趙貴勇

新鄉(xiāng)市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院 河南 新鄉(xiāng) 450003

新鄉(xiāng)市位于河南省北部，南鄰黃河，今年夏季河南地區(qū)降雨量大，導(dǎo)致該地區(qū)發(fā)生特大暴雨洪災(zāi)，對(duì)城市居民造成嚴(yán)重影響，整個(gè)城市交通癱瘓，而連續(xù)大范圍降水導(dǎo)致新鄉(xiāng)市內(nèi)積水嚴(yán)重，形成嚴(yán)重內(nèi)澇，道路、橋梁和水利工程受損，北部山區(qū)爆發(fā)山洪，民房倒塌，經(jīng)濟(jì)損失巨大。7.21暴雨對(duì)新鄉(xiāng)市整個(gè)城市造成嚴(yán)重不良影響，痛定思痛，筆者對(duì)這場(chǎng)特大暴雨洪水災(zāi)害進(jìn)行分析總結(jié)，以便后續(xù)防汛工作開(kāi)展。

1 新鄉(xiāng)市“7.21”特大暴雨洪災(zāi)情況

1.1 降水情況

新鄉(xiāng)市常年年降水量為500多毫米。從7月17日8時(shí)到23日7時(shí)，新鄉(xiāng)市平均降雨量830毫米，最大降雨量965.5毫米，其中，7月21日，新鄉(xiāng)市區(qū)牧野站2小時(shí)降水267.4毫米，是我市有氣象記錄以來(lái)的最強(qiáng)極端降水過(guò)程。超過(guò)鄭州20日2小時(shí)最大262.5毫米的降雨量。

盡管7月21日出現(xiàn)極端降水，但市區(qū)排水及時(shí)，7月22日晚11時(shí)，市區(qū)基本沒(méi)有積水。受22日上游降雨匯集溢流洪水影響，23日凌晨，共渠出現(xiàn)漫堤溢流現(xiàn)象，新鄉(xiāng)市鳳泉區(qū)、牧野區(qū)出現(xiàn)河水倒灌，導(dǎo)致部分路段積水嚴(yán)重，深處積水達(dá)1米以上。

受連續(xù)降雨和上游洪水集中下瀉影響，新鄉(xiāng)市河渠迎來(lái)第二次洪峰，共渠出現(xiàn)洪水漫堤，涌入衛(wèi)河，致使衛(wèi)河水位抬升，排泄能力下降。防汛形勢(shì)依然嚴(yán)峻。

1.2 防汛情況

7月19日下午：新鄉(xiāng)市防汛抗旱指揮部辦公室（下稱(chēng)：新鄉(xiāng)市防汛辦）已決定啟動(dòng)防汛IV級(jí)應(yīng)急響應(yīng)，又分別于20日深夜、21日上午將防汛應(yīng)急響應(yīng)提升至Ⅱ級(jí)、Ⅰ級(jí)。

7月22日?qǐng)?bào)道：共渠衛(wèi)輝市頓坊店鄉(xiāng)牛場(chǎng)橋河段，因連降暴雨，周邊村莊部分群眾被困。同日，新鄉(xiāng)市防汛辦發(fā)布《關(guān)于做好沿線(xiàn)群眾轉(zhuǎn)移工作的緊急通知》。新華社記者28日從河南省新鄉(xiāng)市防汛抗旱指揮部獲悉，截至28日17時(shí)30分，強(qiáng)降雨造成新鄉(xiāng)市輝縣市、衛(wèi)輝市、鳳泉區(qū)、牧野區(qū)等14個(gè)縣區(qū)148個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)受災(zāi)，受災(zāi)人口251.01萬(wàn)人。其中，受災(zāi)嚴(yán)重的衛(wèi)輝市受災(zāi)34萬(wàn)余人，暫無(wú)人員傷亡。

