曹 科，李 新，戴 罡

（永定河流域投資有限公司，100094，北京）

一、開展移交審計(jì)工作的背景

隨著市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國越來越重視內(nèi)部審計(jì)工作。內(nèi)部審計(jì)成果的有效運(yùn)用是內(nèi)部審計(jì)工作的最終環(huán)節(jié)，深化審計(jì)成果運(yùn)用是提升內(nèi)部審計(jì)價(jià)值的有效途徑。國務(wù)院國資委2020年9月28日印發(fā)《關(guān)于深化中央企業(yè)內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督工作的實(shí)施意見》，明確提出要強(qiáng)化整改跟蹤審計(jì)及審計(jì)結(jié)果運(yùn)用。

2018年6月，永定河流域投資有限公司（以下簡稱永定河投資公司）成立。按照《永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)總體方案》，之前已由各省市組織實(shí)施的相關(guān)項(xiàng)目，實(shí)施主體變更為永定河投資公司。永定河投資公司按照“全面審計(jì)、風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向、以審促交”總體原則，組織開展變更實(shí)施主體工程項(xiàng)目的移交審計(jì)工作。通過移交審計(jì)揭示項(xiàng)目存在的突出問題和移交風(fēng)險(xiǎn)，整體評價(jià)項(xiàng)目相關(guān)管控水平、能力及風(fēng)險(xiǎn)，提出后續(xù)移交需關(guān)注事項(xiàng)，為促進(jìn)項(xiàng)目移交工作順利開展提供有效建議。

二、開展移交審計(jì)工作的重要意義

1.全面摸清擬接收項(xiàng)目家底

由于實(shí)施主體變更項(xiàng)目進(jìn)度不一，工程實(shí)施各環(huán)節(jié)的質(zhì)量參差不齊，各地政府、行業(yè)政策存在差別，接收工作情況復(fù)雜。接收各項(xiàng)目之前，必須要對項(xiàng)目進(jìn)行全面摸底，通過項(xiàng)目概況、組織實(shí)施、項(xiàng)目執(zhí)行等方面了解項(xiàng)目實(shí)際狀況。

2.揭示擬接收項(xiàng)目存在的問題和風(fēng)險(xiǎn)

在開展移交審計(jì)之前，永定河投資公司無法全面掌握每一個(gè)擬接收水利工程項(xiàng)目存在的問題及風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。如果直接接收工程項(xiàng)目，后續(xù)建設(shè)過程無法規(guī)避或解決這些問題及風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，將引發(fā)爭議。因此，在接收工程項(xiàng)目前開展移交審計(jì)，對項(xiàng)目進(jìn)行全面梳理，準(zhǔn)確掌握項(xiàng)目狀態(tài)，把控存在問題風(fēng)險(xiǎn)，是確保項(xiàng)目順利接收的重要環(huán)節(jié)。

3.厘清權(quán)責(zé)關(guān)系并促進(jìn)項(xiàng)目移交

充分運(yùn)用移交審計(jì)成果，與原實(shí)施主體進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，督促原實(shí)施主體對項(xiàng)目存在的問題進(jìn)行整改。部分未能采取有效措施化解的問題，在接收工程項(xiàng)目時(shí)，與原實(shí)施主體簽訂協(xié)議，厘清權(quán)責(zé)，為永定河投資公司安全穩(wěn)定開展后續(xù)建設(shè)打下基礎(chǔ)。

三、開展移交審計(jì)主要工作規(guī)程及質(zhì)量控制

1.制定審計(jì)計(jì)劃階段

審計(jì)計(jì)劃是審計(jì)工作的“牛鼻子”。按照《永定河綜合治理變更實(shí)施主體工程接收工作方案》要求，在征求收集擬接收水利工程項(xiàng)目移交審計(jì)需求的基礎(chǔ)上，結(jié)合年度工作安排，制定審計(jì)工作計(jì)劃。充分利用現(xiàn)有審計(jì)資源，確定實(shí)施主體變更項(xiàng)目移交審計(jì)重點(diǎn)和審計(jì)覆蓋面，逐步開展移交審計(jì)工作。

