文／中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院 王宏偉

黨的十九屆五中全會(huì)提出，我國要加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這一目標(biāo)的設(shè)定將帶來我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展模式與發(fā)展局面的系統(tǒng)性更新，給應(yīng)急管理事業(yè)發(fā)展帶來新機(jī)遇。同時(shí)，與之相伴的安全風(fēng)險(xiǎn)也必然會(huì)呈現(xiàn)出新的圖譜，對應(yīng)急管理工作提出新挑戰(zhàn)。對此，應(yīng)急管理部門應(yīng)未雨綢繆、前瞻思考，以精準(zhǔn)識(shí)變、靶向應(yīng)變、主動(dòng)求變，加強(qiáng)應(yīng)急管理體系和能力建設(shè)，提升風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對和治理水平。

構(gòu)建新發(fā)展格局的背景

統(tǒng)籌發(fā)展和安全，始終保持憂患意識(shí)，是中國共產(chǎn)黨治國理政的一項(xiàng)重要原則。2020年對于我國而言，是極不平凡的一年。新冠肺炎疫情肆虐，給我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展造成了嚴(yán)重的沖擊。黨中央高瞻遠(yuǎn)矚、審時(shí)度勢，帶領(lǐng)全國人民取得了抗擊新冠肺炎疫情的重大戰(zhàn)略性成果。同時(shí)，我國成為全球唯一實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)正增長的主要經(jīng)濟(jì)體。一方面，我國汲取新冠肺炎疫情應(yīng)對的教訓(xùn)，建制度、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)、堵漏洞，不斷健全應(yīng)急管理體系；另一方面，黨中央站在更為長遠(yuǎn)的角度，提出構(gòu)建新發(fā)展格局，以求在危機(jī)中育先機(jī)、于變局中開新局，確保中華民族偉大復(fù)興進(jìn)程的順利實(shí)現(xiàn)。

改革開放之后，我國開始打開封閉的大門，逐漸融入世界經(jīng)濟(jì)體系。2001年12月11日，我國正式加入WTO，進(jìn)入國際大循環(huán)，形成了市場和資源“兩頭在外”的“世界工廠”模式。這對于我國當(dāng)時(shí)提升經(jīng)濟(jì)實(shí)力、改善人民生活發(fā)揮了重要的歷史作用。但是，全球產(chǎn)業(yè)鏈分工是有上下游之分的，上游控制著下游。在國際分工中，世界形成了兩類國家：處于上游的“有頭無身子”的國家和處于下游的“有身子無頭”的國家。前者是以美國為首的西方發(fā)達(dá)國家，其優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)是知識(shí)和資本密集型的產(chǎn)業(yè)；后者是以中國為代表的發(fā)展中國家，其優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)是勞動(dòng)力密集型的產(chǎn)業(yè)。在看似公平的國際貿(mào)易中，兩類國家之間形成巨大價(jià)格“剪刀差”。

西方國家在全球產(chǎn)業(yè)調(diào)整的過程中向發(fā)展中國家轉(zhuǎn)移的多為高污染、高能耗的產(chǎn)業(yè)，而卻把具有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的高新技術(shù)牢牢地把握在自己手中。即便這樣，還時(shí)常以巨大的中國對外貿(mào)易逆差為借口，不斷制造貿(mào)易摩擦。

2008年國際金融危機(jī)爆發(fā)后，美國等西方國家貿(mào)易保護(hù)主義抬頭，自顧、內(nèi)顧傾向明顯。一股逆全球化的“倒春寒”加劇了世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的困難。2020年發(fā)生的新冠肺炎疫情更加劇了逆全球化的風(fēng)險(xiǎn)，這倒逼我國以擴(kuò)大內(nèi)需為戰(zhàn)略支點(diǎn)，謀求以國內(nèi)構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。人們在強(qiáng)調(diào)以國內(nèi)大循環(huán)為主體的同時(shí)，不能忽略國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)。因?yàn)樾掳l(fā)展格局要實(shí)現(xiàn)中國高質(zhì)量發(fā)展，也要促進(jìn)中國更高水平的對外開放。這與總體國家安全觀“既重視自身安全，也重視共同安全”的思想是一致的。