2 新鄉(xiāng)市就“7.21”暴雨洪災(zāi)應(yīng)對(duì)中存在的問(wèn)題

2.1 底層認(rèn)知：災(zāi)害強(qiáng)度預(yù)判不足，風(fēng)險(xiǎn)損失預(yù)估不夠

就本次洪災(zāi)來(lái)看，前有新鄉(xiāng)1996年8月洪水、2016年“79”特大暴雨災(zāi)害，后有今年鄭州“720”災(zāi)害，我市做了較為充分的防御工作。但是，在暴雨強(qiáng)度、山洪下泄等方面仍然預(yù)判不足，未料到會(huì)發(fā)生新鄉(xiāng)有記錄以來(lái)最大的降水量，同時(shí)，對(duì)山洪下泄對(duì)人民生命財(cái)產(chǎn)造成的風(fēng)險(xiǎn)和損失預(yù)估不夠[1]。

從前述兩次洪災(zāi)來(lái)看，1996年8月洪水共渠大堤沒(méi)有決堤，僅鳳泉區(qū)行滯洪區(qū)受災(zāi)，中心城區(qū)內(nèi)澇和地下車(chē)庫(kù)受淹并不嚴(yán)重；2016年“79”特大暴雨災(zāi)害主要為城區(qū)內(nèi)澇導(dǎo)致部分地下車(chē)庫(kù)受淹和高鐵站等重點(diǎn)地區(qū)癱瘓，為局部性受災(zāi)。

綜上，對(duì)洪災(zāi)造成的嚴(yán)重后果認(rèn)知不足，導(dǎo)致長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)城市防洪和應(yīng)急救災(zāi)體系建設(shè)不足。

2.2 宏觀(guān)戰(zhàn)略：重經(jīng)濟(jì)輕安全，重景觀(guān)輕工程，戰(zhàn)略重視不夠，防洪體系脆弱

無(wú)論是各類(lèi)城市規(guī)劃，還是發(fā)展規(guī)劃，都是將發(fā)展經(jīng)濟(jì)作為首要任務(wù)，其次是公共設(shè)施規(guī)劃和城市景觀(guān)設(shè)計(jì)[2]。雖然在2012年組織編制了《新鄉(xiāng)市城市防洪規(guī)劃》，但由于種種原因，未編制完成。同時(shí)，我市也編制了水系連通、景觀(guān)水系和衛(wèi)河、趙定河等一系列涉水規(guī)劃，但是以水系景觀(guān)塑造為主，重景觀(guān)建設(shè)，輕工程防護(hù)，長(zhǎng)期忽視城市洪澇災(zāi)害防御。長(zhǎng)期以來(lái)，城市防洪投入資金不足，導(dǎo)致城市實(shí)際建成的防洪除澇標(biāo)準(zhǔn)較低。

2.3 規(guī)劃設(shè)計(jì)：整體防御不成體系，重點(diǎn)地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)不高，規(guī)劃建設(shè)薄弱是導(dǎo)致我市防洪體系崩潰的直接原因

在總體防御上，我市雖然劃定了若干行滯洪區(qū)，但對(duì)區(qū)域內(nèi)的城鄉(xiāng)建設(shè)并沒(méi)有采取嚴(yán)格限制，導(dǎo)致行滯洪區(qū)內(nèi)人口和建設(shè)規(guī)模不斷增大，外遷的成本越來(lái)越大，既有村莊也沒(méi)有相應(yīng)的防御和搬遷規(guī)劃和計(jì)劃。在安全防御上，雖然編制了《新鄉(xiāng)市海綿城市建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃》、《新鄉(xiāng)市城市綜合防災(zāi)規(guī)劃》、《新鄉(xiāng)市水生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃》等規(guī)劃，但建設(shè)實(shí)施較少[3]。

在牧野湖、高鐵站等重點(diǎn)區(qū)域，過(guò)分注重視覺(jué)景觀(guān)，忽視防洪工程建設(shè)，導(dǎo)致洪水來(lái)臨時(shí)，局部受災(zāi)嚴(yán)重。從牧野湖來(lái)看，一期北岸和二期東岸護(hù)堤較高，能夠阻攔洪水，而臨平原大道和牧野大道的堤岸，由于過(guò)分注重沿路景觀(guān)，高度較低，造成衛(wèi)河河水倒灌城市，周邊區(qū)域受災(zāi)嚴(yán)重。

3 基于新鄉(xiāng)市“7.21”暴雨洪災(zāi)提出規(guī)劃建議

3.1 加強(qiáng)研究，深刻認(rèn)識(shí)新時(shí)期災(zāi)害發(fā)生的新常態(tài)

