盧修亮,高亮,岳方正,孫倩,常國彬,曲濤

(1.國家林業(yè)和草原局森林和草原病蟲害防治總站，林業(yè)有害生物監(jiān)測預(yù)警國家林業(yè)和草原局重點實驗室，遼寧沈陽 110034；2.山東省野生動植物保護站，山東濟南 250014；3.安徽省林業(yè)有害生物防治檢疫局，安徽合肥 230031)

近年來，我國林業(yè)有害生物災(zāi)害多發(fā)頻發(fā)，對林業(yè)可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)構(gòu)成嚴(yán)重威脅。特別是松材線蟲病、美國白蛾等重大林業(yè)有害生物發(fā)生范圍持續(xù)擴大、資源損失不斷增加、危害特性日趨復(fù)雜，重點區(qū)域生態(tài)安全風(fēng)險不斷增加。地方政府作為生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任主體[1-2]，對保護本轄區(qū)森林資源安全起主導(dǎo)作用。理清并落實地方政府責(zé)任，使其更好地履行生態(tài)職能[3]，對加速構(gòu)建高效的防治減災(zāi)機制，有效遏制重大林業(yè)有害生物災(zāi)害多發(fā)頻發(fā)態(tài)勢，切實扭轉(zhuǎn)林業(yè)部門“孤軍奮戰(zhàn)”局面，意義重大。

1 地方政府防治減災(zāi)責(zé)任

1.1 基本概念

1)地方政府 地方政府是指管理特定行政區(qū)域的政府組織的總稱[4]。廣義的地方政府包括立法機關(guān)、行政機關(guān)和司法機關(guān)，狹義政府僅指行政機關(guān)[4]。本文所指的地方政府采用狹義的概念，主要指縣級以上地方人民政府。

2)地方政府責(zé)任 地方政府責(zé)任也有廣義和狹義之分。廣義的地方政府責(zé)任是一種“積極意義的政治責(zé)任”，是指地方政府能夠體察和針對民眾的理性要求，采取積極措施，做出公正有效的全面回應(yīng)；狹義的地方政府責(zé)任是指地方政府機關(guān)及其工作人員違反法律規(guī)定的義務(wù)，違法行使職權(quán)時，所承擔(dān)的否定性的法律后果，即法律責(zé)任，這是一種“消極意義的政治責(zé)任”[5-6]。本文在研究地方政府責(zé)任時，認(rèn)為地方政府在重大林業(yè)有害生物防治減災(zāi)中的責(zé)任包含兩個方面:一是政府的防治減災(zāi)職責(zé)，即在權(quán)力運行過程中所負(fù)有的保護森林健康和維護公眾權(quán)益的義務(wù)；二是指政府權(quán)力運行中的不利后果，即政府沒有盡到保護職責(zé)而承擔(dān)的法律責(zé)任。

3)防治減災(zāi) 本文防治減災(zāi)指災(zāi)害管理的全過程，是圍繞減災(zāi)目標(biāo)、選擇科學(xué)減災(zāi)措施來實現(xiàn)降低災(zāi)害風(fēng)險而進行的一系列活動，包含健康抗災(zāi)、檢疫御災(zāi)、監(jiān)測預(yù)報、應(yīng)急救災(zāi)等措施[7-8]。

4)森林病蟲害與林業(yè)有害生物 《森林病蟲害防治條例》中規(guī)定，森林病蟲害，是指可危害森林、林木、林木種苗及木材、竹材的病害和蟲害。在長期防治減災(zāi)工作實踐中，原國家林業(yè)局進一步延伸和拓展了森林病蟲害的概念，在病害和蟲害基礎(chǔ)上增加了鼠(兔)害和有害植物兩類有害生物，并于2004年正式提出用“林業(yè)有害生物”取代“森林病蟲害”這個沿用多年的概念，拓寬了防治工作視野，豐富了防治工作內(nèi)涵[8]。2019年12月28日修訂通過的《中華人民共和國森林法》(以下簡稱新《森林法》)首次從國家法律層面使用“林業(yè)有害生物”概念，擬修訂的《森林病蟲害防治條例》也將統(tǒng)一使用這一概念，使之更加契合林業(yè)有害生物防治減災(zāi)工作實際。林業(yè)有害生物，是指能夠?qū)ι种参锛捌洚a(chǎn)品造成危害，影響其生長、生存、使用、觀賞價值的植物、動物或病原體的種、株(品)系或生物型[9]，主要包括病害、蟲害、鼠(兔)害、有害植物。本文中重大林業(yè)有害生物專指《2015—2017年重大林業(yè)有害生物防治目標(biāo)責(zé)任書》中確定的松材線蟲病、美國白蛾、鼠(兔)害、薇甘菊4類。