2.審計(jì)準(zhǔn)備工作階段

按照年度審計(jì)計(jì)劃，在充分溝通協(xié)調(diào)原實(shí)施主體基礎(chǔ)上，做好統(tǒng)籌安排，收集好相關(guān)資料，為移交審計(jì)做好充足準(zhǔn)備。需要提前或延遲開展審計(jì)時(shí)，及時(shí)跟蹤溝通，把握時(shí)間節(jié)點(diǎn)。根據(jù)擬接收工程項(xiàng)目實(shí)際情況啟動審計(jì)工作，遴選中介機(jī)構(gòu)，組成審計(jì)組。審計(jì)組負(fù)責(zé)具體組織實(shí)施審計(jì)工作，針對報(bào)送審計(jì)項(xiàng)目，與原實(shí)施主體聯(lián)系，下發(fā)審計(jì)所需資料清單、收集項(xiàng)目資料，協(xié)調(diào)溝通審計(jì)事項(xiàng)等。對現(xiàn)場審計(jì)項(xiàng)目則視工作需要具體安排，包括前期聯(lián)系、下達(dá)審計(jì)通知書、進(jìn)場對接、下發(fā)審計(jì)所需資料清單、協(xié)調(diào)溝通審計(jì)事項(xiàng)等。

3.開展審計(jì)項(xiàng)目階段

審計(jì)組收集審核資料、按照審計(jì)依據(jù)文件，根據(jù)實(shí)際情況修正審計(jì)重點(diǎn)和審計(jì)程序，查閱資料、分析性復(fù)核、訪談、詢問、風(fēng)險(xiǎn)評估等，發(fā)現(xiàn)重大問題及時(shí)向永定河投資公司領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)。

4.出具審計(jì)報(bào)告階段

審計(jì)組在出具審計(jì)報(bào)告前，協(xié)調(diào)原實(shí)施主體對審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題進(jìn)行核實(shí)反饋，包括核實(shí)發(fā)現(xiàn)問題、把握風(fēng)險(xiǎn)提示、確認(rèn)審計(jì)成果。審計(jì)組聽取永定河投資公司領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)部門反饋意見，進(jìn)一步補(bǔ)充完善后，方可出具正式移交審計(jì)報(bào)告。

5.移交審計(jì)匯報(bào)階段

組織協(xié)調(diào)公司相關(guān)部門，召開移交審計(jì)匯報(bào)會，報(bào)告擬接收工程項(xiàng)目整體狀況、審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題、后續(xù)關(guān)注事項(xiàng)，明確督促原實(shí)施主體開展整改事項(xiàng)。

6.督促整改落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)階段

針對移交審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題、后續(xù)關(guān)注事項(xiàng)，督促原實(shí)施主體落實(shí)整改。根據(jù)整改結(jié)果，將審計(jì)報(bào)告中需厘清權(quán)責(zé)的問題及風(fēng)險(xiǎn)落實(shí)簽訂三方（原實(shí)施主體、承包方、永定河投資公司）協(xié)議，在完成三方協(xié)議簽訂工作后，制定移交工作規(guī)程，按程序移交工程項(xiàng)目。

四、開展移交審計(jì)主要經(jīng)驗(yàn)做法

1.采用差異化審計(jì)，做到優(yōu)化資源配置

開展實(shí)施主體變更項(xiàng)目移交審計(jì)，根據(jù)項(xiàng)目進(jìn)展?fàn)顟B(tài)選擇報(bào)送審計(jì)或現(xiàn)場審計(jì)方式，并確定不同審計(jì)內(nèi)容，實(shí)施差異化的審計(jì)程序。

（1）未施工項(xiàng)目移交審計(jì)

未施工項(xiàng)目移交審計(jì)主要采取報(bào)送審計(jì)方式開展。組織協(xié)調(diào)原實(shí)施主體將項(xiàng)目前期資料梳理報(bào)送至審計(jì)組。審計(jì)組結(jié)合項(xiàng)目的實(shí)際情況，對原實(shí)施主體提供的項(xiàng)目勘察設(shè)計(jì)合同、實(shí)施方案及批復(fù)、招標(biāo)投標(biāo)文件、施工圖審查報(bào)告等相關(guān)資料，通過審閱、詢問、核對、重新計(jì)算等審計(jì)程序，進(jìn)行復(fù)核性審計(jì)。

