陳婭娜

（中國鐵道科學研究院集團有限公司 運輸及經(jīng)濟研究所，北京 100081)

1 英國鐵路總體經(jīng)營管理狀況

1.1 英國鐵路行業(yè)結構及管制關系

目前，英國鐵路的行業(yè)管理及監(jiān)管機構是運輸部、鐵路監(jiān)管辦公室(Office of Rail Regulation，ORR)，主要企業(yè)由1 家路網(wǎng)公司(Network Rail)、24 家客運公司、2 家高速鐵路運營公司、6 家貨運公司和3 家機車車輛租賃公司構成[1]。

運輸部是鐵路行業(yè)主管部門，負責鐵路相關政策的制定，代表政府資助鐵路在英格蘭、威爾士和蘇格蘭地區(qū)的服務，向路網(wǎng)公司提供補貼和貸款，向客、貨運公司提供運營資金補助[2]。ORR負責鐵路的安全及經(jīng)濟監(jiān)管，重點對路網(wǎng)公司和運輸公司進行經(jīng)營業(yè)務監(jiān)管。ORR 制定了路網(wǎng)公司從政府獲得的補貼水平及每個5 年監(jiān)管期內路網(wǎng)公司需要實現(xiàn)的收入目標。同時，ORR 向客、貨運公司發(fā)放線路特許經(jīng)營許可證。路網(wǎng)公司是鐵路基礎設施和車站的所有者，負責經(jīng)營和管理鐵路的基礎設施，向鐵路客、貨運公司提供線路，收取線路使用費，是無股東、不分紅、不以營利為目的的擔保責任有限公司[3]，其全部利潤都用于路網(wǎng)再投資?？瓦\公司以特許經(jīng)營方式開展客運服務，24 家客運公司成立了鐵路運營公司聯(lián)合會，通過招標獲取線路的特許經(jīng)營權。英國高速鐵路1 線公司(High Speed 1，HS1)和高速鐵路2 線公司(High Speed 2，HS2)分別經(jīng)營管理高速鐵路1 線和2 線。貨運公司獲得經(jīng)營許可后，與路網(wǎng)公司簽訂合同，在特定的運輸區(qū)段或方向承擔貨物運輸業(yè)務[4]。

1.2 英國鐵路主要資金來源

1.2.1 投資構成

目前，英國鐵路的投資來源主要有政府投資和私人投資，英國鐵路投資構成如表1 所示。從表1中可以看出，政府投資在鐵路行業(yè)的資金投入中占主體地位，2020 財年(2019 年11 月—2020 年11月，以下均指財年)達到峰值，為111.25 億英鎊，占2020 財年鐵路總投資的92%。

英國鐵路長期以來投資不足，存在線路老化、路況質量差等問題。特別是1996 年原路網(wǎng)公司Railtrack 上市后，政府不再向鐵路直接投資，期間私人投資開始大量增加。但是，私人投資看重的是短期收益，對車輛更新、車站、技術支持等投資較多，對回收周期長的基礎設施投資不足，這也是英國鐵路線路陳舊老化、事故頻發(fā)的原因之一。英國鐵路私人投資構成如表2 所示。直到1999 年起，為扶持鐵路發(fā)展，促進運量向鐵路轉移，英國政府才重新直接投資鐵路基本建設。

表1 英國鐵路投資構成 億英鎊Tab.1 The composition of British Railway investment

表2 英國鐵路私人投資構成 億英鎊Tab.2 The composition of private investment for British Railway

1.2.2 政府補貼

英國政府對鐵路的補貼有日常運營資金補貼、長期資金補貼和其他補貼3 種方式。運營資金補貼是政府對特許經(jīng)營客運公司、路網(wǎng)公司、貨運公司的補貼。長期資金補貼是對路網(wǎng)公司、倫敦橫貫城鐵項目(Crossrail，后改名為伊麗莎白線，又稱女王線)、HS2 項目的長期貸款資金。英國政府對鐵路的補貼如表3 所示。