1.2 重大林業(yè)有害生物防治減災(zāi)責(zé)任 只有實行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障[10]。以立法形式進一步明確地方政府責(zé)任，以簽訂《防治目標(biāo)責(zé)任書》并加強目標(biāo)考核、嚴(yán)格督辦追責(zé)、督促地方政府切實履行好工作職責(zé)，已成為重大林業(yè)有害生物防治減災(zāi)工作最有力措施之一。國家層面規(guī)定地方政府應(yīng)履行重大林業(yè)有害生物防治減災(zāi)責(zé)任的法律法規(guī)主要有新《森林法》《突發(fā)事件應(yīng)對法》《森林病蟲害防治條例》《植物檢疫條例》。與國家層面立法相比，地方立法更有針對性和時效性，是國家立法的必要補充和細(xì)化[11]。筆者以國家層面的法律法規(guī)為主，結(jié)合各地制定的省級防治條例，對《2015—2017年重大林業(yè)有害生物防治目標(biāo)責(zé)任書》中地方政府防治減災(zāi)責(zé)任歸納總結(jié)?？傮w上看，地方政府的防治減災(zāi)責(zé)任主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

1.2.1 重大林業(yè)有害生物災(zāi)害防治 新《森林法》第三十五條規(guī)定，“重大林業(yè)有害生物災(zāi)害防治實行地方人民政府負(fù)責(zé)制。發(fā)生暴發(fā)性、危險性等重大林業(yè)有害生物災(zāi)害時，當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)及時組織除治”，進一步明確了地方人民政府在重大林業(yè)有害生物災(zāi)害防治中的主體責(zé)任。《森林病蟲害防治條例》第十五條規(guī)定，“發(fā)生暴發(fā)性或者危險性的森林病蟲害時，當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)根據(jù)實際需要，組織有關(guān)部門建立森林病蟲害防治臨時指揮機構(gòu)，負(fù)責(zé)制定緊急除治措施，協(xié)調(diào)解決工作中的重大問題”，突出了地方政府在建立防治臨時指揮機構(gòu)、協(xié)調(diào)處置重大森林病蟲害的主導(dǎo)地位。同時，為保障責(zé)任落實到位，新《森林法》第四條規(guī)定，“國家實行森林資源保護發(fā)展目標(biāo)責(zé)任制和考核評價制度”，確立了以制度建設(shè)落實政府責(zé)任的重要導(dǎo)向和剛性約束，為防治減災(zāi)工作提供了有力法律保障。

1.2.2 突發(fā)事件應(yīng)急處置組織管理 重大林業(yè)有害生物災(zāi)害作為自然災(zāi)害種類之一，其突發(fā)事件應(yīng)對的組織體系、工作機制應(yīng)符合《突發(fā)事件應(yīng)對法》規(guī)定?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》規(guī)定，“國家建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負(fù)責(zé)、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制”，并著重強調(diào)了“屬地為主”原則下的縣級人民政府責(zé)任和“分級負(fù)責(zé)”原則下各級人民政府責(zé)任，為全面落實政府責(zé)任、有效應(yīng)對重大林業(yè)有害生物災(zāi)害突發(fā)事件提供了法律遵循。地方性法規(guī)《湖北省林業(yè)有害生物防治條例》第二十八條規(guī)定，“發(fā)生重大、突發(fā)林業(yè)有害生物災(zāi)害或者疫情時，縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)及時啟動林業(yè)有害生物防治應(yīng)急預(yù)案，必要時成立林業(yè)有害生物防治臨時指揮機構(gòu)，解決林業(yè)有害生物治理工作中的重大問題?！卑不?、江西、福建、甘肅等省出臺的防治條例也明確了地方政府在應(yīng)急處置工作中的主體責(zé)任。