近一段時(shí)間，全球極端天氣事件頻發(fā)、重發(fā)。7月17日以來(lái)，河南省出現(xiàn)了歷史罕見(jiàn)的極端強(qiáng)降雨，鄭州最大小時(shí)降雨量突破中國(guó)陸地小時(shí)雨量歷史極值，超過(guò)10個(gè)國(guó)家級(jí)氣象觀(guān)測(cè)站日雨量創(chuàng)新高；西歐突發(fā)強(qiáng)降雨引發(fā)洪災(zāi)，200多人遇難；歷史性高溫席卷北美，數(shù)百人喪生；加上此前的超強(qiáng)寒潮、極端沙塵、龍卷大風(fēng)……罕見(jiàn)極端天氣接連來(lái)襲，不斷警示我們：必須立足極端天氣常態(tài)化趨勢(shì)，做好氣象防災(zāi)減災(zāi)工作[4]。

7月28日，中國(guó)氣象局新聞發(fā)言人、應(yīng)急減災(zāi)與公共服務(wù)司司長(zhǎng)王志華介紹，全球氣候變化加劇導(dǎo)致了極端天氣氣候事件的發(fā)生。在全球氣候變化背景下，我國(guó)極端天氣氣候事件近年來(lái)明顯增多。

3.2 區(qū)域協(xié)同，上下游信息共享，防汛聯(lián)動(dòng)

構(gòu)建信息通報(bào)、聯(lián)系溝通、協(xié)同處理應(yīng)對(duì)等區(qū)域性協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)上下游信息共享、資源共享、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)防洪，提高聯(lián)合應(yīng)對(duì)和救援能力，盡可能減輕洪災(zāi)危害。同時(shí)，加大力度建設(shè)信息通報(bào)機(jī)制，大區(qū)域范圍加強(qiáng)預(yù)報(bào)警告監(jiān)測(cè)，及時(shí)開(kāi)展會(huì)商研判行動(dòng)，了解并通報(bào)洪災(zāi)情況，對(duì)可能出現(xiàn)的汛情、險(xiǎn)情進(jìn)行科學(xué)研判，及時(shí)通告各縣（市）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村等，提前做好部署，協(xié)同應(yīng)對(duì)。而通過(guò)聯(lián)系溝通機(jī)制則能夠組織開(kāi)展聯(lián)席會(huì)議，通報(bào)工作，總結(jié)交流經(jīng)驗(yàn)，制定防汛協(xié)同聯(lián)動(dòng)工作措施，加強(qiáng)各地區(qū)協(xié)同配合。此外，通過(guò)建設(shè)聯(lián)動(dòng)機(jī)制和處置機(jī)制，可以根據(jù)區(qū)域流域汛情險(xiǎn)情研判災(zāi)情發(fā)展趨勢(shì)，并聯(lián)合提出應(yīng)對(duì)措施，協(xié)同開(kāi)展相應(yīng)的應(yīng)對(duì)和救援工作，優(yōu)化物資布局，加強(qiáng)聯(lián)動(dòng)處理汛情險(xiǎn)情工作水平。

3.3 高度重視，將安全作為城市長(zhǎng)期發(fā)展的基本底線(xiàn)

2020年10月31日，習(xí)近平總書(shū)記在《國(guó)家中長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略若干重大問(wèn)題》中指出，國(guó)民經(jīng)濟(jì)要正常運(yùn)轉(zhuǎn)，必須增強(qiáng)防災(zāi)備災(zāi)意識(shí)。天有不測(cè)風(fēng)云，人有旦夕禍福。要大力加強(qiáng)防災(zāi)備災(zāi)體系和能力建設(shè)，舍得花錢(qián)，舍得下功夫，寧肯十防九空，有些領(lǐng)域要做好應(yīng)對(duì)百年一遇災(zāi)害的準(zhǔn)備。同時(shí)又指出，我國(guó)城市化道路怎么走？這是個(gè)重大問(wèn)題，關(guān)鍵是要把人民生命安全和身體健康作為城市發(fā)展的基礎(chǔ)目標(biāo)。對(duì)于規(guī)劃來(lái)說(shuō)，要從以下幾個(gè)方面重視城市安全[5]。

