劉學(xué)恩

(曲靖市馬龍區(qū)水務(wù)局，云南 曲靖 655100)

1 試點工作情況

曲靖市馬龍區(qū)位于云南省東北部，全區(qū)轄三鄉(xiāng)兩鎮(zhèn)五街道，總面積1 600.34 km2，總?cè)丝?1.17萬人。為加快推進生態(tài)文明建設(shè)，鼓勵引導(dǎo)社會力量積極參與水土保持工程建設(shè)，充分發(fā)揮財政資金撬動作用，馬龍區(qū)以水土保持以獎代補試點工作為契機，在認真分析的基礎(chǔ)上，選定水土流失嚴重、貧困人口集中、示范效果明顯、社會參與度高的積糧沖、大龍井和新樓房小流域作為以獎代補試點項目。自2018年啟動試點工作以來，共投入建設(shè)資金6 786.64萬元，其中中央財政3 000萬元、自籌資金3 786.64萬元；累計治理水土流失面積116.95 km2，其中坡改梯397.76 hm2、經(jīng)果林(蘋果)330.37 hm2、保土耕作2 859.79 hm2、封育治理8 106.82 hm2；流域內(nèi)配套設(shè)施主要有提水泵站3座、水池35座(7 600 m3)、機耕道路45.3 km、排水溝49.43 km、沉沙池127口、管網(wǎng)200.61 km。試點工作中，在總結(jié)民營企業(yè)、國有企業(yè)運作模式的基礎(chǔ)上，探索出“村黨總支+合作社+企業(yè)+農(nóng)戶”的運作模式,即整村統(tǒng)建模式，實現(xiàn)了項目實施與脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興有機銜接及協(xié)同發(fā)展。

2 主要做法及經(jīng)驗

2.1 強化領(lǐng)導(dǎo)，創(chuàng)新機制

一是健全組織。為認真抓好以獎代補試點工作，區(qū)政府成立了以區(qū)長任組長，分管副區(qū)長任副組長，區(qū)水保委成員單位主要領(lǐng)導(dǎo)及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、街道辦主任為成員的水土保持工程建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，切實加強對項目建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)。二是制定考核辦法。為增強各級政府的水土保持責(zé)任，制定并印發(fā)了《曲靖市馬龍區(qū)水土保持目標責(zé)任考核辦法》，層層簽訂水土流失治理目標責(zé)任書，并納入年度考核目標。三是制定以獎代補實施細則。為拓寬水土保持工程投資渠道，鼓勵、引導(dǎo)社會力量和廣大群眾參與工程建設(shè)，充分發(fā)揮財政資金撬動作用，區(qū)政府制定并印發(fā)了《曲靖市馬龍區(qū)水土保持工程建設(shè)以獎代補試點工作實施細則》。領(lǐng)導(dǎo)小組及體制機制的建立，使馬龍區(qū)的水土保持以獎代補試點工作得以有序開展。

2.2 加強宣傳，提高認識

為順利完成試點工作任務(wù)，馬龍區(qū)采取區(qū)委、區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)向各鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)領(lǐng)導(dǎo)作全面宣傳與區(qū)水務(wù)局深入項目區(qū)向村組領(lǐng)導(dǎo)、農(nóng)民群眾及建設(shè)主體作重點宣傳相結(jié)合的方式，切實加大宣傳力度。通過廣泛宣傳和積極實踐，干部認為以獎代補項目是推進生態(tài)文明建設(shè)、加快水土流失治理步伐、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、加快脫貧攻堅的有效途徑，是撬動民間資本參與水土流失治理、提升水土保持工程建設(shè)水平和治理成效的長遠舉措，是落實工程建后管護、促使工程長期發(fā)揮效益的有效載體；群眾認為以獎代補項目是夯實農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、減輕農(nóng)民勞動強度、解決農(nóng)村剩余勞動力、增加農(nóng)民收入、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要舉措；建設(shè)主體認為，以獎代補項目程序簡便、易于操作、節(jié)約成本，是合理利用土地資源，促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，改變經(jīng)營主體，持續(xù)土地投入，提高土地使用效率，避免粗放地、掠奪性經(jīng)營土地，由分散經(jīng)營向集約化經(jīng)營、低效單一向高效綜合方式轉(zhuǎn)變的有效途徑。干部、群眾和建設(shè)主體對以獎代補政策認識的提高，為試點工作奠定了堅實的思想基礎(chǔ)。

