王慧敏 許敏 徐德龍

[摘 要]黨的十九大報告提出要強化預(yù)算編制和績效管理，國庫集中支付改革作為優(yōu)化財政資金管理的重要舉措，對于提高預(yù)算的規(guī)范透明和財政資金的使用效益而言意義重大。社?；鹗钦麄€社會保障體系最重要的組成部分，對實施國庫集中支付改革可以擴(kuò)大基金規(guī)模效應(yīng)，更好地實現(xiàn)社保基金的保值增值。文章探討了江蘇省社?；饑鴰旒惺跈?quán)支付的可行性與重要性，針對性地提出了改革目標(biāo)與思路，探索設(shè)計了社?；饑鴰旒兄Ц赌Ｊ剑云谠鰪娚绫；鸬囊?guī)范與高效管理。

[關(guān)鍵詞]社保基金;國庫支付;授權(quán)支付

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.06.012

1 引言

社會保障是民生安全網(wǎng)和社會穩(wěn)定器，改革開放40多年來，我國始終堅持在發(fā)展中保障和改善民生，團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)全國各族人民鍥而不舍、共同奮斗，建成了包括養(yǎng)老、醫(yī)療、低保、住房在內(nèi)的世界上最大的社保保障體系。據(jù)人力資源社會保障部公布，2019年我國社會保障制度運行平穩(wěn)，截至2019年年底，基本養(yǎng)老、失業(yè)、工傷保險參保人數(shù)分別達(dá)到9.67億人、2.05億人、2.55億人，社會保障卡持卡人數(shù)已超過13億人，覆蓋了93%以上人口;2018年社保基金支出近5萬億元，同比2017年增長17.2%，相比2016年增幅達(dá)到近40%。江蘇省社?；鹨?guī)模位于全國前列，在經(jīng)濟(jì)承壓、人口結(jié)構(gòu)老齡化程度加深的背景下，江蘇省社會保險制度的贍養(yǎng)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)老化態(tài)勢，社會保障面臨巨大挑戰(zhàn)，需要進(jìn)一步提質(zhì)增效，提高社?；鹗褂眯屎椭贫瓤癸L(fēng)險能力，從而提高整個社會保障體系的運行效率。

國庫集中支付制度已成為我國財政收支執(zhí)行的基本方式，以國庫集中支付制度為主體的現(xiàn)代國庫框架在我國已基本建立，成為我國財政體制改革的一大亮點。國庫集中支付制度可以以規(guī)范的資金撥付方式讓政府部門“用錢不見錢”，財政資金通過零余額賬戶直接撥付給最終受益人，避免資金在撥付使用環(huán)節(jié)的“跑冒滴漏”和資金沉淀，使得財政資金能夠最大限度地留在國庫單一賬戶或財政專戶中。江蘇省引入國庫集中支付改革后，可以擴(kuò)大社?；鹨?guī)模效應(yīng)，更好地實現(xiàn)社?；鸬谋Ｖ翟鲋?。

2 理論基礎(chǔ)

社保基金實施國庫集中支付改革有明確的理論基礎(chǔ)，本文基于公共財政理論、委托代理理論和公共選擇理論分析社保基金國庫集中支付的可行性。

2.1 公共財政理論

公共財政理論強調(diào)財政活動的“公共性”，主張將所有“公共性”資金的支出活動放置于財政監(jiān)督和社會監(jiān)督之下。社?；鹁哂械湫偷摹肮残浴?，實行國庫集中支付能實時監(jiān)控社?；鹬Ц哆\行狀態(tài)，可使每一筆社保基金的支付都做到公開、透明、可追溯，確保社保基金支付全過程更加公開透明，避免其被截留、挪用的風(fēng)險。公共財政理論是社?；饘嵭袊鴰旒兄Ц兜睦碚摶A(chǔ)。

2.2 委托代理理論

在傳統(tǒng)的社?；鹬Ц赌Ｊ较?，財政部門先將社?；饟芨兜缴绫＝?jīng)辦機(jī)構(gòu)的支出戶，再由社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)通過代理銀行支付給受益人，財政部門與社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)之間存在委托代理關(guān)系。在此過程當(dāng)中，作為委托人的財政部門和作為代理人的社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)所掌握的信息是不對稱的。實施社?；饑鴰旒兄Ц?，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)先從本單位零余額賬戶將社?；鹬苯又Ц督o受益人;日終，財政部門將當(dāng)日已支付的社?；鹎逅阒猎摿阌囝~賬戶，賬戶余額仍保持為零。這種方式可有效解決目前普遍存在的委托代理問題，極大提高社?；鹬С鲞^程中資金信息的對稱性，有效約束社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的支付行為。

2.3 公共選擇理論

公共選擇理論是以經(jīng)濟(jì)人的假設(shè)為基礎(chǔ)進(jìn)行分析，指出在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動下，人們會不斷追求部門利益的最大化。在現(xiàn)有的通過支出戶轉(zhuǎn)撥的傳統(tǒng)模式下，部分社?；鸱稚⒉?、沉淀于各社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的支出戶和代理銀行。這種管理方式下，很難避免有關(guān)單位為了自身利益最大化而損害社?；鸬墓残?，甚至去截留、挪用社?；稹嵤┥绫；饑鴰旒兄Ц逗?，零余額賬戶使社?；鹬边_(dá)受益人，不再轉(zhuǎn)撥，也不需要支出戶，相關(guān)單位以及社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)自由操作的空間大大壓縮，較好地限制了因為追求部門利益而引發(fā)的違規(guī)違法行為。