內(nèi)部可循環(huán)是大國經(jīng)濟(jì)的“標(biāo)配”與標(biāo)志。我國有14億人口，人均國內(nèi)生產(chǎn)總值超過1萬美元，其中約4億人口已經(jīng)步入中等收入行列。應(yīng)對新冠肺炎疫情的“壓力測試”表明，我國市場潛力和回旋空間大，經(jīng)濟(jì)韌性強(qiáng)，政策工具多，實(shí)現(xiàn)國內(nèi)大循環(huán)是完全具備條件的。在新形勢下，我國強(qiáng)調(diào)國內(nèi)大循環(huán)不是與國際社會(huì)“脫鉤”，也不是消極的“避險(xiǎn)”行動(dòng)，而是要打造參與國際合作的新優(yōu)勢，推動(dòng)全球化朝著開放、包容、普惠、平衡、共贏的方向發(fā)展，從而更加有力地推動(dòng)人類命運(yùn)共同體的構(gòu)建。

應(yīng)急管理的新機(jī)遇

新發(fā)展格局將資源與市場兩個(gè)重要的環(huán)節(jié)向國內(nèi)適當(dāng)收縮，形成國內(nèi)外資源與國內(nèi)外市場相互備份，這必然會(huì)帶來經(jīng)濟(jì)社會(huì)以及風(fēng)險(xiǎn)圖譜的新變化，加大應(yīng)急管理工作的分量。2019年11月29日，中共中央總書記習(xí)近平在主持中央政治局第十九次學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，應(yīng)急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分，承擔(dān)防范化解重大安全風(fēng)險(xiǎn)、及時(shí)應(yīng)對處置各類災(zāi)害事故的重要職責(zé)，擔(dān)負(fù)保護(hù)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要使命。

構(gòu)建新發(fā)展格局要統(tǒng)籌發(fā)展和安全，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展與高水平安全之間的互動(dòng)。在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中，發(fā)展與安全要實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)平衡，決策者甚至要更多地考慮安全因素，這是黨中央穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào)的必然要求。2020年4月10日，在中央財(cái)經(jīng)委第七次會(huì)議上，習(xí)近平總書記在論述國家中長期經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略重大問題時(shí)說：“國民經(jīng)濟(jì)要正常運(yùn)轉(zhuǎn)，必須增強(qiáng)防災(zāi)備災(zāi)意識(shí)。要大力加強(qiáng)防災(zāi)備災(zāi)體系和能力建設(shè)，舍得花錢，舍得下功夫，寧肯十防九空，有些領(lǐng)域要做好應(yīng)對百年一遇災(zāi)害的準(zhǔn)備?！?月23日上午，習(xí)近平總書記在看望全國政協(xié)十三屆三次會(huì)議的經(jīng)濟(jì)界委員并參加聯(lián)組討論時(shí)指出，要“牢固樹立安全發(fā)展理念，加快完善安全發(fā)展體制機(jī)制”。7月17日，中共中央政治局常務(wù)委員會(huì)召開會(huì)議，研究部署防汛救災(zāi)工作。習(xí)近平總書記主持會(huì)議并發(fā)表重要講話。他強(qiáng)調(diào)，要全面提高災(zāi)害防御能力，堅(jiān)持以防為主、防抗救相結(jié)合，把重大工程建設(shè)、重要基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板、城市內(nèi)澇治理、加強(qiáng)防災(zāi)備災(zāi)體系和能力建設(shè)等納入“十四五”規(guī)劃中統(tǒng)籌考慮。7月30日，在中央政治局研究制定《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》（以下簡稱《建議》）時(shí)，他強(qiáng)調(diào)“要抓好應(yīng)急管理，強(qiáng)化安全生產(chǎn)?！?/p>

