鄒純龍 馬海群 王 今

(1.黑龍江大學(xué)中國(guó)語(yǔ)言文學(xué)博士后流動(dòng)站 哈爾濱 150080；2.黑龍江大學(xué)信息資源管理研究中心 哈爾濱 150080；3.吉林大學(xué)商學(xué)院 長(zhǎng)春 130012)

The Motivation of U.S. Information Management System Reform in the 21stCentury——Based on the Collaborative Framework of "Interests and Risks"

Zou Chunlong1,2Ma Haiqun2Wang Jin3

(1. Chinese Language and Literature of Postdoctoral Research Station, Heilongjiang University, Harbin 150080；2. Research Center of Information Resources Management, Heilongjiang University, Harbin 150080；3. Business School of Jilin University, Changchun 130012)

Abstract: [Purpose/Significance]Since the 21stcentury, industrial society and risk society are intertwined and overlapped. How to improve the information management system to effectively allocate information resources has become an important solution to overall security and development. [Method/Process] This paper takes American information management system as the research object, combining with the event system theory, risk society theory and related research, constructs the motivation framework from three dimensions of event attribute, interest factor and risk element. By introducing 22 representative cases of American information management system reform, it analyzes determinants with the help of qualitative comparative analysis method. From the perspective of interests and risks, the study reveals three kinds of combination factors and evolution characteristics of American information management system reform. [Result/Conclusion] In the construction and reform of the information management system, China should pay attention to the advantages of the system, explore and design the information management system in line with the guidance of the overall national security concept, so as to better manage the information work, optimize the process of information resource allocation, and achieve the double goals of expected interest demand and risk control.

Keywords: information management system; event system theory; risk society theory; reform motivations

2014年4月，習(xí)近平總書記在主持召開中央國(guó)家安全委員會(huì)第一次會(huì)議時(shí)提出，要堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀[1]，該理念的提出，對(duì)情報(bào)管理制度建設(shè)提出了更高的要求。21世紀(jì)以來(lái)，工業(yè)社會(huì)與風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)交織重疊，信息技術(shù)迅猛發(fā)展，催生著社會(huì)、生活、文化種種領(lǐng)域的變遷，卻也不斷加劇各領(lǐng)域的差距，人類社會(huì)的異質(zhì)性逐漸凸顯，各種風(fēng)險(xiǎn)事件層出不窮[2]。因此，涉及國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定的情報(bào)工作成為各界關(guān)注的重點(diǎn)，而如何完善情報(bào)管理制度以有效的配置情報(bào)資源，是統(tǒng)籌安全與發(fā)展的重要解決之道。所以，把握情報(bào)管理制度變革過(guò)程中的重要驅(qū)動(dòng)因素，對(duì)優(yōu)化現(xiàn)有體系結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)理，實(shí)現(xiàn)情報(bào)資源最優(yōu)配置意義重大。與此同時(shí)，“9·11”事件的發(fā)生使全世界陷入到風(fēng)險(xiǎn)世界的焦慮中，而后的反思也使美國(guó)情報(bào)界展開了一系列大刀闊斧的改革[3-5]。因此追溯其演進(jìn)歷程，探究美國(guó)情報(bào)管理制度的變革路徑及驅(qū)動(dòng)因素，對(duì)于完善中國(guó)情報(bào)管理制度建設(shè)具有重要借鑒意義[6]。

鑒于此，為探究何種因素在推動(dòng)情報(bào)管理制度變革過(guò)程中發(fā)揮著重要作用，本研究將結(jié)合事件系統(tǒng)理論、風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論和相關(guān)研究，從事件屬性、利益要素和風(fēng)險(xiǎn)要素三個(gè)維度，構(gòu)建影響因素的分析框架，通過(guò)引入22個(gè)具有代表性的美國(guó)情報(bào)管理制度變革案例，借助定性比較分析方法對(duì)推進(jìn)動(dòng)因進(jìn)行考察。一方面，有助于更好地理解情報(bào)管理制度變革的驅(qū)動(dòng)因素，推動(dòng)情報(bào)工作發(fā)展邁向?qū)I(yè)化進(jìn)程；另一方面，引入定性比較分析(QCA)有助于開拓更多探索情報(bào)制度變革的途徑，為后續(xù)探究我國(guó)情報(bào)管理制度建設(shè)予以方法支持。

1 文獻(xiàn)梳理

1.1內(nèi)涵辨析本研究的對(duì)象是美國(guó)情報(bào)管理制度的變革動(dòng)因，核心內(nèi)涵是情報(bào)管理制度，因此首先對(duì)制度的概念進(jìn)行充分理解。制度的內(nèi)涵分為正式制度與非正式制度。其中非正式制度是動(dòng)態(tài)自發(fā)成長(zhǎng)演進(jìn)形成的慣例習(xí)俗、約定規(guī)范等，依靠成員的理性認(rèn)同與行為自律而自覺遵守；正式制度則是人為設(shè)計(jì)的規(guī)范，依靠強(qiáng)制性約束組織成員遵守。本研究的情報(bào)管理制度是一種正式制度[7]。在已有研究中，制度、體制和機(jī)制三者因密切相關(guān)又內(nèi)涵近似，而常常被混用。因此本研究對(duì)這三者進(jìn)行辨析。體制指維持工作有序化的組織形式，主要包括機(jī)構(gòu)設(shè)置、領(lǐng)導(dǎo)角色、情報(bào)機(jī)構(gòu)的職能分工等[6]。機(jī)制指制度的運(yùn)作模式及功能的實(shí)現(xiàn)方式。因此，從本質(zhì)上說(shuō)體制和機(jī)制都包含在制度的范疇內(nèi)，制度是體制和機(jī)制的根本。