審計(jì)工作主要內(nèi)容是梳理項(xiàng)目前期工作，將前期工作程序是否合規(guī)、合法作為審計(jì)重點(diǎn)。從項(xiàng)目概況、項(xiàng)目建設(shè)組織管理以及勘察設(shè)計(jì)工作進(jìn)展等方面入手，全面梳理項(xiàng)目建設(shè)依據(jù)、項(xiàng)目投資概算、建設(shè)規(guī)模、項(xiàng)目組織實(shí)施、基本建設(shè)程序?qū)嵤?、?xiàng)目資金籌措、勘察設(shè)計(jì)招投標(biāo)、合同簽訂等情況。關(guān)鍵點(diǎn)為項(xiàng)目立項(xiàng)論證、審批決策合規(guī)性；前期采購招投標(biāo)合規(guī)性、合法性以及規(guī)范性；合同簽訂規(guī)范性、合同要素完整性、合同簽訂條款適用性。

（2）在建工程項(xiàng)目移交審計(jì)

在建工程項(xiàng)目移交審計(jì)主要采取現(xiàn)場審計(jì)方式開展。審計(jì)組到項(xiàng)目現(xiàn)場，結(jié)合實(shí)際情況，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)原實(shí)施主體、設(shè)計(jì)方、施工方、監(jiān)理方，全面實(shí)施包括審閱、詢問、核對、重新計(jì)算、現(xiàn)場勘查等審計(jì)程序。

審計(jì)工作主要內(nèi)容包括項(xiàng)目概況、立項(xiàng)審批情況、招投標(biāo)、資金下達(dá)及支付、項(xiàng)目概算及合同執(zhí)行、內(nèi)控制度制定及執(zhí)行、人事管理、財(cái)務(wù)管理及檔案管理等方面。關(guān)鍵點(diǎn)為：

①項(xiàng)目立項(xiàng)審批情況。全面掌握項(xiàng)目概況、檢查項(xiàng)目審批手續(xù)是否完整、關(guān)注項(xiàng)目管控能力及水平，關(guān)注項(xiàng)目是否存在未批先建問題。

②招標(biāo)投標(biāo)情況。重點(diǎn)審計(jì)移交合同招標(biāo)投標(biāo)的合規(guī)性、合法性以及規(guī)范性，關(guān)注招標(biāo)程序是否存在瑕疵，監(jiān)理、施工等是否存在潛在風(fēng)險(xiǎn)。

③資金及概算執(zhí)行情況。重點(diǎn)審計(jì)資金來源及支付情況、全面梳理項(xiàng)目資金動向，關(guān)注概算批復(fù)、資金來源以及支付的合規(guī)性、規(guī)范性。

④合同履約情況。重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目涉及合同簽訂規(guī)范性、合同要素完整性、合同簽訂條款、履約支付情況等。

⑤財(cái)務(wù)管理及內(nèi)控管理。針對項(xiàng)目資金支付、財(cái)務(wù)管理、制度建設(shè)及內(nèi)控體系建設(shè)以及執(zhí)行情況，發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目薄弱環(huán)節(jié)和漏洞、挖掘項(xiàng)目潛在風(fēng)險(xiǎn)，揭示后續(xù)移交風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，是否存在違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。

2.深入項(xiàng)目實(shí)際，準(zhǔn)確揭示移交項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)

組織對實(shí)施主體變更項(xiàng)目開展移交審計(jì)時(shí)，針對項(xiàng)目狀態(tài)不同確定不同審計(jì)重點(diǎn)，實(shí)施不同審計(jì)程序，進(jìn)而梳理和發(fā)現(xiàn)問題側(cè)重點(diǎn)有所不同，做到準(zhǔn)確揭示移交項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。