一是將城市安全作為強(qiáng)制性?xún)?nèi)容納入各級(jí)規(guī)劃。確立安全目標(biāo)，制定規(guī)劃指標(biāo)，并落實(shí)在空間，具體到時(shí)間，明確到計(jì)劃，提請(qǐng)政府在實(shí)施規(guī)劃時(shí)將城市安全作為重要工作優(yōu)先實(shí)施。在規(guī)劃管理上，要建立底線(xiàn)思維觀(guān)念，依照目標(biāo)設(shè)定的指標(biāo)就是管理的底線(xiàn)。

二是將城市安全作為城市體檢的重要內(nèi)容。年度城市體檢要回顧城市安全方面的主要建設(shè)工作和成效，評(píng)定城市安全設(shè)施防護(hù)水平，并提出下一年城市安全建設(shè)建議；五年評(píng)估要對(duì)城市安全體系進(jìn)行全方位的體檢，分析存在的突出問(wèn)題，提出未來(lái)五年安全規(guī)劃建設(shè)的系統(tǒng)性建議[6]。

三是將城市安全規(guī)劃實(shí)施作為領(lǐng)導(dǎo)干部考核的重要內(nèi)容。實(shí)行一票否決，規(guī)劃實(shí)施不到位，城市安全不達(dá)標(biāo)，領(lǐng)導(dǎo)干部考核不過(guò)關(guān)。

3.4 提高標(biāo)準(zhǔn)，在規(guī)劃設(shè)計(jì)的各個(gè)階段加強(qiáng)工程防御

3.4.1 總規(guī)層面，提高標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)對(duì)極端天氣，規(guī)劃安全有冗余、防御有層次、泄（分）洪有保障，防泄結(jié)合、堅(jiān)固牢靠的區(qū)域防洪體系

一是提高防洪標(biāo)準(zhǔn)。使防洪體系有一定冗余，以應(yīng)對(duì)頻繁發(fā)生的極端暴雨天氣。二是建立多層次的防洪體系，借鑒黃河多道防洪經(jīng)驗(yàn)（一、二、三道大堤，嫩灘、中灘、高灘三級(jí)灘區(qū)），設(shè)置不同層級(jí)的防護(hù)堤，保證人為可控的分流洪水進(jìn)入蓄滯洪區(qū)，防止蓄滯洪區(qū)以外區(qū)域被淹[7]。三是結(jié)合低洼地、煤礦采空區(qū)、城市上下游重要區(qū)域，規(guī)劃若干湖泊和濕地，形成有效容納上游洪水的蓄滯洪體系。四是制定蓄滯洪區(qū)的安全保障規(guī)劃和行動(dòng)計(jì)劃，最大限度的保障蓄滯洪區(qū)人民生命和財(cái)產(chǎn)的安全。

3.4.2 專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃層面，落實(shí)總規(guī)要求，深化細(xì)化防洪設(shè)施和用地

一是落實(shí)總規(guī)要求，補(bǔ)充完善細(xì)化區(qū)域和城市防洪體系；二是落實(shí)各類(lèi)設(shè)施的具體用地，作為強(qiáng)制性?xún)?nèi)容予以保障；三是形成各類(lèi)防洪設(shè)施的項(xiàng)目庫(kù)，并制定分期實(shí)施的行動(dòng)計(jì)劃和資金安排，確保項(xiàng)目實(shí)施[8]。

3.4.3 詳細(xì)規(guī)劃層面，切實(shí)保障防洪設(shè)施的建設(shè)實(shí)施

在控規(guī)階段，嚴(yán)格保證防洪設(shè)施用地，禁止土地性質(zhì)變更，并制定詳細(xì)的控制指標(biāo)和規(guī)劃要求。在修規(guī)階段，高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求制定防洪設(shè)施項(xiàng)目的設(shè)計(jì)方案，開(kāi)辟綠色通道，優(yōu)先對(duì)防洪項(xiàng)目的審核審批，確保項(xiàng)目盡快建設(shè)。在規(guī)劃方案編制時(shí)，優(yōu)先保障防洪安全，其次再考慮城市景觀(guān)和風(fēng)貌協(xié)調(diào)等問(wèn)題。