情報(bào)管理制度是一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)，涉及問(wèn)題廣泛、機(jī)構(gòu)眾多、人員龐雜。申華提出，美國(guó)情報(bào)管理制度由總統(tǒng)、國(guó)會(huì)、國(guó)家安全委員會(huì)、國(guó)家情報(bào)主任四層管理主體構(gòu)成，該國(guó)以憲法作為主要管理依據(jù)，管理對(duì)象包括美國(guó)的情報(bào)界及其相關(guān)的情報(bào)業(yè)務(wù)與行政事務(wù)領(lǐng)域[8]。胡薈以法律政策為視角，分析了美國(guó)情報(bào)管理的組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制等特點(diǎn)，以及各類法律政策在其中發(fā)揮作用的方式[9]。

結(jié)合上述文獻(xiàn)，本研究認(rèn)為情報(bào)管理制度是一種維持情報(bào)工作有序化的組織形式與運(yùn)行機(jī)制，主要包括組織機(jī)構(gòu)的形式、權(quán)責(zé)分配、成員及情報(bào)活動(dòng)要素的組織方式和過(guò)程等。這些能夠反映出一個(gè)國(guó)家對(duì)情報(bào)工作的總體安排與頂層設(shè)計(jì)，以及國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)對(duì)情報(bào)的認(rèn)識(shí)水平等。一般來(lái)說(shuō)，合理完善的情報(bào)管理制度能夠優(yōu)化情報(bào)資源的配置效率，提升情報(bào)管理的動(dòng)態(tài)能力，對(duì)現(xiàn)有情報(bào)問(wèn)題給出積極的解決思路[10]。

1.2理論基礎(chǔ)

1.2.1 利益與風(fēng)險(xiǎn)的辯證邏輯 本研究中所依據(jù)的利益與風(fēng)險(xiǎn)協(xié)同分析框架主要源于風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)學(xué)理論。該理論由德國(guó)社會(huì)學(xué)家貝克在《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)》這一著作中提出，詮釋了后現(xiàn)代社會(huì)中的風(fēng)險(xiǎn)及其原因[11-12]?；陲L(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論的相關(guān)研究，劉兆鑫從“利益—風(fēng)險(xiǎn)”雙路徑視角詮釋了風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)對(duì)政策的影響。他提出利益主張與風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任的對(duì)等現(xiàn)實(shí)是塑造“負(fù)責(zé)任的主體性”的關(guān)鍵。過(guò)分主張利益訴求而不關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任的承擔(dān)就會(huì)出現(xiàn)不可治理的局面。反過(guò)來(lái)，過(guò)分強(qiáng)調(diào)責(zé)任擔(dān)當(dāng)而不顧及正當(dāng)?shù)睦嫘枨笠餐瑯硬豢扇?。利益與風(fēng)險(xiǎn)之間經(jīng)常形成一種制衡關(guān)系，從而影響社會(huì)成員的選擇。因此他提出了“利益—風(fēng)險(xiǎn)”雙軌分析模型，以更好的解釋風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的問(wèn)題并給出有效的解決方式。

具體來(lái)說(shuō)，在利益與風(fēng)險(xiǎn)的協(xié)同分析框架中，利益就是滿足生存和發(fā)展需求的社會(huì)資源，對(duì)公共政策討論總是會(huì)涉及到利益調(diào)整的問(wèn)題；風(fēng)險(xiǎn)是不確定的損失和可能發(fā)生的災(zāi)難，是影響政策主體行為與選擇的重要因素。利益和風(fēng)險(xiǎn)在討論情報(bào)管理制度變革的過(guò)程中應(yīng)該予以同等關(guān)注，促進(jìn)利益視角與風(fēng)險(xiǎn)視角的雙向反思。不僅要在利益訴求過(guò)程中保持敏銳的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，防止利益主張的片面和過(guò)度，也要以風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)與責(zé)任反思利益訴求的正當(dāng)性。也就是說(shuō)，在推動(dòng)情報(bào)管理制度變革的過(guò)程中，每個(gè)參與政策制定的主體不僅要就國(guó)家情報(bào)安全的利益需求進(jìn)行表達(dá)，也同時(shí)需要將國(guó)家情報(bào)安全可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行考慮。