表3 英國政府對鐵路的補貼 億英鎊Tab.3 British government subsidies to railways

（1）運營資金補貼。起初，運營資金補貼主要是針對客、貨運公司的補貼。政府將旅客運輸作為一項重要的公益事業(yè)，每年會對客運虧損線路進行補貼；政府為鼓勵貨運從公路向鐵路或水運轉移，設立運輸方式轉移收益基金。2002 年路網(wǎng)公司成立后，政府才開始對路網(wǎng)基礎設施進行補貼，截至2020 財年，累計補貼762 億英鎊。2020 財年政府的運營資金補貼達到64.66 億英鎊，較上一財年增加了45.2%，預計在2021 財年將進一步增加。其中，對路網(wǎng)公司補貼52.6 億英鎊，同比增加13 億英鎊、增幅34.4%，占當年政府補貼總額的81.4%；對特許經(jīng)營客運公司補貼11.91 億英鎊(包含由于新冠肺炎疫情大流行而增加的3 億英鎊補貼)，同比增加6.67 億英鎊、增幅127.3%，占補貼總額的18.4%；對貨運公司的補貼0.15 億英鎊，占補貼總額的0.2%。

（2）長期資金補貼。除了補貼鐵路的日常運營資金外，英國政府還提供給鐵路行業(yè)長期資金補貼。自2011 年開始，英國政府增加對鐵路網(wǎng)的長期資金補貼，截至2020 財年，累計補貼283 億英鎊。2020 財年，英國政府對鐵路行業(yè)的長期資金補貼達到43.73 億英鎊，其中18.24 億英鎊用于改善現(xiàn)有的鐵路網(wǎng)絡，并投入25.49 億英鎊用于發(fā)展HS2 項目。

1.3 英國鐵路經(jīng)營狀況

2016 財年以來，英國鐵路經(jīng)營狀況逐步改善[5]，雖然支出一直高于收入，但收支差逐年減少，2020 財年已經(jīng)減少到0.91 億英鎊。2020 財年總收入200.64 億英鎊，較2016 財年增長37.05 億英鎊、增幅22.6%；總支出201.55 億英鎊，較2016 財年增長29.36 億英鎊、增幅17.1%。近5 財年總收入年平均增長率5.2%，高于總支出4.2%的年平均增長率。英國鐵路收支狀況如表4 所示。

表4 英國鐵路收支狀況 億英鎊Tab.4 British Railway revenue and expenditure

從收入來源看，主要包括旅客業(yè)務、政府撥款、貨運公司和路網(wǎng)公司收入等。2020 財年，旅客業(yè)務收入、政府撥款、貨運公司、路網(wǎng)公司收入占總收入比重分別為57.71%，32.23%，4.38%，4.38%。2020 財年英國鐵路收入構成如表5 所示。從成本支出來源看，主要來自特許經(jīng)營企業(yè)、路網(wǎng)公司和貨運企業(yè)。2020 財年，特許經(jīng)營企業(yè)、路網(wǎng)公司、貨運企業(yè)支出占總支出的比重分別為52.51%，41.80%，4.13%。2020 財年英國鐵路成本支出構成如表6 所示。

表5 2020 財年英國鐵路收入構成Tab.5 The revenue composition of British Railway in fiscal year 2020

表6 2020 財年英國鐵路成本支出構成Tab.6 The composition of cost expenditure for British Railway in fiscal year 2020

2 英國鐵路不同類型企業(yè)經(jīng)營管理狀況

2.1 Network Rail經(jīng)營狀況

2.1.1 收入支出狀況

由于路網(wǎng)的公益性特征，政府補貼是路網(wǎng)公司收入的重要部分。路網(wǎng)公司收入如表7 所示，路網(wǎng)公司成本支出如表8所示。從表7、表8可以看出，如果不考慮政府補貼，路網(wǎng)公司的凈支出遠遠高于凈收入，處于虧損狀態(tài)；如果考慮政府補貼，虧損額度會大幅縮小。路網(wǎng)公司收入的主要來源包括線路使用費收入、政府補貼和其他收入；支出項目主要包括運營費、維修費、更新費、融資成本和其他成本。