十九屆五中全會(huì)《建議》設(shè)置專門篇幅，討論“統(tǒng)籌發(fā)展和安全”并對應(yīng)急管理工作提出要求：“完善和落實(shí)安全生產(chǎn)責(zé)任制，加強(qiáng)安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法，有效遏制危險(xiǎn)化學(xué)品、礦山、建筑施工、交通等重大安全事故。……提升洪澇干旱、森林草原火災(zāi)、地質(zhì)災(zāi)害、地震等自然災(zāi)害防御工程標(biāo)準(zhǔn)，加快江河控制工程建設(shè)，加快病險(xiǎn)水庫除險(xiǎn)加固，全面推進(jìn)堤防和蓄滯洪區(qū)建設(shè)。完善國家應(yīng)急管理體系，加強(qiáng)應(yīng)急物資保障體系建設(shè)，發(fā)展巨災(zāi)保險(xiǎn)，提高防災(zāi)、減災(zāi)、抗災(zāi)、救災(zāi)能力?！币源擞^之，構(gòu)建新發(fā)展格局將會(huì)給應(yīng)急管理帶來新機(jī)遇。

不僅如此，新發(fā)展格局要深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革，必然會(huì)保持投資合理增長，而公共安全、物資儲(chǔ)備、防災(zāi)減災(zāi)等作為我國著力補(bǔ)齊的治理短板，無疑會(huì)迎來發(fā)展的重大機(jī)遇。城市更新行動(dòng)將進(jìn)行老舊小區(qū)、廠區(qū)、街區(qū)和城中村的改造，如能融入防災(zāi)減災(zāi)的元素，勢必會(huì)降低其脆弱性。綠色發(fā)展理念的推行，2030年達(dá)到碳排放峰值目標(biāo)的設(shè)定，加大生態(tài)修復(fù)工程投入等，都將從根本上減緩自然災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)。

應(yīng)急管理事業(yè)的新挑戰(zhàn)

伴隨著新發(fā)展格局的構(gòu)建，應(yīng)急管理部門也要準(zhǔn)備面臨新的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)：一是伴隨著新發(fā)展格局構(gòu)建，原材料自給程度勢必會(huì)提升，煤炭、油氣、有色金屬等產(chǎn)品的生產(chǎn)與儲(chǔ)存量加大，安全生產(chǎn)的要求更高。二是從市場環(huán)節(jié)看，新發(fā)展格局必然要保障充分就業(yè)、拉動(dòng)消費(fèi)，發(fā)展旅游、養(yǎng)老等第三產(chǎn)業(yè)。從業(yè)人員素質(zhì)的不達(dá)標(biāo)、經(jīng)營場所的不安全，都可能引致新的風(fēng)險(xiǎn)。三是新發(fā)展格局勢必要甩掉粗放制造的帽子，促成企業(yè)設(shè)備更新和技術(shù)改造，并發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)。新材料、新工業(yè)、新技術(shù)、新產(chǎn)品在研發(fā)制造過程中可能會(huì)伴生、孳生全新的風(fēng)險(xiǎn)，挑戰(zhàn)既有的安全生產(chǎn)、應(yīng)急管理經(jīng)驗(yàn)。四是為了暢通國內(nèi)大循環(huán)，關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通與供應(yīng)鏈的安全可靠，都要求應(yīng)急管理具有應(yīng)對復(fù)雜性、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的能力。