“利益—風(fēng)險(xiǎn)”的內(nèi)在辯證邏輯，為本研究探究美國(guó)情報(bào)管理制度變革的動(dòng)因提供了重要的思路。通過(guò)利益和風(fēng)險(xiǎn)的協(xié)同對(duì)變革動(dòng)因進(jìn)行分析，不僅給予國(guó)家情報(bào)利益與國(guó)家情報(bào)安全以同等關(guān)注，亦能促進(jìn)利益視角與風(fēng)險(xiǎn)視角的雙向反思。一方面，現(xiàn)有社會(huì)中的風(fēng)險(xiǎn)分析是呼喚制度調(diào)整，是重新分配資源的起點(diǎn)；另一方面，在政策制度調(diào)整過(guò)程中，總是需要探求利益關(guān)系的調(diào)整和利益矛盾的解決。因而風(fēng)險(xiǎn)與利益的協(xié)同分析在制度變革中存在不容忽視的疊加作用。所以結(jié)合該“利益—風(fēng)險(xiǎn)”協(xié)同分析模型，本研究將結(jié)合利益和風(fēng)險(xiǎn)兩個(gè)維度，構(gòu)建形成本研究的基本分析框架，尋找21世紀(jì)以來(lái)，影響美國(guó)情報(bào)管理制度變革的重要組合因素。

1.2.2 事件系統(tǒng)理論 較早提出事件系統(tǒng)理論的是學(xué)者M(jìn)orgeson等，他們提出事件是實(shí)體的外在動(dòng)態(tài)經(jīng)歷，包含實(shí)體之間的相互作用。因此實(shí)體在動(dòng)態(tài)過(guò)程中總是受到關(guān)鍵事件的影響[13]。關(guān)鍵事件是指那些對(duì)組織來(lái)說(shuō)是優(yōu)先事項(xiàng)并且可能對(duì)該組織產(chǎn)生重大影響的事件[14]。Beeler等在研究中表明新穎、顛覆性、關(guān)鍵事件能夠推動(dòng)組織結(jié)構(gòu)變化和組織內(nèi)部新規(guī)范形成[15]。并且，關(guān)鍵事件還會(huì)影響團(tuán)隊(duì)的運(yùn)作，劉東等則進(jìn)一步提出事件越新穎、持續(xù)時(shí)間越長(zhǎng)、距離實(shí)體越近，對(duì)實(shí)體影響越大[16]。

可以發(fā)現(xiàn)，事件系統(tǒng)理論為我們探究美國(guó)情報(bào)管理制度變革問(wèn)題提供了新的理論視角。從事件的角度探索驅(qū)動(dòng)制度變革的因素，制度變革可視為參與者社會(huì)互動(dòng)的集合。根據(jù)事件系統(tǒng)理論，當(dāng)事件關(guān)鍵性強(qiáng)度越大，影響越大，對(duì)實(shí)體特征和演進(jìn)的作用效果也就越強(qiáng)。事件關(guān)鍵性會(huì)影響制度變革的狀態(tài)及參與者的行為選擇以及參與者之間未來(lái)可能的互動(dòng)，這些因素共同驅(qū)動(dòng)著情報(bào)管理制度變革的演進(jìn)方向。

而且綜合上文情報(bào)管理制度變革動(dòng)因研究，不難發(fā)現(xiàn)諸如“9·11”事件和伊拉克等關(guān)鍵事件確在推進(jìn)情報(bào)管理制度的變革中發(fā)揮著重要作用。在情報(bào)管理制度變革的驅(qū)動(dòng)過(guò)程中，事件的新穎性、顛覆性、關(guān)鍵性等屬性越強(qiáng)，對(duì)制度變革的特征和演進(jìn)方向的影響越大。因此，本研究依據(jù)事件系統(tǒng)理論，一方面可以從理論層面解釋關(guān)鍵事件對(duì)情報(bào)管理制度動(dòng)態(tài)演進(jìn)的作用機(jī)理；另一方面，可以據(jù)此構(gòu)建科學(xué)研究框架，提出影響美國(guó)情報(bào)管理制度變革的重要變量。

2 美國(guó)情報(bào)管理制度變革動(dòng)因分析框架

基于上述文獻(xiàn)研究可知，自21世紀(jì)以來(lái)，美國(guó)情報(bào)管理制度的變革過(guò)程與“利益”和“風(fēng)險(xiǎn)”二元要素息息相關(guān)。利益是滿足各利益主體生存、發(fā)展和享受這些資源的需求[17]，本研究有關(guān)于國(guó)家情報(bào)資源分配的利益主張；風(fēng)險(xiǎn)是不確定的損失和可能發(fā)生的壞處，本研究有對(duì)國(guó)家情報(bào)安全威脅的考量。而制度的調(diào)整和變革正是為了解決資源有限性造成的沖突，重新調(diào)整分配以防患安全威脅的過(guò)程。社會(huì)主體既有追逐好處的本能，也有避免壞處的動(dòng)機(jī)。因此，對(duì)利益和風(fēng)險(xiǎn)兩類要素的交錯(cuò)影響和疊加分析，能夠?yàn)榻沂久绹?guó)情報(bào)管理制度變革的驅(qū)動(dòng)因素提供重要的理論框架。