1.2.3 組織開展區(qū)域性聯(lián)防聯(lián)治 為有效處置跨行政區(qū)域、危害嚴(yán)重的林業(yè)有害生物災(zāi)害，保障聯(lián)防聯(lián)治工作扎實推進、取得實效，《森林病蟲害防治條例》及部分省級防治條例對地方政府聯(lián)防聯(lián)治工作均作出明確規(guī)定。如《安徽省林業(yè)有害生物防治條例》第三十四條規(guī)定，“對跨行政區(qū)域、危害嚴(yán)重的林業(yè)有害生物災(zāi)害，毗鄰地區(qū)人民政府及其林業(yè)行政主管部門應(yīng)當(dāng)加強協(xié)作配合，建立聯(lián)防聯(lián)治機制，健全疫情監(jiān)測、信息通報和定期會商制度，開展聯(lián)合防治”。

1.2.4 防治減災(zāi)工作基礎(chǔ)性保障 地方政府保障責(zé)任主要體現(xiàn)在對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人員機構(gòu)、財政投入等方面?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)保障方面，新《森林法》第四十一條規(guī)定，“各級人民政府應(yīng)當(dāng)加強林業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，應(yīng)用先進適用的科技手段，提高森林防火、林業(yè)有害生物防治等森林管護能力”，對地方政府加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提出了明確要求。在人員機構(gòu)保障方面，《植物檢疫條例》明確規(guī)定，“發(fā)生特大疫情時，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以設(shè)立植物檢疫檢查站，開展植物檢疫工作?！辈糠质〖壏乐螚l例針對此項責(zé)任還提出了更加具體的要求，如《湖北省林業(yè)有害生物防治條例》規(guī)定，“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)制定林業(yè)有害生物防治應(yīng)急預(yù)案，組建專群結(jié)合的應(yīng)急防治隊伍，加強林業(yè)有害生物應(yīng)急防治設(shè)備、藥劑的儲備”，對全面加強全省機構(gòu)隊伍建設(shè)、保持隊伍專業(yè)性和穩(wěn)定性發(fā)揮了重要作用。在財政投入保障方面，出臺防治條例的省份均規(guī)定地方政府要將林業(yè)有害生物防治經(jīng)費納入本級財政預(yù)算，部分省份還對突發(fā)災(zāi)害處置經(jīng)費作出了明確要求。

1.2.5 其他責(zé)任 1)疫情管理?，F(xiàn)行《全國檢疫性林業(yè)有害生物疫區(qū)管理辦法》規(guī)定，“全國檢疫性林業(yè)有害生物疫情發(fā)生地應(yīng)當(dāng)劃定為疫區(qū)。劃定后的疫區(qū)由省級以上林業(yè)主管部門公布，其中松材線蟲病和美國白蛾的縣級疫區(qū)由國家林業(yè)和草原局負(fù)責(zé)公布，其他全國檢疫性林業(yè)有害生物疫區(qū)由省級林業(yè)主管部門報請省級人民政府批準(zhǔn)后公布”，明確了省級人民政府在疫區(qū)管理中的責(zé)任。《松材線蟲病疫區(qū)和疫木管理辦法》還對松材線蟲病疫點公布作出具體要求，規(guī)定“疫點由省級林業(yè)主管部門提出，由其報請省級人民政府備案后進行公布，每年至少一次”。2)編制重大林業(yè)有害生物防治技術(shù)方案?！端刹木€蟲病防治技術(shù)方案》規(guī)定，“縣級疫情發(fā)生區(qū)的松材線蟲病防治方案由縣級人民政府組織制定，經(jīng)省級林業(yè)和草原主管部門審定并備案后組織實施”。3)落實防治減災(zāi)相關(guān)扶持政策?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于進一步加強林業(yè)有害生物防治工作的意見》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》均就推行購買社會化服務(wù)作出安排部署，地方省級防治條例也對此作出明確規(guī)定。如《安徽省林業(yè)有害生物防治條例》第三十七條規(guī)定，“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)支持社會化防治組織開展林業(yè)有害生物調(diào)查監(jiān)測、災(zāi)害鑒定、風(fēng)險評估、疫情治理及其監(jiān)理等活動”。4)災(zāi)后恢復(fù)。《突發(fā)事件應(yīng)對法》第六十一條規(guī)定，“受突發(fā)事件影響地區(qū)的人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)本地區(qū)遭受損失的情況，制定救助、補償、撫慰、撫恤、安置等善后工作計劃并組織實施，妥善解決因處置突發(fā)事件引發(fā)的矛盾和糾紛”，明確了地方政府的災(zāi)后恢復(fù)責(zé)任。

