一、稀土總量控制指標(biāo)政策由來

我國稀土礦產(chǎn)品和稀土冶煉分離產(chǎn)品總量控制指標(biāo)最早的法律依據(jù)是1986年頒布的《中國礦產(chǎn)資源法》[中華人民共和國主席令（六屆第36 號）]第十五條規(guī)定，這條規(guī)定是一條原則性的法律條款。1991年，國務(wù)院于發(fā)布《關(guān)于將鎢錫銻離子型稀土礦產(chǎn)列為國家實行保護(hù)性開采特定礦種的通知》，明確了離子型稀土礦為國家實行保護(hù)性開采的特定礦種，規(guī)定實行礦產(chǎn)品的生產(chǎn)總量控制計劃管理；2005年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全面整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序的通知》，將保護(hù)性開采特定礦種從離子型稀土礦擴(kuò)展為國內(nèi)所有稀土礦，從2006年起，開始對全國稀土礦開采企業(yè)下達(dá)稀土開采總量控制指標(biāo)；2011年5月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)稀土行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的若干意見》，指出要完善稀土指令性生產(chǎn)計劃管理；2012年6月，工業(yè)和信息化部研究制定《稀土指令性生產(chǎn)計劃管理暫行辦法》，明確了稀土指令性生產(chǎn)計劃從稀土礦產(chǎn)品和稀土冶煉分離產(chǎn)品兩方面進(jìn)行管理，對稀土礦產(chǎn)品和稀土冶煉分離產(chǎn)品向各省下達(dá)指令性生產(chǎn)計劃。2014年起，工業(yè)和信息化部在下達(dá)第一批稀土生產(chǎn)總量控制計劃時，將以前的“稀土生產(chǎn)指令性計劃”改為“稀土生產(chǎn)總量控制計劃”，并沿用至今。

二、稀土總量控制管理政策運(yùn)行狀況

1.稀土總量控制指標(biāo)與下游稀土產(chǎn)品需求量差距較大

我國稀土產(chǎn)業(yè)經(jīng)過60 多年的發(fā)展，在國家產(chǎn)業(yè)政策的支持下，通過應(yīng)用技術(shù)和工藝的不斷進(jìn)步，形成了“資源開采→稀土冶煉分離→稀土材料及終端應(yīng)用→環(huán)境保護(hù)及資源回收利用”的完整產(chǎn)業(yè)鏈，我國也成為全球稀土資源量、生產(chǎn)量、應(yīng)用量和出口量第一的稀土產(chǎn)業(yè)大國，在全球稀土冶煉分離產(chǎn)品和部分功能材料、應(yīng)用產(chǎn)品中占據(jù)了主導(dǎo)地位。但是，工業(yè)和信息化部2012年制定的《稀土指令性生產(chǎn)計劃管理暫行辦法》中稀土礦產(chǎn)品和稀土冶煉分離產(chǎn)品的總量控制計劃已無法達(dá)到當(dāng)初《中國礦產(chǎn)資源法》第十五條規(guī)定的保護(hù)性開采的初衷，特別是近幾年稀土總量控制指標(biāo)的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足下游應(yīng)用對稀土產(chǎn)品的需求量，間接導(dǎo)致了違法違規(guī)生產(chǎn)和進(jìn)口的稀土產(chǎn)品來補(bǔ)充市場需求，不符合由市場來配置資源的國家戰(zhàn)略方針。表1 的數(shù)據(jù)顯示，自2016年起，需求量高于控制指標(biāo)超7 萬噸/年，差值增加趨勢明顯。在《稀土行業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2016-2020）》中設(shè)定了到2020年冶煉分離產(chǎn)品總量控制在14 萬噸（REO，以下數(shù)據(jù)均為REO），“十三五”期間稀土行業(yè)的實際運(yùn)行情況也證明該目標(biāo)對稀土下游應(yīng)用市場的需求預(yù)期不足。

表1 2006-2019年中國燒結(jié)釹鐵硼對稀土的需求與總量控制計劃對比

2.“一刀切”的粗放式管理模式制約高質(zhì)量創(chuàng)新發(fā)展

根據(jù)中國稀土行業(yè)協(xié)會的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，我國2017年、2018年、2019年和2020年冶煉分離產(chǎn)品的生產(chǎn)量分別為17.5 萬噸、18 萬噸、20 萬噸、22 萬噸（預(yù)測），而我國2017年、2018年、2019年和2020年工信部下達(dá)的稀土冶煉分離產(chǎn)品總量控制指標(biāo)分別為10 萬噸、11.5 萬噸、12.7 萬噸、13.5 萬噸，與市場需求差距較大。以2019年我國稀土原料市場為例，2019年我國稀土冶煉分離產(chǎn)品大約生產(chǎn)了20 萬噸，稀土產(chǎn)品的總量控制計劃的13.2 萬噸（REO）僅僅占據(jù)原料市場66%左右，而國外進(jìn)口的緬甸離子礦、美國礦和獨(dú)居石礦合計6.1 萬噸，占據(jù)冶煉產(chǎn)品市場總量的30%，包括國內(nèi)仍有未受控離子礦和釹鐵硼廢料綜合回收稀土產(chǎn)品，2019年總計有8.7 萬噸的稀土產(chǎn)品在市場流通，卻不受該政策的管控。