本研究提出和選擇變量的依據(jù)如下：a.基于風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論，按照“利益—風(fēng)險(xiǎn)”協(xié)同分析模型將美國(guó)情報(bào)管理制度變革的動(dòng)因劃分為“利益要素”和“風(fēng)險(xiǎn)要素”兩個(gè)維度，再結(jié)合事件系統(tǒng)理論引入“事件屬性”這一維度。b.文獻(xiàn)回顧。本研究結(jié)合國(guó)內(nèi)外美國(guó)情報(bào)管理制度變革研究文獻(xiàn)，構(gòu)建出包含事件關(guān)鍵性、風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)、風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任、風(fēng)險(xiǎn)分配、利益需求、權(quán)利主張、利益分配等七個(gè)原因變量的美國(guó)情報(bào)管理制度的影響因素分析框架，具體構(gòu)建的分析框架和原因變量的選擇如下所述：

2.1事件屬性對(duì)美國(guó)情報(bào)管理制度變革的影響分析現(xiàn)有研究表明，事件屬性是案例研究中應(yīng)當(dāng)加以考量的重要變量[18]，尤其針對(duì)當(dāng)前研究多采用單案例回溯，未充分考察焦點(diǎn)事件屬性差異而導(dǎo)致結(jié)論普適性和解釋力不足的問(wèn)題。研究表明美國(guó)的情報(bào)管理制度進(jìn)行大規(guī)模改革，主要源于情報(bào)機(jī)構(gòu)對(duì)重大災(zāi)難和關(guān)鍵事件的發(fā)生未能有效預(yù)警。因此，更應(yīng)聚焦關(guān)鍵事件的驅(qū)動(dòng)作用。參考劉東等[16]的研究，認(rèn)為關(guān)鍵性體現(xiàn)為事件是重要的、基本的，關(guān)鍵性事件往往會(huì)觸發(fā)更多的分解和變化。因?yàn)槭录年P(guān)鍵性一般會(huì)決定實(shí)體需要對(duì)該事件傾注的關(guān)心程度及實(shí)體應(yīng)對(duì)該事件需要調(diào)配的資源。并且，當(dāng)事件的關(guān)鍵性越強(qiáng)，對(duì)實(shí)體的特征、行為以及可能出現(xiàn)的新事件的影響越大。

在本研究中，實(shí)體的特征即為情報(bào)管理制度的特征，而制度變革過(guò)程中各要素如何博弈，進(jìn)行再分配資源即為互動(dòng)狀態(tài)特征。而隨著事件的發(fā)展，實(shí)體自身的行為以及互動(dòng)中的新事件，他們共同構(gòu)成了整個(gè)過(guò)程的演進(jìn)，也就是美國(guó)情報(bào)管理制度的變革。因此，本研究首先考量事件屬性的影響。認(rèn)為對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)構(gòu)成極大影響的關(guān)鍵性事件會(huì)推進(jìn)美國(guó)情報(bào)管理制度的變革。

2.2利益要素對(duì)美國(guó)情報(bào)管理制度變革的影響分析管理制度的重構(gòu)或變化往往依賴具體政策實(shí)現(xiàn)，而大量研究表明，政策的制定與執(zhí)行是社會(huì)各種利益沖突的集中反映[19]。陳慶云更是提出，在政策全過(guò)程的研究中，人們會(huì)發(fā)現(xiàn)離開了利益問(wèn)題的討論、利益關(guān)系的調(diào)整、利益矛盾的解決，幾乎什么都講不清楚[20]。這是因?yàn)?，政策的制定就是各種利益主體把自己的利益訴求輸入到政策制定系統(tǒng)的過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中，政策主體依據(jù)自身利益的需要，通過(guò)相互博弈，對(duì)復(fù)雜的利益關(guān)系進(jìn)行再調(diào)整[19]?，F(xiàn)有關(guān)于美國(guó)情報(bào)工作的研究表明，21世紀(jì)以來(lái)，美國(guó)通過(guò)信息霸權(quán)和信息干涉推行強(qiáng)權(quán)政治、干涉地域沖突的霸權(quán)行為，逐漸成為其利益訴求的關(guān)鍵及情報(bào)工作的重點(diǎn)[21]，基于此美國(guó)情報(bào)界也會(huì)通過(guò)情報(bào)機(jī)構(gòu)改革來(lái)適應(yīng)不同時(shí)期工作任務(wù)的調(diào)整[22]。與此同時(shí)，美國(guó)在強(qiáng)化信息霸權(quán)的同時(shí)與該權(quán)利相關(guān)的一系列制度也在不斷升級(jí)，通過(guò)將單邊利益訴求上升為政策法規(guī)，能使其霸權(quán)主張得以合法化。因此，本研究將利益需求和權(quán)利主張納入到研究變量之中。

此外，張康之等[23]的研究表明，政策議程中涉及管理制度的調(diào)整時(shí)，總是會(huì)引起原有利益格局的變動(dòng)，若不能有效的解決利益沖突就會(huì)造成政策終結(jié)。結(jié)合美國(guó)兩黨政治結(jié)構(gòu)的特征，民主黨與共和黨之間本就存在價(jià)值判斷的差異，其參政兩院的激烈斗爭(zhēng)更會(huì)加具利益沖突矛盾的程度。因此，無(wú)論從美國(guó)情報(bào)管理制度的政策議程出發(fā)，還是從情報(bào)機(jī)構(gòu)之間的資源爭(zhēng)奪和資源優(yōu)化來(lái)看，其權(quán)利斗爭(zhēng)的根底都是為了獲取利益，這就是說(shuō)，只有從滿足利益分配才是厘清美國(guó)情報(bào)管理制度不可或缺的方面。綜上，本研究將利益需求、權(quán)利主張、利益分配納入到利益要素的維度進(jìn)行考量，作為本研究重點(diǎn)探討的變量。