2.3 嚴格程序，注重監(jiān)管

(1)嚴格獎補程序。一是以獎代補工程前期工作開展時對獎補政策進行公告；二是以獎代補方案編制后對小流域治理的實施方案及獎補方案進行公告；三是建設(shè)主體項目申報后對其基本信息和承諾事項進行審核公示；四是工程竣工驗收后對驗收情況和獎補資金使用情況進行公示。項目前期工作、建設(shè)主體比選、施工和竣工驗收情況的公開透明，規(guī)避了政府在決策過程中的風(fēng)險，增強了獎補對象的主體責(zé)任意識，給群眾一個明白，還干部一個清白，促進了試點工作公正、公平開展。

(2)加大監(jiān)管力度。以獎代補工程建設(shè)完全按建設(shè)主體自愿申報、自主開展的模式進行，不進行招投標。工程建設(shè)涉及的施工隊伍選擇全部由建設(shè)主體自己負責(zé)。工程實施中，當(dāng)?shù)卣M建工作隊進駐項目區(qū)，協(xié)調(diào)解決土地流轉(zhuǎn)及矛盾糾紛，區(qū)水務(wù)局派駐技術(shù)人員負責(zé)施工技術(shù)指導(dǎo)，監(jiān)理單位安排監(jiān)理人員對工程質(zhì)量嚴格把關(guān)，建設(shè)主體及時做好資金籌集和項目組織實施等工作。財政部門對資金嚴格執(zhí)行“縣級報賬制”，資金支付實行“按項目進度進行分次報賬”。

3 取得的主要成效

3.1 撬動了民間資本

自2018年啟動試點工作以來，共投入以獎代補建設(shè)資金6 786.64萬元，其中：中央財政獎補資金3 000萬元，占總投資的44.2%；建設(shè)主體投資(民間資本)3 786.64萬元，占總投資的55.8%，民間資本投入是中央財政投入的1.26倍。

3.2 增加了治理面積

馬龍區(qū)共申請到以獎代補中央資金3 000萬元，治理水土流失面積116.95 km2,單位面積中央投資25.65萬元，較水土保持重點工程傳統(tǒng)治理模式單位面積中央投資35萬元減少9.35萬元，也就是說同樣是3 000萬元中央投資較傳統(tǒng)治理模式可增加水土流失治理面積31.25 km2。由于建設(shè)主體自己建、自己管、自己使用，因此工程質(zhì)量有保障，效益得以及時發(fā)揮。

3.3 簡化了建設(shè)程序

以獎代補項目由建設(shè)主體自主開展工程建設(shè)，簡化了建設(shè)管理程序。設(shè)計及工程建設(shè)不招投標，項目竣工不進行結(jié)算審計，減少了中間環(huán)節(jié)、縮短了建設(shè)工期、節(jié)約了建設(shè)管理成本，加快了水土流失治理步伐。

3.4 落實了建后管護

以獎代補項目按照“誰投資，誰受益，誰管護”的原則，明晰產(chǎn)權(quán)，明確責(zé)權(quán)，打破了傳統(tǒng)治理模式重建輕管的現(xiàn)象。如：積糧沖、大龍井小流域，建設(shè)主體對經(jīng)果林及其配套設(shè)施具有完全的使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)和管護責(zé)任，實現(xiàn)了后續(xù)管護長效化。再如：新樓房小流域，對坡改梯及其坡面水系工程由合作社安排專業(yè)隊管護，按工日、效率計酬；對水保林及封育治理措施，由黨總支安排貧困戶管理，按工取酬；對所有用水單位，一律實行按方計費、刷卡取水，確保節(jié)約用水、以水養(yǎng)水，保障了項目長期發(fā)揮效益。