（1）未施工項(xiàng)目移交審計(jì)主要問題

①未按規(guī)定編制設(shè)計(jì)概算。如：原實(shí)施主體上報(bào)的可研報(bào)告及初步設(shè)計(jì)報(bào)告中，存在未按《水利部關(guān)于發(fā)布<水利工程設(shè)計(jì)概（估）算編制規(guī)定>的通知》（水總〔2014〕429號）相關(guān)規(guī)定，將工程建設(shè)征地移民設(shè)計(jì)、環(huán)境保護(hù)設(shè)計(jì)、水土保持設(shè)計(jì)各階段發(fā)生的勘測設(shè)計(jì)費(fèi)單獨(dú)列示的現(xiàn)象。

②項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)程序不規(guī)范。如：招標(biāo)代理合同要素不完整；招標(biāo)主體與合同簽訂主體資格存在瑕疵；批復(fù)項(xiàng)目與招標(biāo)無法對應(yīng)，存在合并項(xiàng)目招標(biāo)的情況；成果提交時(shí)間早于招標(biāo)公告日等。

③項(xiàng)目合同簽訂管理不規(guī)范。一是合同未響應(yīng)招標(biāo)文件收取履約保證金。如：招標(biāo)文件中規(guī)定“基本履約保證金=中標(biāo)價(jià)×5%，保函擔(dān)保應(yīng)符合招標(biāo)文件合同條款和格式規(guī)定的履約擔(dān)保核實(shí)要求”，但合同未明確履約保證金條款，未見履約保函。二是違約條款約定不平等。如：《工程設(shè)計(jì)委托書》約定因甲方原因?qū)е马?xiàng)目終止，應(yīng)賠付乙方50%～100%的費(fèi)用，但未就因乙方原因?qū)е马?xiàng)目終止，乙方應(yīng)賠付的金額進(jìn)行約定。三是勘察設(shè)計(jì)合同設(shè)計(jì)任務(wù)約定不具體、對成果文件的約定不具體。如：勘察設(shè)計(jì)合同約定合同簽訂后乙方安排勘察設(shè)計(jì)工作，簽訂合同后30日內(nèi)向甲方提交勘察設(shè)計(jì)成果，設(shè)計(jì)成果包括設(shè)計(jì)報(bào)告及圖紙各8份。但合同中未對成果文件進(jìn)行具體明確，無法判斷設(shè)計(jì)報(bào)告的階段及圖紙對應(yīng)的階段，也未明確不同階段成果文件所提交的時(shí)間。四是合同付款時(shí)間節(jié)點(diǎn)不規(guī)范。如：勘察設(shè)計(jì)合同按照“合同簽訂后、設(shè)計(jì)成果提交、專家評審或工程實(shí)施”三個(gè)節(jié)點(diǎn)約定設(shè)計(jì)費(fèi)的支付，與勘察設(shè)計(jì)工作內(nèi)容工程勘察、初步設(shè)計(jì)、施工圖設(shè)計(jì)及工程施工、驗(yàn)收保修階段等匹配度有差異，不利于付款風(fēng)險(xiǎn)的控制。

（2）在建工程項(xiàng)目移交審計(jì)主要問題

除在前期工作普遍存在問題外，在建工程項(xiàng)目移交審計(jì)還在概算執(zhí)行、項(xiàng)目管控、財(cái)稅管理等方面發(fā)現(xiàn)以下問題：

①項(xiàng)目簽訂合同金額超概算批復(fù)金額。工程部分?jǐn)?shù)量及單價(jià)變動、征地資金增加導(dǎo)致合同金額增加，且增加后的合同金額超過概算批復(fù)金額。

②監(jiān)理工作過程不完整。監(jiān)理月報(bào)、支付進(jìn)度計(jì)算書缺失；監(jiān)理日志缺旁站人簽字，無工程質(zhì)量和安全作業(yè)記錄，無監(jiān)理機(jī)構(gòu)簽署意見并加蓋公章。

③項(xiàng)目管理不完善。項(xiàng)目管理部內(nèi)部控制制度照搬照抄，與項(xiàng)目管理實(shí)際不相適應(yīng)；重大設(shè)計(jì)變更、施工單位變更等重大事項(xiàng)未履行集體決策制度，違反“三重一大”原則；工程變更簽證手續(xù)不到位、不及時(shí)；委托項(xiàng)目管理的單位人員配備不到位，未能履行項(xiàng)目管理應(yīng)盡職責(zé)；項(xiàng)目實(shí)施過程中簽訂的合同無法務(wù)審核。