2.3風(fēng)險(xiǎn)要素對(duì)美國(guó)情報(bào)管理制度變革的影響分析基于風(fēng)險(xiǎn)視角思考社會(huì)問(wèn)題已經(jīng)成為一種普遍的邏輯，因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)是伴隨人類社會(huì)始終的現(xiàn)象。如潛存的風(fēng)險(xiǎn)隱患，應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力不足等都是造成風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)的關(guān)鍵。謝海星認(rèn)為當(dāng)現(xiàn)有的風(fēng)險(xiǎn)使缺陷突出地顯露出來(lái)，才能迫使決策層重點(diǎn)關(guān)注這一問(wèn)題，并有針對(duì)性地推動(dòng)情報(bào)變革[24]。因此，本研究將風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)納入到考量范圍。另外，情報(bào)工作的開展在當(dāng)今社會(huì)總是依賴飛速發(fā)展的技術(shù)，隱藏在其中的安全風(fēng)險(xiǎn)不斷積聚[25]。面對(duì)層出不窮的新的風(fēng)險(xiǎn)，責(zé)任制度的模糊不清甚至缺失會(huì)導(dǎo)致各參與主體本能推卸責(zé)任造成“集體不負(fù)責(zé)”的結(jié)果[26]。因此，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)治理任務(wù)或風(fēng)險(xiǎn)過(guò)錯(cuò)方的合理設(shè)計(jì)是具有前瞻性的，能夠化解未來(lái)可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，從而成為推動(dòng)情報(bào)制度變革的一個(gè)重要因素。所以，本文將風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任納入到研究框架之中。最后，劉兆鑫的研究表明，在統(tǒng)籌管理、協(xié)調(diào)情報(bào)機(jī)構(gòu)和權(quán)利分配關(guān)系的過(guò)程中，應(yīng)該具備風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，對(duì)危機(jī)進(jìn)行合理的控制。同時(shí)，也應(yīng)該看到風(fēng)險(xiǎn)創(chuàng)造機(jī)遇，形成一種面向未來(lái)的共識(shí)或者集體行動(dòng)。當(dāng)這些有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的思考內(nèi)化為政策內(nèi)容，并轉(zhuǎn)變?yōu)楹侠淼臋?quán)利與責(zé)任分配時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)的生產(chǎn)與分配能夠被有效控制[27]?；谏鲜龇治觯狙芯空J(rèn)為，風(fēng)險(xiǎn)分配可能是推動(dòng)美國(guó)情報(bào)管理制度變革的又一重要成因。綜上所述，本研究將風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)、風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任、風(fēng)險(xiǎn)分配納入到風(fēng)險(xiǎn)要素的維度進(jìn)行考量，作為本研究重點(diǎn)探索的變量。

3 研究設(shè)計(jì)

3.1研究方法與數(shù)據(jù)來(lái)源定性比較分析(Qualitative Comparative Analysis，QCA)方法是美國(guó)學(xué)者拉金所創(chuàng)，在其1987年出版的著作《比較研究法》(The Comparative Method)中首次提出，并由后續(xù)學(xué)者在近三十年的研究和不斷完善中形成較為系統(tǒng)的方法。QCA方法主要探究跨多個(gè)案例的“多重并發(fā)因果關(guān)系”，用超越定性與定量研究的思路，進(jìn)行多案例研究，不需要大樣本檢驗(yàn)，只基于小樣本(2～10)或者中等樣本(10～100)的案例進(jìn)行分析。

本研究選取定性比較分析中的清晰集定性比較分析方法，該方法適用于處理變量為二分賦值的變量，即設(shè)定條件變量后，在具體的每一個(gè)案例中顯現(xiàn)或不顯現(xiàn)，分別賦值為1或0，這些條件變量或稱為原因變量的集合路徑，即為所要研究的結(jié)果，或者是復(fù)雜社會(huì)現(xiàn)象發(fā)生的明確原因組合，本研究試圖尋找影響美國(guó)情報(bào)管理制度變革的原因組合，故選取此種方法。

在具體操作中，本研究根據(jù)“利益—風(fēng)險(xiǎn)”協(xié)同分析模型和事件系統(tǒng)理論提煉出美國(guó)情報(bào)管理制度變革動(dòng)因的路徑因子；然后選取從2000-2020年間22個(gè)具有代表性的美國(guó)情報(bào)管理制度變革事件案例；最后，進(jìn)行QCA運(yùn)算得到分析結(jié)果。本研究共選取從2000-2020年間22個(gè)具有代表性的美國(guó)情報(bào)管理制度變革案例，具體見表1。