3 江蘇省社?；饑鴰旒兄Ц赌Ｊ皆O(shè)計

基于理論分析，江蘇省社保基金實現(xiàn)國庫集中支付制度已成為緊迫的改革任務(wù)。根據(jù)新《預(yù)算法》和國務(wù)院“放管服”改革要求，結(jié)合江蘇省預(yù)算執(zhí)行管理“放管服”改革方向，文章建議社?；饑鴰旒兄Ц陡母锝y(tǒng)一采用財政授權(quán)支付方式，即在各級社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)開設(shè)零余額賬戶，通過財政授權(quán)支付，將社?；鹬苯又Ц督o受益人。按照“統(tǒng)籌兼顧、分步實施”的原則，明確工作職責(zé)、規(guī)范工作流程、確保資金安全、增加增值收益，為新時期江蘇省社會保障事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展作出貢獻(xiàn)。

3.1 江蘇省社保基金國庫集中支付改革總體思路

改革首先需進(jìn)行“制度上有保障、技術(shù)上有支撐”的頂層設(shè)計，遵循“財政管好制度、社保辦好支付、銀行代辦業(yè)務(wù)”工作職責(zé)，按照“統(tǒng)籌規(guī)劃、先易后難、分步實施”的改革步驟，經(jīng)過2～3年左右的時間，實現(xiàn)省內(nèi)全面推行。

3.1.1 明確職責(zé)

江蘇省社?；饑鴰旒兄Ц陡母镌诮y(tǒng)籌規(guī)劃的基礎(chǔ)上，應(yīng)明確相關(guān)部門職責(zé)，分工協(xié)作。財政部門主要職責(zé)為制定統(tǒng)一的改革方案，制定規(guī)范的社保基金國庫集中支付業(yè)務(wù)流程，建立公開透明的動態(tài)監(jiān)管機(jī)制;社保部門主要職責(zé)為制定適合本地區(qū)特點的改革措施和實施步驟，作為預(yù)算執(zhí)行主體，做好社?；饑鴰旒兄Ц兜娜粘９ぷ?代理銀行的主要職責(zé)為按照代理協(xié)議做好社保基金委托發(fā)放業(yè)務(wù)，提供社會化服務(wù)和信息查詢。

3.1.2 電子化管理

改革必須借助信息化手段，實施電子化管理。根據(jù)財政部國庫業(yè)務(wù)報文接口規(guī)范，按照統(tǒng)一業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，大力開發(fā)完善國庫集中支付系統(tǒng)、人社管理系統(tǒng)和代理銀行發(fā)放系統(tǒng)，實行各系統(tǒng)間有效對接;采用“電子簽名+電子憑證”管理方式，實現(xiàn)無紙化、電子化管理，形成江蘇省社?；饑鴰旒兄Ц冬F(xiàn)代化管理模式;用款計劃額度、財政授權(quán)支付令、人員支付明細(xì)、支付憑證回單、資金清算、對賬等所有業(yè)務(wù)事項均在信息化平臺辦理，實現(xiàn)支付信息集中儲存，確保支付業(yè)務(wù)的安全與高效，實現(xiàn)財政、社保、代理銀行三方實時互聯(lián)互通、信息共享，讓受益人實時掌握社?；鸢l(fā)放情況，有關(guān)各方真正享受到大數(shù)據(jù)時代帶來的便利。

3.1.3 動態(tài)監(jiān)管

財政部門建立和完善社保基金國庫集中支付動態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)，加強預(yù)警規(guī)則的建設(shè)、信息系統(tǒng)的跟進(jìn)、違規(guī)事項的預(yù)警和查處，通過動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)對支付各環(huán)節(jié)進(jìn)行實時監(jiān)控，包括收款人信息、結(jié)算方式、經(jīng)濟(jì)科目、支出用途、支出時間、支付狀態(tài)等各方面信息，有效提升信息的透明度和對稱性，實現(xiàn)社?；饑鴰旒惺虑啊⑹轮?、事后全過程監(jiān)管。動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)對涉嫌違規(guī)的社?；鹬Ц痘顒臃旨夘A(yù)警、實時干預(yù)、及時查處，形成動態(tài)監(jiān)控威攝、警示、糾偏、規(guī)范作用，有效防范侵占挪用社保基金等違規(guī)行為，確保社?；饑鴰旒袠I(yè)務(wù)的規(guī)范運行和社?；鸬陌踩纬赏该?、規(guī)范、簡潔、高效的支付運行模式。

3.2 江蘇省社?；饑鴰旒兄Ц读鞒淘O(shè)計

社?；饑鴰旒兄Ц陡母镪P(guān)系到江蘇省廣大人民群眾的切身利益，受到社會各界的廣泛關(guān)注?；诖?，對社?；饑鴰旒兄Ц稑I(yè)務(wù)流程進(jìn)行頂層設(shè)計，詳見圖1。