3.5 調(diào)動了群眾參與的積極性

2020年實施的新樓房小流域，以村黨總支為引領(lǐng)(總支建在企業(yè)上)、以自然村為單位(主要涉及4個自然村)、以合作社為支撐(成立3個合作社、1個建筑施工隊和1個家庭工廠)、以農(nóng)戶為主體(采取訂單培訓(xùn)、人盡其才、精細化分工的方式，落實“有勞才有得，多勞多得”的分配機制，避免政策養(yǎng)懶漢)，在項目實施過程中，將土地集中管理，使農(nóng)民全程參與，人人都是建設(shè)者、人人都是管護者、人人都是監(jiān)督者，充分調(diào)動了當(dāng)?shù)厝罕妳⑴c水土流失治理的積極性，實現(xiàn)了項目統(tǒng)一規(guī)劃、農(nóng)戶統(tǒng)一參與、經(jīng)營統(tǒng)一管理的三統(tǒng)一和群眾知曉率、參與率、覆蓋率、受益率、滿意率的5個100%。

3.6 發(fā)揮了示范帶動作用

一是助推當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展。如：積糧沖小流域以市場牽龍頭、龍頭帶基地方式，優(yōu)化組合生產(chǎn)要素，在項目區(qū)建設(shè)了優(yōu)質(zhì)蘋果基地,促進了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，有效地增加了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的經(jīng)濟收入。據(jù)初步統(tǒng)計，積糧沖全村年均收入可達597.8萬元(土地流轉(zhuǎn)金189.8萬元+蘋果基地打工收入408萬元)，戶均收入3.52萬元。二是實現(xiàn)了與脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興無縫銜接。如：新樓房小流域，通過項目實施，帶動群眾發(fā)展產(chǎn)業(yè)，讓他們有事可做，有班可上，實現(xiàn)了穩(wěn)定增收，提升了脫貧質(zhì)量，降低了脫貧戶、邊緣戶的返貧致貧風(fēng)險。同時，在村黨總支的帶領(lǐng)下，村集體經(jīng)濟不斷壯大，村組干部在項目建設(shè)中學(xué)經(jīng)營、學(xué)管理、學(xué)技術(shù)，通過以點促面，分步實施，逐步解決了區(qū)域性相對貧困問題，提升了村級組織的執(zhí)政能力與執(zhí)政水平，實現(xiàn)了鄉(xiāng)村振興。三是示范帶動作用顯著。3年的試點工作，馬龍區(qū)建設(shè)了3個集山、水、田、林、路、渠綜合治理為一體，集涵養(yǎng)水源、保持水土、調(diào)節(jié)氣候、改善土壤、提升環(huán)境、增加收入于一體的水土流失治理典型示范區(qū)，有利于引領(lǐng)、帶動以獎代補工作的全面推廣。

4 存在的問題和原因分析

4.1 民營企業(yè)運作模式的利弊

2018年，馬龍區(qū)以云南馬龍愛泊農(nóng)業(yè)科技有限公司為載體，在積糧沖小流域開展了以獎代補試點工作。從項目實施優(yōu)勢來看，能有效撬動民間資本投入，調(diào)動社會力量參與項目建設(shè)，形成項目實施合力，水土流失治理成效顯著。從項目實施存在的不足來分析，一是產(chǎn)權(quán)歸屬難以界定，容易造成資產(chǎn)流失；二是項目資源整合難度大、啟動資金需求多，比如，在經(jīng)果林種植上，需要企業(yè)預(yù)先墊資開展土地流轉(zhuǎn)；三是利益導(dǎo)向以企業(yè)為主，群眾受益面不寬，群眾的主觀能動性不高，項目高效但后期管護難。

4.2 國有企業(yè)運作模式的利弊

在總結(jié)民營企業(yè)運作模式經(jīng)驗基礎(chǔ)上，2019年，馬龍區(qū)積極探索通過國有企業(yè)云南佳都建設(shè)有限公司實施大龍井小流域治理。從項目實施的優(yōu)勢來看，能夠有效防止資產(chǎn)流失，并可以提高企業(yè)的投資能力。但項目實施也存在短板，一是缺乏專業(yè)技術(shù)團隊，導(dǎo)致項目實施耗時耗力，建設(shè)成本相對較高；二是群眾參與度不夠，干事創(chuàng)業(yè)的積極性不高；三是在啟動資金投入、經(jīng)濟收入及項目管護等方面仍然沒有明顯的改觀。