表1 21世紀(jì)以來(lái)美國(guó)情報(bào)管理制度變革事件

續(xù)表1 21世紀(jì)以來(lái)美國(guó)情報(bào)管理制度變革事件

3.2變量編碼本研究按照“利益—風(fēng)險(xiǎn)”協(xié)同分析模型將美國(guó)情報(bào)管理制度變革的動(dòng)因劃分為“利益要素”和“風(fēng)險(xiǎn)要素”兩個(gè)維度，再結(jié)合事件系統(tǒng)理論引入“事件屬性”這一維度，構(gòu)建出包含事件關(guān)鍵性、風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)、風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任、風(fēng)險(xiǎn)分配、利益需求、權(quán)利主張、利益分配等七個(gè)原因變量的美國(guó)情報(bào)管理制度變革動(dòng)因的分析框架。

本研究將變量采用二分進(jìn)行處理，變量取值為1或0。取值為1的代表某條件發(fā)生，取值為0的用“～”代表某條件不發(fā)生。比如事件關(guān)鍵性，主要考察是否存在對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)構(gòu)成極大影響的重大事件，當(dāng)突發(fā)事件對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)構(gòu)成極大影響并對(duì)情報(bào)管理制度變革產(chǎn)生作用，則編碼為1，反之，則編碼為0；利益需求，主要考察是否為維護(hù)霸權(quán)的情報(bào)工作調(diào)整需求，如果該情報(bào)管理制度變革是出于為維護(hù)美國(guó)霸權(quán)的情報(bào)工作調(diào)整需求的動(dòng)機(jī)，則編碼為1，反之，則編碼為0，其余變量編碼則以此類推，具體如表2所示。

表2 變量編碼及判斷說(shuō)明

4 數(shù)據(jù)分析與結(jié)果討論

通過(guò)對(duì)fs/QCA3.0的運(yùn)行，可以獲取復(fù)雜解、中間解和簡(jiǎn)單解三種原因組合結(jié)果。其中，復(fù)雜解完全遵循所設(shè)定的變量進(jìn)行統(tǒng)計(jì)并得出結(jié)果，因此，本研究采用復(fù)雜解的運(yùn)算結(jié)果進(jìn)行具體分析(見表3)。在QCA方法中主要通過(guò)一致性指標(biāo)和覆蓋率來(lái)進(jìn)行判斷。一致性指標(biāo)可以用來(lái)判斷原因與結(jié)果之間是否存在必要關(guān)系或者充分關(guān)系，具體公式如下：

Consistency(Xi≤Yi)=Σ[min(Xi，Yi)]/ΣXi

(1)

表3 原因組合分析

覆蓋率主要指原因變量對(duì)于結(jié)果的解釋力，具體公式如下：

Consistency(Xi≤Yi)=Σ[min(Xi，Yi)]/ΣYi

(2)

從表3顯示的結(jié)果可見，整體一致性和整體覆蓋率均超過(guò)0.9，說(shuō)明這些結(jié)果對(duì)于解釋所選取的22個(gè)案例有較強(qiáng)的力度。因此本研究將分析該3種原因組合及其所含變量，得到推動(dòng)情報(bào)管理制度變革動(dòng)因的3種組合方式：

原因組合一：～事件關(guān)鍵性*風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)*～風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任*風(fēng)險(xiǎn)分配*利益需求，該原因組合是美國(guó)情報(bào)管理制度變革所有驅(qū)動(dòng)因素中最主要的組態(tài)形式。這組原因表明，情報(bào)管理制度變革的驅(qū)動(dòng)，主要出于對(duì)國(guó)家安全威脅的考慮和維系霸權(quán)統(tǒng)治的利益需求，國(guó)家情報(bào)工作的開展與資源的優(yōu)化需要通過(guò)頂層設(shè)計(jì)以實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)利與責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)再分配。不難發(fā)現(xiàn)，在未發(fā)生重大事件或未受到重大事件影響的情況下，無(wú)需考慮相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)治理任務(wù)或風(fēng)險(xiǎn)過(guò)錯(cuò)方，所以情報(bào)管理制度變革更體現(xiàn)為一種主動(dòng)性的變化調(diào)整，需要協(xié)同安全威脅與利益需求雙元因素，對(duì)情報(bào)管理制度進(jìn)行探索性的調(diào)整，勾勒出權(quán)責(zé)分明的管理模式。

原因組合二：事件關(guān)鍵性*風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)*風(fēng)險(xiǎn)分配*利益需求*～利益分配。在該原因組合中，可以發(fā)現(xiàn)重大事件對(duì)推動(dòng)情報(bào)管理制度變革起到重要的作用。當(dāng)發(fā)生重大事件時(shí)，焦點(diǎn)將主要轉(zhuǎn)移到與風(fēng)險(xiǎn)威脅相關(guān)的考量，工作重點(diǎn)將圍繞如何進(jìn)行國(guó)防安全的情報(bào)收集工作，并圍繞這些需求建構(gòu)權(quán)利與責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制。而此時(shí)，情報(bào)管理制度變革較少考慮各個(gè)機(jī)構(gòu)之間的情報(bào)分配與共享。