2 地方政府履行重大林業(yè)有害生物防治減災(zāi)責(zé)任情況及存在的主要問題

為切實加強重大林業(yè)有害生物防治工作，全面落實防治減災(zāi)責(zé)任，經(jīng)國務(wù)院授權(quán)，原國家林業(yè)局與各省(自治區(qū)、直轄市)先后簽訂了3輪《防治目標(biāo)責(zé)任書》。本文依據(jù)原國家林業(yè)局印發(fā)的《松材線蟲病等重大林業(yè)有害生物防治目標(biāo)責(zé)任檢查考核辦法》，結(jié)合2019年國家林業(yè)和草原局組織開展的《2015—2017年重大林業(yè)有害生物防治目標(biāo)責(zé)任書》履責(zé)情況檢查考核，分析重大林業(yè)有害生物防治減災(zāi)工作中地方政府履責(zé)狀況。

2.1 地方政府履責(zé)情況

2.1.1 政府重視程度進一步提高 1)“雙線”目標(biāo)責(zé)任書簽訂較為完整。原國家林業(yè)局代表國務(wù)院與各省(自治區(qū)、直轄市)政府簽訂責(zé)任書后，各省(自治區(qū)、直轄市)也層層簽訂了政府間、林業(yè)主管部門間的“雙線”目標(biāo)責(zé)任書，并將“四率”指標(biāo)和重大林業(yè)有害生物防治目標(biāo)完成情況納入政府考核評價指標(biāo)體系，督促地方政府將防治責(zé)任落到實處。2)對防治工作要求貫徹落實不斷強化。履責(zé)期間，為組織開展好重大林業(yè)有害生物防治減災(zāi)工作，保質(zhì)保量完成防治目標(biāo)任務(wù)，一些省級人民政府召開了重大林業(yè)有害生物防治工作專題會議、部門聯(lián)席會議，新疆、吉林、山東、廣東等省份根據(jù)防治工作需要，組織召開了全省(區(qū))防治工作電視電話會。3)省級人民政府更加重視防治減災(zāi)工作。山東、浙江、云南、遼寧等省的主管領(lǐng)導(dǎo)先后在相關(guān)重要會議上安排部署重大林業(yè)有害生物防治工作；福建、湖北、安徽、湖南、重慶、陜西等省份政府主要領(lǐng)導(dǎo)專門對做好林業(yè)有害生物防治工作作出重要批示。

2.1.2 政府組織協(xié)調(diào)力度明顯加強 各級政府建立健全重大林業(yè)有害生物防治指揮部，協(xié)調(diào)解決防治工作中的重大問題。2015年以來，全國有5個省級人民政府成立了重大林業(yè)有害生物防控指揮部。云南省、重慶市分別于2016年、2018年成立了省級重大林業(yè)有害生物防控指揮部；陜西省政府于2018年恢復(fù)成立了省級重大林業(yè)有害生物防控指揮部；四川省在成立了省松材線蟲病防控工作指揮部基礎(chǔ)上，2017年成立了省重大林業(yè)有害生物防控工作指揮部；浙江省2017年將松材線蟲病防治辦公室更名為省重大林業(yè)疫情防控辦公室，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進林業(yè)有害生物防控工作。針對跨行政區(qū)域、危害嚴(yán)重的林業(yè)有害生物災(zāi)害，毗鄰地區(qū)人民政府及其林業(yè)行政主管部門加強協(xié)作配合，建立健全聯(lián)防聯(lián)治機制。目前，全國已建立9個涉及3省份以上的省際間聯(lián)防聯(lián)治組織[12]。部分省份結(jié)合重大林業(yè)有害生物防治減災(zāi)實際，還成立了省內(nèi)區(qū)域間的聯(lián)防聯(lián)治組織。