表7 路網(wǎng)公司收入 億英鎊Tab.7 Income of Network Rail

表8 路網(wǎng)公司成本支出 億英鎊Tab.8 Cost and expenditure of Network Rail

以2020 財年為例，路網(wǎng)公司總收入89.81 億英鎊，其中政府補貼52.6 億英鎊，占其收入來源的58.6%；總支出92.27 億英鎊，收支差達2.46億英鎊。將路網(wǎng)公司的收入和支出分攤到各地區(qū)，僅威爾士地區(qū)實現(xiàn)了盈利；英格蘭地區(qū)虧損最嚴重，主要集中在東部、西北和中部地區(qū)，占虧損總額的96.7%。

2.1.2 線路使用費收取狀況

目前，路網(wǎng)公司收取的線路使用費考慮了固定費用和可變費用，是經(jīng)營成本、資產(chǎn)折舊和資本回報之和。同時，考慮了不同類型服務的需求彈性差異，根據(jù)運營商的支付能力來確定線路使用費的收費標準[6]。針對貨運公司、非特許經(jīng)營客運公司(價格需求彈性大)制定較低的線路使用費，針對特許經(jīng)營客運公司(價格需求彈性小)制定較高的線路使用費。國際鐵路聯(lián)盟(International Union of Railways，UIC)通過分析歐盟國家鐵路基礎設施收費標準[7]，得到鐵路線路使用費定價水平與列車的運營速度、運營里程有一定相關性。列車運營速度越高，運營里程越長，線路使用費水平越高。因此，高速鐵路的線路使用費水平普遍高于普速鐵路。

（1）從企業(yè)類型來看，路網(wǎng)公司主要向特許經(jīng)營客運公司、非特許經(jīng)營企業(yè)、貨運企業(yè)3 類企業(yè)收取線路使用費。其中，特許經(jīng)營客運公司是收費主體。以2020 財年為例，特許經(jīng)營客運公司、非特許經(jīng)營企業(yè)、貨運企業(yè)的線路使用費分別占比96.4%，1.2%，2.4%[5]。英國各類型企業(yè)鐵路線路使用費如表9 所示。

表9 英國各類型企業(yè)鐵路線路使用費 億英鎊Tab.9 The track access fee of different types of UK companies

（2）從地區(qū)來看，英國鐵路路網(wǎng)主要集中在英格蘭地區(qū)，該地區(qū)的線路使用費占比最多。以2020 財年為例，英格蘭、蘇格蘭、威爾士地區(qū)的線路使用費分別占比81.54%，14.64%，3.82%。2020 財年英國各地區(qū)鐵路線路使用費構成如表10所示。

表10 2020 財年英國各地區(qū)鐵路線路使用費構成億英鎊Tab.10 The composition of track access fee for different regions of UK in fiscal year 2020 (by region)

2.2 鐵路運輸公司經(jīng)營狀況

通過分析近5 財年英國鐵路不同類型運輸公司的財務狀況，可以得到：主要特許經(jīng)營客運公司運營收入穩(wěn)中有增，運營成本增速較快；主要貨運公司的收入和成本變化均呈現(xiàn)“V”字形趨勢；HS1公司的經(jīng)營狀況好于其他類型企業(yè)，一直處于盈利狀態(tài)。

（1）特許經(jīng)營客運公司經(jīng)營狀況。2018 財年之前，特許經(jīng)營客運公司的經(jīng)營狀況良好，運營收入高于運營成本，2019 財年開始出現(xiàn)赤字，特別是2020 年新冠肺炎疫情和經(jīng)濟下滑，對鐵路客運的影響較大，員工成本、機車車輛成本和路網(wǎng)成本大幅增加，運營赤字達10.84 億英鎊。因此，在2019 財年與2020 財年，英國政府分別撥付5.24 億英鎊、11.91 億英鎊的特許經(jīng)營補貼。英國鐵路主要特許經(jīng)營客運公司財務狀況如表11 所示。

表11 英國鐵路主要特許經(jīng)營客運公司財務狀況億英鎊Tab.11 Financial status of major franchised passenger transportation companies of British Railway