原因組合三：～事件關(guān)鍵性*風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)*風(fēng)險(xiǎn)分配*利益需求*權(quán)利主張，該原因組合體現(xiàn)為，當(dāng)未發(fā)生重大事件或未受到重大事件影響的情況時(shí)，情報(bào)管理制度變革會(huì)受到風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)、風(fēng)險(xiǎn)分配、利益需求三元因素的驅(qū)動(dòng)，這與原因組合一的情況一致。但除此之外，制度變革還會(huì)受到維護(hù)霸權(quán)的情報(bào)立法和制度需求的影響。一般來(lái)說(shuō)，制度分為兩個(gè)層次，一種為以機(jī)構(gòu)調(diào)整、政策和規(guī)章為主，具有契約性；另一種為具有較強(qiáng)控制力和約束力的法律法規(guī)。權(quán)利主張意味著將探索性調(diào)整部分的情報(bào)工作上升為具有法律效力的程序化工作。因此，可以看到，美國(guó)情報(bào)管理制度在非重大事件的影響下，會(huì)通過(guò)自身的制度優(yōu)化機(jī)制，從政策規(guī)則方面的探索型嘗試，逐漸過(guò)度形成具有法律效力和約束的法律法規(guī)，實(shí)現(xiàn)對(duì)情報(bào)管理頂層設(shè)計(jì)的完善。

綜上所述，美國(guó)情報(bào)管理制度變革的組合原因主要具有這樣幾個(gè)特點(diǎn)：

第一，風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)、風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任和利益需求是貫穿各種原因組合的關(guān)鍵要素。即在非重大事件影響時(shí)，美國(guó)情報(bào)管理制度變革是一種自我進(jìn)化驅(qū)動(dòng)模式，主要解決的問(wèn)題在于對(duì)國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)安全的考慮，以及圍繞霸權(quán)的情報(bào)管理。在風(fēng)險(xiǎn)威脅與利益需求二者之間，更偏重于對(duì)國(guó)家安全的需求，其制度的調(diào)整更偏向于對(duì)權(quán)利與責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)再分配。

第二，美國(guó)情報(bào)管理制度變革“自上而下”的自我優(yōu)化模式，歷經(jīng)了探索式學(xué)習(xí)到利用式學(xué)習(xí)的過(guò)程。先針對(duì)外部環(huán)境的變化快速反應(yīng)、進(jìn)行持續(xù)改進(jìn)，進(jìn)行規(guī)則制度的政策性調(diào)整，逐漸基于法案要求改革制度機(jī)制，最終形成程序化、可操作的法律法規(guī)。

第三，在重大事件的影響下，美國(guó)情報(bào)管理工作會(huì)以安全為主要議題，并據(jù)此進(jìn)行政策調(diào)整，然而這種制度變化是暫時(shí)的，當(dāng)事件的影響結(jié)束，就會(huì)再度回歸到霸權(quán)邏輯的利益需求。因此，圍繞重大事件的制度調(diào)整較少上升到法律法規(guī)層面。

5 啟示：總體國(guó)家安全觀下的中國(guó)情報(bào)管理制度建設(shè)

在上述討論之后，本部分基于對(duì)美國(guó)情報(bào)管理制度變革動(dòng)因的分析，討論該國(guó)在制度構(gòu)建和改革實(shí)施過(guò)程中的特點(diǎn)，并進(jìn)行審視與反思，以期探索并設(shè)計(jì)符合總體國(guó)家安全觀指導(dǎo)的情報(bào)管理制度，從而更好地管理情報(bào)工作、優(yōu)化情報(bào)資源配置過(guò)程，實(shí)現(xiàn)所期望的利益需求與風(fēng)險(xiǎn)控制雙重目標(biāo)。根據(jù)美國(guó)情報(bào)管理制度變革的原因組合一、原因組合二和原因組合三可以看出，風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)、風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任和利益需求是貫穿各種原因組合的關(guān)鍵要素。

首先，從風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)、風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任要素可以看出美國(guó)的情報(bào)管理制度變革側(cè)重于對(duì)情報(bào)安全威脅和風(fēng)險(xiǎn)防控的思考。自2000年以來(lái)，尤其是“9·11”事件之后，美國(guó)以反恐為核心，對(duì)情報(bào)管理制度進(jìn)行重新架構(gòu)，自此之后，國(guó)家安全問(wèn)題成為情報(bào)管理制度架構(gòu)的邏輯起點(diǎn)和重要驅(qū)動(dòng)因素。隨著技術(shù)的變革和時(shí)代的發(fā)展，國(guó)家安全的外延內(nèi)涵從范圍上和內(nèi)容上均不斷受到挑戰(zhàn)，如今大量與美國(guó)利益相關(guān)的地區(qū)都被納入美國(guó)決策者以安全為核心的情報(bào)管理制度建設(shè)議題[28]。因?yàn)榘踩?，尤其是信息時(shí)代的數(shù)據(jù)安全關(guān)系到一個(gè)國(guó)家的發(fā)展和社會(huì)的穩(wěn)定，是每個(gè)國(guó)家都時(shí)刻面臨的綜合性挑戰(zhàn)[29]。與此同時(shí)，中國(guó)共產(chǎn)黨十九大報(bào)告更是明確提出了要堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀的基本方略，這一指導(dǎo)思想將安全上升到戰(zhàn)略層面。這與美國(guó)情報(bào)管理制度以安全為主導(dǎo)的發(fā)展動(dòng)向吻合，也是符合我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情的最優(yōu)策略。從外部來(lái)看，我國(guó)仍然受到西方國(guó)家的霸權(quán)威脅，以及對(duì)我國(guó)意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域的滲透；從內(nèi)部看，涉及民生的信息安全問(wèn)題屢見不鮮，而國(guó)民的信息安全素養(yǎng)和意識(shí)仍需加強(qiáng)。為應(yīng)對(duì)諸如此般的綜合性挑戰(zhàn)，我國(guó)應(yīng)該以習(xí)近平總體國(guó)家安全觀為指引，加強(qiáng)政治安全、國(guó)土安全、軍事安全、信息安全等在內(nèi)的各類情報(bào)管理范疇界定，同時(shí)統(tǒng)籌外部安全和內(nèi)部安全、國(guó)土安全和國(guó)民安全、傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全、自身安全和共同安全等，做好各方面的情報(bào)工作建設(shè)[29]，樹立科學(xué)的大數(shù)據(jù)觀和配合總體國(guó)家安全觀的情報(bào)工作認(rèn)知[30]，以期為情報(bào)管理制度的維護(hù)構(gòu)筑起一座安全為基石的堡壘。

