競爭優(yōu)勢可使得大型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)在資源配置中權力過度集中，最終可能會損害到消費者的金融利益，所以《征求意見稿》的出爐有望規(guī)范市場競爭行為。另外，近年來，抖音、拼多多、攜程等互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)也在積極布局第三方移動支付業(yè)務，“新規(guī)”也可以為新入局者打造一個公平競爭的市場環(huán)境，以滿足更多元、更豐富的需求。

從法律制約上而言，強化非銀行支付領域監(jiān)管，是為了更好地防范支付領域可能出現(xiàn)的風險。近年來，非銀行支付業(yè)務的快速發(fā)展，促進了電子商務等新業(yè)態(tài)的發(fā)展，對支持服務業(yè)轉型升級、推動普惠金融縱深發(fā)展發(fā)揮了積極作用，但同時也對其業(yè)務的合規(guī)安全提出了更高要求。有鑒于此，《征求意見稿》多次提及審慎監(jiān)管要求，將注冊資本限額統(tǒng)一為1億元人民幣，并加強了對股東、實際控制人和最終受益人準入和變更的監(jiān)管。通過堅持穿透式監(jiān)管，《征求意見稿》意在確保監(jiān)管的專業(yè)性、統(tǒng)一性和針對性，以更大力度防范業(yè)務風險。

支付行業(yè)進入新階段加強監(jiān)管是必須

近年來，隨著國內金融科技領域異軍突起，國內支付行業(yè)正迎來一場巨大的產業(yè)變革。目前，支付市場排名靠前的業(yè)務主要是以金融科技技術、新系統(tǒng)為驅動力的新型支付業(yè)務，這足以表明金融科技對支付業(yè)務發(fā)展的推動作用。另外，支付行業(yè)在突飛猛進的發(fā)展過程中，疊加金融科技技術的創(chuàng)新應用，取得了舉世矚目的發(fā)展成就，在某些領域甚至遙遙領先于全球，位居金融科技領域前列。

基于金融科技的創(chuàng)新優(yōu)勢，支付業(yè)務實現(xiàn)了與大數(shù)據(jù)、人工智能、云計算等行業(yè)技術的深度融合，提高了支付行業(yè)服務質量和工作效率，推進了整個金融支付行業(yè)的變革進程。由于國內社會經(jīng)濟轉型離不開金融行業(yè)基礎設施建設，而金融穩(wěn)定發(fā)展又決定了支付行業(yè)的發(fā)展。因此，目前國內經(jīng)濟逐步進入行業(yè)洗牌、產業(yè)升級、市場開放的新時期，需要以支付為代表的金融基礎設施能夠跟上時代的發(fā)展步伐。所以近年來國內金融基礎設施建設成果顯著，尤其是以支付方面的金融基礎設施的發(fā)展最具代表性，比如人民幣跨境支付系統(tǒng)等。由此可見，以開放經(jīng)濟、支付類金融基礎設施建設的趨勢正處于不斷整合、產業(yè)轉型升級的發(fā)展進程中。

尤其近年來新興的科學技術對支付行業(yè)產生了深遠的影響，以5G、區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)、人工智能為代表的新技術給支付領域、金融行業(yè)帶來舉足輕重的作用。特別是逐漸成熟的5G產業(yè)在支付行業(yè)的場景應用，更值得行業(yè)期待。同時，隨著金融科技的深入摸索，未來會有更多的場景應用出現(xiàn)，基于此，在支付行業(yè)發(fā)展進入新階段后，加強監(jiān)管已經(jīng)成為必須。

目前，國內金融科技驅動支付的能力正逐漸變強，金融科技領域的應用創(chuàng)新與支付行業(yè)發(fā)展聯(lián)系越來越密切，其中影響最大的是支付行業(yè)在發(fā)展過程中的新特征與創(chuàng)新，這些因素在未來發(fā)展中將發(fā)揮重大的作用。

當前，金融科技在支付領域已經(jīng)具備了較高的監(jiān)管功能，一是體現(xiàn)在安全性方面。目前支付行業(yè)建立了線上線下的一套完整的支付安全體系，加強了賬戶實名制管控和信息安全防范，提高了線上交易風險和線下偽卡欺詐風險的防控水平，有效加強了支付結算體系的安全體系。 二是體現(xiàn)在監(jiān)管方面。有關金融監(jiān)管部門建立了跨行業(yè)的信息共享機制，有效監(jiān)控線上線下、國內外的資金流向，實現(xiàn)監(jiān)管由事前向事中、事后的轉變。比如中國人民銀行的“放管服”改革措施，通過運用金融科技的方式有效地提高了企業(yè)賬戶的管理水平，提前完成了取消企業(yè)銀行賬戶許可工作。此外，通過條碼識別、移動互聯(lián)等科技手段，為金融支付服務提供了更加快捷、方便的渠道，形成了覆蓋面廣泛、層次多的支付體系，極大地滿足了人們的各種需求。

總之，除了上述金融科技在監(jiān)管方面具備的作用，當前出臺的非銀行支付機構監(jiān)管新規(guī)，不僅繼續(xù)釋放了強監(jiān)管信號，也是對新格局、新業(yè)態(tài)要求更具包容度和適配性的應對，是基于市場實際情況的明規(guī)制、豐富監(jiān)管手段的務實之舉。預計未來監(jiān)管層將統(tǒng)籌《征求意見稿》《辦法》《網(wǎng)絡小額貸款業(yè)務管理暫行辦法（征求意見稿）》等有關規(guī)定，進一步強化綜合監(jiān)管，構建新格局下的新監(jiān)管框架，更加有力地維護支付服務市場健康發(fā)展，維護金融業(yè)發(fā)展的良好生態(tài)。

作者供職于中國工商銀行山東省臨沂市分行城西支行

責任編輯：葛辛晶