2021年第一批稀土冶煉分離總量控制指標(biāo)為8.1萬噸，依據(jù)2020年的稀土生產(chǎn)數(shù)量及對2021年下游需求預(yù)計，2021年第二批稀土冶煉分離總量控制指標(biāo)至少達(dá)到13 萬噸才能與市場需求匹配。

目前稀土總量控制指標(biāo)只對六大稀土集團(tuán)下達(dá)，可喜的是進(jìn)口的離子礦、美國礦大部分也由稀土集團(tuán)公司分離加工，但進(jìn)口獨(dú)居石礦和一部分美國礦、離子礦卻不受指標(biāo)管控，未來美國礦和進(jìn)口離子礦的供給安全及獨(dú)居石礦進(jìn)口量的增加對我國稀土資源也會產(chǎn)生一定影響，因此，建議稀土總量控制指標(biāo)依據(jù)市場需求和國內(nèi)及進(jìn)口資源合理配置動態(tài)調(diào)整。

3.全球稀土資源多元供應(yīng)格局下，放開輕稀土資源管控，產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)稀土全產(chǎn)業(yè)鏈創(chuàng)新一體化發(fā)展

全球稀土資源分布廣泛，可供工業(yè)開采的輕稀土儲量更是極其豐富，中國在全球稀土原料供應(yīng)市場中已不再是一家獨(dú)大。據(jù)盛和集團(tuán)公司的最新統(tǒng)計，中國以外稀土項目約63 個，其中輕稀土項目50 個，重稀土項目13 個，截至2019年，全球稀土資源量超過1.2億噸（REO），主要稀土資源國有中國、澳大利亞、美國、俄羅斯、格陵蘭、緬甸、加拿大和越南等。因此，全球稀土資源豐富，鑭鈰資源量巨大。表2 數(shù)據(jù)來自2021年1月《美國地質(zhì)調(diào)查，礦物概要》。

2017年美國芒挺帕斯礦（簡稱美國礦）恢復(fù)生產(chǎn)后，美國礦進(jìn)口數(shù)量近三年來持續(xù)增加，2018年美國礦進(jìn)口量為2.89 萬噸（折REO 1.44 萬噸），2019年進(jìn)口量為4.67 萬噸（折REO 2.5 萬噸），2020年進(jìn)口量為7.14 萬噸（折REO 4.3 萬噸）。國家可以鼓勵符合我國標(biāo)準(zhǔn)的稀土礦進(jìn)口，但對白云鄂博這樣的富含鐵、稀土、鈮、釷等多種有價元素的輕稀土資源進(jìn)行管控沒有必要。目前，大量進(jìn)口的美國礦、獨(dú)居石礦等輕稀土資源在國內(nèi)的加工生產(chǎn)使得擁有世界最大輕稀土資源白云鄂博礦的包鋼集團(tuán)公司和北方稀土(集團(tuán))公司面臨更激烈的市場競爭。為逐步擺脫對我國稀土的依賴，美國政府與澳大利亞萊納斯公司也開始合作輕稀土資源的加工生產(chǎn)，因此，建議以國內(nèi)稀土資源為主，國外稀土資源為輔，同時警惕國外稀土資源的不可靠、不可持續(xù)的因素，注重稀土資源的安全供應(yīng)保障。

表2 全球稀土礦開采及稀土儲量

包鋼白云鄂博鐵礦每年開采量大約1000 萬噸，隨鐵開采的稀土總量大約有60 萬噸（REO），在稀土需求不斷攀升的市場態(tài)勢下，由于稀土礦產(chǎn)品總量控制指標(biāo)的限制，每年只有不到10 萬噸的稀土資源得到開發(fā)利用，剩余稀土資源只能堆存在尾礦庫，造成已開采的白云鄂博稀土資源不能得到高效利用。立足我國稀土資源保護(hù)角度，保持資源供應(yīng)合理的競爭發(fā)展，適量進(jìn)口與包頭礦綜合成本接近的美國稀土資源是有益的，但從資源綜合利用和經(jīng)濟(jì)角度考量，還是將白云鄂博已經(jīng)隨鐵開采出的全部稀土資源進(jìn)行冶煉分離更有利于輕稀土產(chǎn)業(yè)鏈的高質(zhì)量一體化創(chuàng)新發(fā)展。