（2）貨運公司經(jīng)營狀況。在英國，從事鐵路貨物運輸業(yè)務的貨運公司主要有德國辛克鐵路貨運公司英國公司(DB Cargo UK)、克洛斯鐵路公司(Colas and DC Rail)、鐵路直達服務公司(Direct Rail Services)、集裝箱運輸公司(Freightliner)、英鐵貨運公司(GB Railfreight)等。貨運公司主要經(jīng)營整列貨運、貨物配送、鐵路快運3 類貨運業(yè)務。從總體情況看，2016 財年以來主要貨運公司財務狀況逐漸好轉，2018 財年開始扭虧為盈。英國鐵路主要貨運公司財務狀況如表12 所示。

表12 英國鐵路主要貨運公司財務狀況 億英鎊Tab.12 Financial status of major British freight train operator

（3）HS1 公司經(jīng)營狀況。HS1 公司的經(jīng)營狀況明顯好于特許經(jīng)營客運公司和貨運公司，2016—2018 財年期間，其收入逐年增長，成本不斷壓縮。2018 財年以來，雖然總收入有所下滑，但收入高于支出的幅度擴大，盈余能力有所提升。HS1 公司財務狀況如表13 所示。

表13 HS1 公司財務狀況 億英鎊Tab.13 Financial status of HS1 company

3 啟示

（1）重視鐵路基礎設施投資。政府投資在英國鐵路行業(yè)的資金投入中占主要地位，很大程度上解決了改革初期線路老化、事故多發(fā)的問題。通過加大對鐵路的投入，改善了鐵路運營狀況，提高了鐵路運輸效率和效益，也滿足了運輸市場的需求，促進了鐵路的長期穩(wěn)定發(fā)展。

（2）補貼不同類型的鐵路企業(yè)[8]。英國政府在市場化改革中充分認識到鐵路是關系國民經(jīng)濟的重要基礎設施，對市場失靈的領域，加大支持力度。英國政府通過各個時期的運輸法案，對基礎設施和客運、貨運公司都有補貼。尤其是對非盈利的路網(wǎng)公司來說，政府補貼是鐵路網(wǎng)安全穩(wěn)定運營的重要保證。

（3）制定鼓勵鐵路運輸?shù)恼叻ㄒ?guī)。英國《2000年財政法案》規(guī)定從事鐵路貨運和鐵路旅客運輸且沒有持有公共服務證書的鐵路運營商，可以免除氣候變化稅。相當于對鐵路運輸?shù)膬A斜，適當?shù)卣{節(jié)各運輸方式之間的競爭，促進運量向鐵路轉移，減少環(huán)境污染。此外，制定《運輸方式轉移收益資金和貨物水運補助資金計劃》，支持企業(yè)選擇鐵路或水運進行貨物運輸。

（4）平衡路網(wǎng)企業(yè)與運輸企業(yè)利益。英國鐵路市場化改革后，吸引了大量社會資本，運輸企業(yè)的經(jīng)營總體得到了改善，特別是高速鐵路公司的經(jīng)營狀況好于既有線運輸企業(yè)。但路網(wǎng)公司與運輸公司之間存在著博弈。英國政府重新接管路網(wǎng)公司后，將線路使用費中可變費用的比例從9%提高到22%，增加對路網(wǎng)的補貼，既有助于提高路網(wǎng)服務質量、減少安全事故，也能提升客貨運量，促進運輸企業(yè)經(jīng)營的改善。

（5）促進我國鐵路市場化改革發(fā)展。我國鐵路已經(jīng)實施政企分開，部分競爭性領域已經(jīng)開始市場化試點。“十四五”時期，我國鐵路市場化改革步伐還將不斷加快，借鑒英國鐵路市場化改革和經(jīng)營管理的經(jīng)驗教訓，為推動我國鐵路改革創(chuàng)新拓展了新思路。構建統(tǒng)一開放、公平競爭的鐵路運輸市場體系，積極爭取國家建立鐵路公益性運輸補貼政策，支持地方政府以市場化方式購買服務，提高運力資源使用效益，促進鐵路市場化經(jīng)營高質量發(fā)展。