2.1.3 法制建設(shè)不斷推進 2015年以來，江西、湖北、安徽、福建等4省新公布實施了本省林業(yè)有害生物防治條例，浙江、甘肅、北京等3省(市)也分別完成了條例修訂工作。安徽省在全國首次將“森林資源保護實行林長制”寫入地方防治條例，并將林業(yè)有害生物防治工作納入各級林長考核內(nèi)容，建立了責(zé)任落實考核新機制。地方防治條例的出臺，有力推動了防治工作法制化進程，依法治理得到有力保障。各地還十分重視應(yīng)急防治工作，地方各級人民政府及時制定或根據(jù)人員機構(gòu)調(diào)整、社會發(fā)展需要和實施過程中發(fā)現(xiàn)的問題修訂應(yīng)急預(yù)案，全國應(yīng)急預(yù)案體系進一步完善。

2.1.4 防治減災(zāi)取得新成效 2015年以來，各地面對重大林業(yè)有害生物災(zāi)害多發(fā)頻發(fā)態(tài)勢，嚴(yán)格按照處置程序，積極采取處置措施，有效應(yīng)對各類突發(fā)災(zāi)害，年均處置突發(fā)事件百起以上。天津市、云南省突發(fā)松材線蟲病疫情后，黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)高度重視，先后作出重要批示，省(市)重大林業(yè)有害生物防控指揮部及時召開松材線蟲病防控工作會議，全面安排部署疫情處置工作，及時有效控制疫情發(fā)展擴散；山西、寧夏、內(nèi)蒙古、重慶等地在調(diào)運苗木中發(fā)現(xiàn)美國白蛾疫情后，立即啟動應(yīng)急預(yù)案，及時對帶疫苗木進行除害處理，有效防止了疫情發(fā)生；陜西在突發(fā)美國白蛾疫情后，及時啟動應(yīng)急預(yù)案，恢復(fù)成立省重大林業(yè)有害生物應(yīng)急防控指揮部，設(shè)立了臨時檢疫檢查站，全力開展應(yīng)急防治工作。2015—2019年，全國累計拔除40個松材線蟲病縣級疫區(qū)和20個美國白蛾縣級疫區(qū)。

2.2 地方政府履責(zé)中存在的主要問題

2.2.1 一些地方政府主體責(zé)任落實不到位 部分省級和縣(市、區(qū))級人民政府對重大林業(yè)有害生物防治減災(zāi)工作重視程度不高，政府的主體作用發(fā)揮不到位，對重大林業(yè)有害生物的危害性、防控的重要性認(rèn)識不足，一定程度上制約了重大林業(yè)有害生物災(zāi)害防治工作有效開展。部分省份及縣(市、區(qū))仍存在責(zé)任書簽訂不完整、目標(biāo)任務(wù)不具體、領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)不健全、責(zé)任落實不到位、部門協(xié)作不順暢等問題。

2.2.2 災(zāi)害應(yīng)急管理不規(guī)范 部分地區(qū)應(yīng)急預(yù)案制定不健全，有的省份應(yīng)急預(yù)案發(fā)布后未及時進行修訂，個別縣(市、區(qū))雖然制定了應(yīng)急預(yù)案，但并未以政府文件印發(fā)。在處置突發(fā)林業(yè)有害生物事件時，部分地方政府未嚴(yán)格按照有關(guān)法律、行政法規(guī)和國務(wù)院規(guī)定的權(quán)限和程序啟動應(yīng)急預(yù)案、采取相應(yīng)處置措施；有的地方僅由林業(yè)主管部門啟動應(yīng)急預(yù)案，效力、執(zhí)行力均受到較大影響。應(yīng)急處置工作結(jié)束后，有的地方政府未及時終止應(yīng)急處置程序，停止應(yīng)急處置措施，同時未嚴(yán)格履行向上一級人民政府報告應(yīng)急處置情況的職責(zé)。