其次，從利益需求要素可以看出美國(guó)情報(bào)管理制度變革主要受到霸權(quán)邏輯的影響。然而與傳統(tǒng)霸權(quán)不同，美國(guó)的霸權(quán)是全方位的，不僅強(qiáng)調(diào)權(quán)力因素，更強(qiáng)調(diào)制度因素。因此在情報(bào)管理制度建設(shè)中，情報(bào)霸權(quán)成為最根本的推動(dòng)力。然而，這一霸權(quán)主義思想是以損害他國(guó)利益為發(fā)展要義的利己行為，與我國(guó)戰(zhàn)略中倡導(dǎo)的人類命運(yùn)共同體思想背道而馳。在全球化進(jìn)程中，追求本國(guó)利益的同時(shí)應(yīng)兼顧他國(guó)合理關(guān)切，在謀求本國(guó)發(fā)展中也要尊重他國(guó)的價(jià)值主張。正如習(xí)近平總書記所倡導(dǎo)的：“我們要營(yíng)造公道正義、共建共享的安全格局。在經(jīng)濟(jì)全球化時(shí)代，各國(guó)安全相互關(guān)聯(lián)、彼此影響。沒有一個(gè)國(guó)家能憑一己之力謀求自身絕對(duì)安全，也沒有一個(gè)國(guó)家可以從別國(guó)的動(dòng)蕩中收獲穩(wěn)定[1]”。因此面向深度融入全球經(jīng)濟(jì)體系的大環(huán)境，未來(lái)的國(guó)家情報(bào)管理面臨著新的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，如何明確自身角色定位，如何提升在國(guó)際體系中的制度性話語(yǔ)權(quán)，成為情報(bào)管理的重點(diǎn)與制度建構(gòu)的關(guān)鍵因素。

最后，從原因組合一、原因組合二和原因組合三可以看出美國(guó)的情報(bào)管理制度變革道路體現(xiàn)為自上而下且層級(jí)分明的垂直優(yōu)化模式。由于情報(bào)工作存在隱蔽性與客觀的專業(yè)規(guī)范性[31]，其管理制度變革的方案大多為精英階層提議并推動(dòng)。一般來(lái)說(shuō)，在重大的突發(fā)事件中，現(xiàn)有制度的缺陷會(huì)暴露，相關(guān)負(fù)責(zé)人則會(huì)圍繞問(wèn)題的解決對(duì)制度進(jìn)行優(yōu)化或重組；另一方面，以國(guó)家安全和利益需求為核心，相關(guān)負(fù)責(zé)人會(huì)依照法定程序，對(duì)現(xiàn)有的情報(bào)管理制度進(jìn)行結(jié)構(gòu)優(yōu)化，最終形成程序化和可操作的管理體系或制度。這種優(yōu)化的過(guò)程，前期多為探索性的嘗試，針對(duì)外部環(huán)境的變化作出小范圍的快速調(diào)整、迭代改進(jìn)。后期，經(jīng)過(guò)時(shí)間和實(shí)踐的檢驗(yàn)，再基于法案要求改革制度，最終上升為法律法規(guī)?？v觀這一改革路徑，其制度體系調(diào)整的及時(shí)性和處置流程的規(guī)范性仍然值得中國(guó)借鑒，而且“自上而下”的推動(dòng)過(guò)程，與我國(guó)社會(huì)主義制度中政府部門為決策主導(dǎo)和行動(dòng)主體，自上而下、高度集中的“指揮——控制”處置方式相適應(yīng)。因此，可以充分發(fā)揮我國(guó)的制度優(yōu)勢(shì)，以安全發(fā)展為核心有效組織調(diào)動(dòng)政府資源，為情報(bào)工作的迭代創(chuàng)新予以組織上的支持，并為情報(bào)工作的頂層設(shè)計(jì)及法律制度層面的優(yōu)化提供制度保障。