④財(cái)稅管理不規(guī)范。資金支付與合同約定條款不符，資金支付時(shí)間滯后；列支項(xiàng)目無關(guān)支出，分?jǐn)偲渌?xiàng)目支出；財(cái)務(wù)核算中將購置固定資產(chǎn)一次性計(jì)入項(xiàng)目待攤；未按規(guī)定繳納印花稅，存在稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

3.提出有效建議，全面保障移交工作

在組織開展實(shí)施主體變更工程項(xiàng)目移交審計(jì)時(shí)，全面梳理項(xiàng)目狀況，針對各個(gè)項(xiàng)目中存在的問題以及風(fēng)險(xiǎn)性質(zhì)區(qū)分為審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題和后續(xù)關(guān)注事項(xiàng)提出有效建議，便于具體事項(xiàng)能夠采取應(yīng)對措施。

（1）針對審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題，落實(shí)應(yīng)對策略分清權(quán)責(zé)

移交審計(jì)過程中發(fā)現(xiàn)的項(xiàng)目管理不規(guī)范、存在風(fēng)險(xiǎn)等情況，會為項(xiàng)目后續(xù)驗(yàn)收、決算審計(jì)、水務(wù)稽查、項(xiàng)目檢查等帶來風(fēng)險(xiǎn)，需要與業(yè)主單位溝通，督促整改，厘清權(quán)責(zé)。項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)程序不規(guī)范，招標(biāo)代理合同要素不完整，合同簽訂條款不嚴(yán)謹(jǐn)、不完善，項(xiàng)目列支無關(guān)支出，財(cái)務(wù)管理不規(guī)范等問題，要督促原業(yè)務(wù)單位進(jìn)行整改，補(bǔ)充完善相關(guān)資料，補(bǔ)繳相關(guān)稅費(fèi)、調(diào)整財(cái)務(wù)賬目。對部分已成既定事實(shí)無法通過補(bǔ)充資料進(jìn)行整改的問題，要落實(shí)三方協(xié)議，劃分問題責(zé)任。

（2）針對后續(xù)關(guān)注事項(xiàng)，持續(xù)跟進(jìn)項(xiàng)目防范風(fēng)險(xiǎn)

在建項(xiàng)目處于動態(tài)施工過程中，項(xiàng)目尚未結(jié)算、未竣工，項(xiàng)目的變更及最終的情況尚存在不確定性。部分事項(xiàng)在進(jìn)行審計(jì)時(shí)尚未形成問題，但可能會在項(xiàng)目后續(xù)帶來風(fēng)險(xiǎn)，在審計(jì)成果中必須列示出來，提醒項(xiàng)目管理人員要持續(xù)關(guān)注相關(guān)事項(xiàng)，避免后續(xù)帶來風(fēng)險(xiǎn)。例如，督促原實(shí)施主體對工程已發(fā)生的變更項(xiàng)目及時(shí)確認(rèn)，防止接收后項(xiàng)目超概風(fēng)險(xiǎn)；對已經(jīng)或可預(yù)見超施工合同約定工期的項(xiàng)目，督促原實(shí)施主體積極與施工方協(xié)商，確定項(xiàng)目延期可能導(dǎo)致的誤工賠償?shù)仁马?xiàng)。

（3）針對風(fēng)險(xiǎn)較大項(xiàng)目，及時(shí)匯報(bào)特殊處理

開展移交審計(jì)過程中會發(fā)現(xiàn)個(gè)別項(xiàng)目存在較大風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，如：原項(xiàng)目主體法人單位與實(shí)際實(shí)施主體不一致、前期工作程序不到位、招標(biāo)投標(biāo)工作缺失、資金支付缺少依據(jù)等問題。針對此類特殊問題，審計(jì)組及時(shí)向永定河投資公司領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)，制定特定審計(jì)策略，邀請法務(wù)部門和律師事務(wù)所聯(lián)合審查，準(zhǔn)確揭示項(xiàng)目存在問題以及法律風(fēng)險(xiǎn)，為決策提供依據(jù)。