此外，新發(fā)展格局加強(qiáng)重大項(xiàng)目的建設(shè)和儲(chǔ)備，如川藏鐵路、國家水網(wǎng)、雅魯藏布江下游水電開發(fā)、輸電送氣、重大引調(diào)水等等，以拉動(dòng)內(nèi)需。這些重大項(xiàng)目的影響大，一旦發(fā)生生產(chǎn)安全事故或遭遇自然災(zāi)害的侵襲，勢必會(huì)造成巨大的財(cái)產(chǎn)損失和輿論壓力。新發(fā)展格局也是一個(gè)讓市場在資源配置中發(fā)揮更大作用的過程，必然要以體制改革激發(fā)各類市場主體的活力。例如，能源、鐵路、電信、公用事業(yè)等行業(yè)的競爭性環(huán)節(jié)將引入市場化機(jī)制。在體制改革的過程中，這些關(guān)系國計(jì)民生的部門要防止因安全監(jiān)管措施的削弱而面臨重大的風(fēng)險(xiǎn)。

由于傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)人口安全素養(yǎng)和安全知識(shí)相對薄弱，在構(gòu)建新發(fā)展格局中，圍繞縣域經(jīng)濟(jì)，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)與農(nóng)產(chǎn)品加工和鄉(xiāng)村旅游，水電氣熱和物流等基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)向農(nóng)村的延伸，可能會(huì)加大農(nóng)村安全生產(chǎn)和旅游安全風(fēng)險(xiǎn)?，F(xiàn)代社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)與農(nóng)村的脆弱性疊加是一個(gè)特別值得注意的問題。

新發(fā)展格局要求進(jìn)一步推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長三角一體化發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展等重大戰(zhàn)略走深落實(shí)。區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的融合使得跨界風(fēng)險(xiǎn)的流動(dòng)更加便捷，必須輔之以高效的區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

在“十四五”時(shí)期，我國將從輕度老齡化社會(huì)向中度老齡化社會(huì)轉(zhuǎn)型。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)與老齡化社會(huì)重疊，這如同“青春期遭遇更年期”。新的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)將隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)行為的變化而呈現(xiàn)出來。新發(fā)展格局要實(shí)現(xiàn)國內(nèi)國際雙循環(huán)的相互促進(jìn)。今天的世界進(jìn)入了一個(gè)動(dòng)蕩變革期，影響我國發(fā)展的不穩(wěn)定、不安定、不確定因素明顯增多。國際產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈、價(jià)值鏈外部受到的擾動(dòng)，可能會(huì)加劇國內(nèi)大循環(huán)運(yùn)轉(zhuǎn)的負(fù)擔(dān)，甚至產(chǎn)生連鎖反應(yīng)。這也是我國應(yīng)急管理必須思考的一個(gè)重大問題。

在對十九屆五中全會(huì)《建議》的說明中，習(xí)近平總書記非常明確地指出：“我們越來越深刻地認(rèn)識(shí)到，安全是發(fā)展的前提，發(fā)展是安全的保障。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期是我國各類矛盾和風(fēng)險(xiǎn)易發(fā)期，各種可以預(yù)見和難以預(yù)見的風(fēng)險(xiǎn)明顯增多。我們必須堅(jiān)持統(tǒng)籌發(fā)展和安全，增強(qiáng)機(jī)遇意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，樹立底線思維，把困難估計(jì)得更充分一些，把風(fēng)險(xiǎn)思考得更深入一些，注重堵漏洞、強(qiáng)弱項(xiàng)，下好先手棋、打好主動(dòng)仗，有效防范化解各類風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，確保社會(huì)主義現(xiàn)代化事業(yè)順利推進(jìn)?！痹谛掳l(fā)展格局下，應(yīng)急管理部門應(yīng)在統(tǒng)籌兩種資源、兩個(gè)市場的背景下，增強(qiáng)機(jī)遇意識(shí)與憂患意識(shí)，主動(dòng)塑造公共安全態(tài)勢，努力預(yù)見、預(yù)判未來可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)，并準(zhǔn)備應(yīng)對難以預(yù)見的風(fēng)險(xiǎn)，做到化解既有的存量風(fēng)險(xiǎn)、防范新興的增量風(fēng)險(xiǎn)。