5 整村統(tǒng)建是以獎代補的好模式

在前期試點項目實施的基礎(chǔ)上，馬龍區(qū)不斷總結(jié)、積極探索，2020年，在馬鳴鄉(xiāng)新樓房村采用黨建引領(lǐng)、整村統(tǒng)建模式，取得了較好效果。

5.1 運行機制

一是土地入股共參與。由村黨總支牽頭成立了馬龍區(qū)新樓房扶貧開發(fā)投資有限公司，對新樓房300戶約400 hm2(1 hm2=15畝，下同)土地，按照1畝1股的標準，采取入股自愿、退股自由的方式，向農(nóng)戶發(fā)放股權(quán)證書，實現(xiàn)了“資源變股金、資金變資產(chǎn)、農(nóng)民變股民”三個轉(zhuǎn)變，有效地保證了施工主體的穩(wěn)定性。

二是統(tǒng)一規(guī)劃齊建設(shè)。結(jié)合水土保持現(xiàn)狀，集中起來的土地更便于水土保持項目的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)，實現(xiàn)了試點區(qū)域項目建設(shè)全覆蓋。

三是年底分紅廣受益。水土保持項目實施后，群眾可獲得每畝800元的土地保障金、年凈收入50%的分紅、務(wù)工每月1 000元的基礎(chǔ)收入和2 000元的績效考核收入、超額完成目標任務(wù)獎勵等4個方面的收入，據(jù)初步估計，項目區(qū)戶均年純收入達8萬元。

5.2 解決了問題

一是解決了投資壓力大問題。通過把土地以入股的方式集中起來，減少土地流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，農(nóng)民可選擇在合作社、建筑施工隊和家庭工廠務(wù)工，既節(jié)省了建設(shè)成本，又解決了合作社用工和項目建設(shè)自籌資金難的問題。比如：合作社員工自主完成坡耕地埂坎清除和溝渠、管網(wǎng)開挖等工程，就節(jié)省建設(shè)成本60余萬元。

二是解決了收入不平衡問題。項目建設(shè)在村黨總支的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下實施，全覆蓋群眾，整村發(fā)展、戶戶受益，有效避免了項目實施中村組、群眾之間的懸崖效應(yīng)，實現(xiàn)了區(qū)域性的整體協(xié)調(diào)發(fā)展。

三是解決了規(guī)劃實施難題。對入股土地統(tǒng)一進行規(guī)劃、輪作，促進了土地規(guī)?；?、精細化、專業(yè)化生產(chǎn)，提高了土地使用效益。

四是解決市場對接難題。由企業(yè)和合作社統(tǒng)一對接市場，破解了原來產(chǎn)業(yè)小、散、弱，農(nóng)戶單打獨斗，抗風(fēng)險能力弱的瓶頸。再就是通過土地集中管理、農(nóng)民全程參與，起到了人人都是建設(shè)者、管護者、監(jiān)督者的作用，確保了項目長期發(fā)揮效益。而且村級組織也在帶頭建設(shè)中提高了組織力、號召力和在群眾中的威信。

放眼今天的新樓房小流域，曾經(jīng)的水土流失區(qū)已形成蓄水有池、排水有溝、引水有管、沉沙有凼、減沙有坊(谷坊、攔沙壩)、作業(yè)有道、地邊有埂的水土保持措施布設(shè)格局；廣袤的山野，坡改梯、小改大、零改整、瘦改肥，路相通、渠相連、管成網(wǎng)、池就近的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)格局展現(xiàn)眼前。水土流失得到有效控制，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)得以夯實，土地生產(chǎn)力顯著提高，一個生態(tài)、經(jīng)濟、社會效益突出的水土流失治理典型呈現(xiàn)出勃勃生機，為今后馬龍區(qū)乃至云南省全面開展水土保持工程建設(shè)以獎代補工作探索出了一條易推廣、可復(fù)制之路。