圖1 社?；鹭斦跈?quán)支付業(yè)務(wù)流程

（1）開設(shè)零余額賬戶。財政部門通過競爭性方式為本地區(qū)社?；饑鴰旒袠I(yè)務(wù)選擇代理銀行，為各社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)開設(shè)零余額賬戶。

（2）建立用款計劃管理。各社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)根據(jù)社?；痤A(yù)算和實際支付情況，按月編報財政授權(quán)支付用款計劃提交財政部門;財政部門審批后將該社?；鹩每钣媱濐~度下達(dá)社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、代理銀行，并授權(quán)給零余額賬戶。

（3）委托代理銀行社會化發(fā)放。社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)根據(jù)社?；饘嶋H應(yīng)發(fā)情況，在用款計劃額度內(nèi)開具財政授權(quán)支付令，連同社?；鸢l(fā)放明細(xì)清單發(fā)送給代理銀行;代理銀行核對財政授權(quán)支付令和社?；鸢l(fā)放明細(xì)清單金額，通過零余額賬戶將社?；鹬苯又Ц兜绞芤嫒速~戶;每日終了，財政社保專戶與社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)零余額賬戶進(jìn)行資金清算，確保該零余額賬戶每天為零。

（4）社?；鹦畔⒂行Ч_。通過財政、人社、代理銀行間互聯(lián)互通，財政、人社和代理銀行間實行網(wǎng)上業(yè)務(wù)辦理，相關(guān)信息共享;受益人實時查詢社?；鸬陌l(fā)放、結(jié)存和增值收益等情況;社會大眾可以查看本地區(qū)社?；鹄U存發(fā)放、資金規(guī)模、增值收益等情況。

3.3 江蘇省社?；饑鴰旒兄Ц陡母锬繕?biāo)

江蘇省社?；饑鴰旒兄Ц陡母镆浴芭c時俱進(jìn)、安全高效、全民受益”為主要目標(biāo)，具體目標(biāo)體現(xiàn)在以下三點。

3.3.1 省市縣和各險種的全覆蓋

在未來2～3年，先行先試，在江蘇省部門市縣進(jìn)行社?；饑鴰旒兄Ц陡母镌圏c;在取得可復(fù)制經(jīng)驗后，在省市縣全面推行;按照“先易后難，分步實施”的原則，最終實現(xiàn)江蘇省社?；饑鴰旒兄Ц陡母锔麟U種的全覆蓋。

3.3.2 電子化高效運行

江蘇省社?；饑鴰旒兄Ц恫捎谩半娮雍灻?電子憑證”管理方式，實施無紙化管理，電子化支付，確保社?；饑鴰旒袠I(yè)務(wù)的規(guī)范與高效，使資金流向更加清晰透明，實現(xiàn)安全高效目標(biāo)，并最大程度保障社會公眾的知情權(quán)。

3.3.3 管理效益最大化

江蘇省社保基金全面實施國庫集中支付制度后，各級財政部門社保專戶的資金規(guī)?？蛇_(dá)到最大化，在實時測算可運作的社?；饠?shù)額的前提下，統(tǒng)籌調(diào)度，充分發(fā)揮規(guī)模效益，最大程度實現(xiàn)社?；鸬谋Ｖ翟鲋担_(dá)到全民受益的終極目標(biāo)。

4 結(jié)論

推進(jìn)江蘇省社?；饑鴰旒兄Ц陡母铩⒃O(shè)計社?；饑鴰旒惺跈?quán)支付流程對提高財政預(yù)算執(zhí)行管理水平和社會保障水平具有十分重要的現(xiàn)實意義，理論上可行，實際上可操作，是一場社會效益和經(jīng)濟(jì)收益雙豐收的改革。實施后，一方面可以擴(kuò)大江蘇省社?；鸬呢斦淠芰?，另一方面可以提升應(yīng)對人口老齡化的制度韌性。江蘇省財政需與各市縣“共繪社?；鹨环鶊D，共下國庫支付一盤棋”，將社會保障制度向更公平、更有效、更可持續(xù)的方向推進(jìn)。

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[基金項目]江蘇省社科應(yīng)用研究精品工程財經(jīng)發(fā)展專項課題“江蘇社保基金國庫集中支付改革探索”（項目編號：18SCB-08 ）部分研究成果。

[作者簡介]王慧敏（1993—），女，江蘇淮安人，碩士研究生，南京工業(yè)大學(xué)計劃財務(wù)部助理會計師，研究方向：財政改革、科技創(chuàng)新;許敏（1964—），男，江蘇南京人，北京大學(xué)工商管理博士后，南京工業(yè)大學(xué)計劃財務(wù)部部長，南京工業(yè)大學(xué)會計系教授，研究方向：高校內(nèi)部控制建設(shè)及管理、技術(shù)創(chuàng)新及評價;徐德龍（1981—），男，江蘇南京人，碩士研究生，南京工業(yè)大學(xué)人才資源部副部長，研究方向：體制創(chuàng)新。