由于鑭鈰資源-拋光材料、儲氫材料、合金材料等下游應(yīng)用器件產(chǎn)業(yè)鏈一直處于需求不旺的發(fā)展態(tài)勢，從未來長遠(yuǎn)發(fā)展來看，北方稀土不僅要在冶煉分離端形成高質(zhì)量產(chǎn)品規(guī)模競爭優(yōu)勢，更重要的是拓展鑭鈰應(yīng)用領(lǐng)域和做大做強(qiáng)鑭鈰和鐠釹產(chǎn)業(yè)鏈。在拓展鑭鈰應(yīng)用領(lǐng)域方面，既需要北方稀土集團(tuán)通過產(chǎn)業(yè)鏈下游高附加值的核心技術(shù)的自主創(chuàng)新并形成供給規(guī)模來實現(xiàn)，也需要國家主管部門依據(jù)下游功能材料及新材料的市場變化制定上下游不同管理政策，實現(xiàn)大集團(tuán)公司持久的競爭力和市場話語權(quán)。稀土資源保護(hù)的真正意義在于稀土產(chǎn)業(yè)鏈的掌控，在于稀土資源通過自主創(chuàng)新產(chǎn)生高附加值和高投資回報。豐富的輕稀土資源只在初級產(chǎn)品端通過簡單的控制指標(biāo)管理已無保護(hù)意義，國家需要重新審視該政策管理績效，為輕稀土控制指標(biāo)管控松綁，放開或逐步放開我國輕稀土總量控制指標(biāo)，制定適應(yīng)國際新形勢的變化，制定引導(dǎo)輕稀土資源產(chǎn)業(yè)鏈創(chuàng)新應(yīng)用發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策。

此外，為彌補(bǔ)稀土中下游產(chǎn)品的短板，保障稀土產(chǎn)業(yè)鏈健康持續(xù)發(fā)展，也需要實行適當(dāng)?shù)氖袌雠渲觅Y源產(chǎn)業(yè)政策。吸取2007年和2011年市場的暴漲暴跌對稀土產(chǎn)業(yè)造成的不利影響的經(jīng)驗教訓(xùn)，冶煉分離產(chǎn)品市場需要一個穩(wěn)定的經(jīng)營環(huán)境。為長久保持我國稀土產(chǎn)品在國際市場的主導(dǎo)地位，稀土價格合理波動才能為中下游企業(yè)提供穩(wěn)定可靠、價優(yōu)物美的原料來源，同時，降低稀土資源稅也給上游稀土企業(yè)降低生產(chǎn)成本減負(fù)松綁。

4.建議對離子型稀土礦種繼續(xù)實行總量控制指標(biāo)的保護(hù)性開采管理

不同稀土元素的產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展態(tài)勢在“十四五”期間更加突出，由于高性能的稀土永磁材料在國防軍工、制造、能源、航天航空、通信、醫(yī)療等領(lǐng)域應(yīng)用技術(shù)短期無法替代，因此，我國離子礦才是真正意義的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源。我國贛州地區(qū)的離子礦山因環(huán)保問題停產(chǎn)多年，我國離子礦的控制指標(biāo)主要依靠進(jìn)口的緬甸離子礦完成，同時非法開采依然存在，未來中重稀土資源的戰(zhàn)略安全也存在隱患。減量化技術(shù)開發(fā)和合理劃定我國離子型稀土資源探礦權(quán)和采礦權(quán)才是我國南方離子礦保護(hù)的實質(zhì)。

面對國內(nèi)外新形勢，我國稀土產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢和戰(zhàn)略地位不僅體現(xiàn)在稀土資源優(yōu)勢，更重要的體現(xiàn)在經(jīng)過努力所形成的稀土冶煉分離技術(shù)、稀土材料的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢以及不斷的科技創(chuàng)新形成的稀土材料高端應(yīng)用領(lǐng)域的新優(yōu)勢。稀土不稀，重在應(yīng)用，只有這樣才能真正把我國稀土行業(yè)做優(yōu)、做強(qiáng)、做大，把資源優(yōu)勢真正轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，體現(xiàn)我國稀土的戰(zhàn)略地位。因此，針對目前我國稀土產(chǎn)業(yè)在全球稀土供應(yīng)多元格局下面臨的挑戰(zhàn)，為保持我國稀土供應(yīng)的絕對主導(dǎo)地位，提高稀土產(chǎn)業(yè)高端附加值，呼吁放開或逐步放開輕稀土資源管控，對保護(hù)性礦種離子型稀土礦繼續(xù)實行總量控制。盡快合理劃定離子型稀土資源探礦權(quán)和采礦權(quán)，確保離子型稀土礦的有序開采，持續(xù)增強(qiáng)我國稀土上游企業(yè)的國際競爭力。