2.2.3 財政投入整體不足 各級政府特別是省級政府的資金投入與全省重大林業(yè)有害生物發(fā)生形勢和防治工作任務(wù)的實際需要還有很大差距，投入明顯不足。有的地方防治資金未納入政府財政預(yù)算，投入連續(xù)性不夠；一些地方經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)，財政困難，資金投入與全國平均水平相比差距非常大，不能滿足重大林業(yè)有害生物防治減災(zāi)工作基本需要。

2.2.4 政策法規(guī)不完善 林業(yè)有害生物防治法律法規(guī)是行業(yè)規(guī)范和行業(yè)管理的法律依據(jù)。但國家層面的《森林病蟲害防治條例》自1989年頒布實施后，未進行過修訂(正)；《植物檢疫條例》1983年發(fā)布后，雖經(jīng)1992年修訂、2017年修正，但部分條款仍未及時修訂，已不適應(yīng)林業(yè)有害生物防治減災(zāi)工作形勢需要。地方防治檢疫條例制修訂進程不均衡，截至2019年6月，僅有8個省份出臺了林業(yè)有害生物防治相關(guān)條例(表1)；有些省份雖然出臺了法規(guī)制度，但多年未修訂。林業(yè)有害生物防治法律法規(guī)體系缺乏時代性、連續(xù)性和完整性，不能適應(yīng)依法防治的需要。

表1 省級防治條例出臺情況

3 落實地方政府履行重大林業(yè)有害生物防治減災(zāi)責(zé)任的建議

3.1 建立健全防治減災(zāi)責(zé)任履行機制 按照“分級負(fù)責(zé)、屬地管理”原則，嚴(yán)格落實地方政府防治減災(zāi)責(zé)任，建立責(zé)任清單，明確責(zé)任范圍，完善履責(zé)程序，保障責(zé)任履行不失位、不錯位、不越位。結(jié)合防治減災(zāi)多元主體共同參與實際，進一步明確地方政府、林業(yè)主管部門、林業(yè)有害生物防治檢疫機構(gòu)、林業(yè)經(jīng)營者、社會化防治服務(wù)組織等不同責(zé)任主體在重大林業(yè)有害生物防治減災(zāi)中的責(zé)任，優(yōu)化職責(zé)分工，強化責(zé)任落實，推進多元主體協(xié)同治理。地方人民政府應(yīng)切實履行重大林業(yè)有害生物災(zāi)害防治職責(zé)，充分發(fā)揮防治減災(zāi)尤其是應(yīng)急救災(zāi)中的主體作用；林業(yè)主管部門作為負(fù)責(zé)林業(yè)有害生物防治的職能部門，要認(rèn)真落實政府各項決策部署，做好重大林業(yè)有害生物防治減災(zāi)各項工作；林業(yè)有害生物防治檢疫機構(gòu)作為監(jiān)測預(yù)報和檢疫御災(zāi)這兩項預(yù)防性工作的責(zé)任主體，應(yīng)嚴(yán)格按照法律法規(guī)相關(guān)規(guī)定，及時了解掌握林業(yè)有害生物發(fā)生發(fā)展動態(tài)，采取有效措施，控制重大林業(yè)有害生物傳播擴散，降低災(zāi)害暴發(fā)風(fēng)險，減少災(zāi)害損失[7-8]；林業(yè)經(jīng)營者是防治減災(zāi)公共服務(wù)的受益者，承擔(dān)著防治減災(zāi)監(jiān)督者和參與者的雙重責(zé)任，一方面在法律范圍內(nèi)行使自己的監(jiān)督權(quán)，另一方面也要按照“誰經(jīng)營，誰防治”的責(zé)任制度要求，在政府支持引導(dǎo)下，對其經(jīng)營管理范圍內(nèi)的林業(yè)有害生物進行防治；社會化防治服務(wù)組織應(yīng)嚴(yán)格按照契約規(guī)定，切實履行好防治減災(zāi)服務(wù)的供給責(zé)任，高質(zhì)量完成服務(wù)項目任務(wù)[13-15]。

3.2 嚴(yán)格執(zhí)行森林資源保護發(fā)展目標(biāo)責(zé)任制和考核評價制度 推行林業(yè)生物災(zāi)害損害責(zé)任追究制度，結(jié)合重大林業(yè)有害生物發(fā)生防治工作實際，及時調(diào)整優(yōu)化防治目標(biāo)指標(biāo)體系，針對不同責(zé)任主體職責(zé)范圍，分級分類設(shè)置以考核地方人民政府為主的綜合性考核指標(biāo)和考核林業(yè)主管部門的行業(yè)管理指標(biāo)。按照橫向到邊、縱向到底的要求，進一步完善目標(biāo)任務(wù)分解機制[16]，提高目標(biāo)考核科學(xué)性、連續(xù)性和可操作性。探索建立目標(biāo)管理與過程管理統(tǒng)籌兼顧的績效考核評價機制，加強績效全過程管理。將松材線蟲病等重大林業(yè)有害生物防治目標(biāo)納入地方政府考核評價指標(biāo)體系，強化目標(biāo)考核和防治督導(dǎo)，規(guī)范問責(zé)追責(zé)程序[17]，加快形成以考核促進責(zé)任全面落實、以績效評價促進防治減災(zāi)取得實效的長效機制。

3.3 深入推進社會化防治 統(tǒng)籌防治減災(zāi)責(zé)任主體各方優(yōu)勢，充分發(fā)揮社會化防治服務(wù)組織效能，在堅持地方政府主導(dǎo)本地區(qū)防治減災(zāi)工作基礎(chǔ)上，注重加強政府與社會力量、市場機制的協(xié)同配合，形成防治減災(zāi)工作合力。適應(yīng)新形勢新要求，進一步加大機制創(chuàng)新力度，大力推行政府購買防治服務(wù)政策落實，進一步開放防治市場空間，豐富防治服務(wù)內(nèi)容，促進社會化防治組織健康有序發(fā)展。加強社會化防治組織監(jiān)督管理，強化防治作業(yè)質(zhì)量監(jiān)管和防治減災(zāi)服務(wù)效果評估驗收，確保防治減災(zāi)工作取得實效。地方人民政府購買防治減災(zāi)服務(wù)，利用市場化機制實現(xiàn)公共服務(wù)的有效供給，只是政府責(zé)任形式與履責(zé)方式調(diào)整與變化，并不意味著政府公共服務(wù)責(zé)任的轉(zhuǎn)移甚至消失[18-19]。地方人民政府雖不再承擔(dān)公共服務(wù)的履行責(zé)任，但仍要承擔(dān)擔(dān)保社會組織提供符合公共利益且合法的公共服務(wù)的責(zé)任，即行政擔(dān)保責(zé)任[19-20]。為保障公共服務(wù)質(zhì)量，地方人民政府與社會化服務(wù)組織還要以簽訂合同方式，明確雙方各自應(yīng)承擔(dān)的行政契約責(zé)任[13-15]。

3.4 完善防治減災(zāi)責(zé)任落實保障體系 全面加強防治減災(zāi)法制建設(shè)，依照新《森林法》有關(guān)規(guī)定，加快推進《森林病蟲害防治條例》《植物檢疫條例(林業(yè)部分)》修訂工作，夯實責(zé)任落實法制基礎(chǔ)。加強《突發(fā)林業(yè)有害生物事件處置辦法》和《重大林業(yè)有害生物災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案》制修訂工作，及時調(diào)整健全組織機構(gòu)，完善工作制度，提高有效應(yīng)對處置突發(fā)林業(yè)有害生物災(zāi)害能力。加大資金投入力度，拓寬資金投入渠道，將防治補助資金與考核結(jié)果掛鉤，提高資金使用效率，保障防治減災(zāi)工作順利開展。