3.5 優(yōu)化技術(shù)，增強(qiáng)基礎(chǔ)公共設(shè)施的防御保障能力

3.5.1 環(huán)衛(wèi)設(shè)施的選址建設(shè)應(yīng)更加關(guān)注場(chǎng)地標(biāo)高，避免雨水倒灌、垃圾外溢

目前新鄉(xiāng)市的垃圾收集站尚未能做到完全密閉式清運(yùn)，但部分垃圾收集站的站址位置低于周邊標(biāo)高，導(dǎo)致本次大暴雨倒灌，造成雨水污染嚴(yán)重。建議此類(lèi)設(shè)施選址時(shí)設(shè)計(jì)標(biāo)高應(yīng)高于地面標(biāo)高，站址內(nèi)部標(biāo)高應(yīng)低于地塊外緣標(biāo)高，確保生活垃圾不外溢、不倒灌[9]。

3.5.2 停車(chē)設(shè)施的建設(shè)優(yōu)先采用立體停車(chē)樓方式，并加強(qiáng)停車(chē)場(chǎng)智能充電設(shè)備的防雨水措施

目前社會(huì)停車(chē)場(chǎng)均要求配備一定比例的新能源汽車(chē)充電設(shè)備，此部分設(shè)備對(duì)于選址也具有較高的要求。建議集中的公共停車(chē)場(chǎng)優(yōu)先選擇停車(chē)樓的方式建設(shè)，既節(jié)約用地，又可避免洪澇災(zāi)害影響。采用地面停車(chē)方式的公共停車(chē)場(chǎng)，其充電設(shè)備應(yīng)高于歷史洪澇水位以上的安全位置。

3.5.3 居住小區(qū)的配套供電設(shè)備建議選址于地面，提升運(yùn)營(yíng)維護(hù)便利性

目前新鄉(xiāng)市大部分住宅樓供電設(shè)備位于地下，社區(qū)標(biāo)高和地面標(biāo)高趨同，導(dǎo)致本次受到極端降水天氣，多數(shù)居住小區(qū)被雨水倒灌，影響電力供應(yīng)安全，導(dǎo)致居住區(qū)電力供應(yīng)和設(shè)備維修無(wú)法得到安全高效的保障。今后應(yīng)將居住小區(qū)配套的變配電、開(kāi)閉所等設(shè)備布置在地面，設(shè)備地基標(biāo)高應(yīng)高于防洪標(biāo)準(zhǔn)水位，同時(shí)，高標(biāo)準(zhǔn)做好設(shè)備周邊的安全防護(hù)。將防洪防澇要求納入規(guī)劃設(shè)計(jì)條件，并作為規(guī)劃方案審查的重要內(nèi)容之一。

3.6 強(qiáng)化管理，提高城市防洪除澇的主動(dòng)應(yīng)對(duì)能力

3.6.1 壓實(shí)民生工程施工組織方案，切實(shí)把好事辦好

隨著城市更新的戰(zhàn)略實(shí)施，市區(qū)內(nèi)老舊小區(qū)改造項(xiàng)目廣布，部分老舊小區(qū)改造進(jìn)展較慢，在汛期來(lái)臨前未能完成地下工程，不能及時(shí)恢復(fù)路面硬化，導(dǎo)致雨季居民出行不便。本次暴雨之后，院內(nèi)地基長(zhǎng)時(shí)間浸泡，雨水?dāng)y泥土、砂礫等建筑材料無(wú)序排放，居民生活出行極其不便。建議民生工程的建設(shè)特別是涉及開(kāi)挖地面的工程建設(shè)，應(yīng)統(tǒng)籌安排施工工期，在人員設(shè)施配備不夠充分情況下不得全面開(kāi)挖[10]。老舊小區(qū)改造中涉及地下管網(wǎng)的改造和路面的開(kāi)挖工程應(yīng)避開(kāi)雨季施工，汛期之前應(yīng)完成地下工程并及時(shí)恢復(fù)硬化路面，作為新鄉(xiāng)市地方施工管理強(qiáng)制內(nèi)容，嚴(yán)格執(zhí)行。

3.6.2 善于運(yùn)用信息化手段，提高權(quán)威信息的推廣力度

自媒體時(shí)代，本次極端強(qiáng)降水天氣，抖音視頻、微信朋友圈、頭條西瓜視頻等線(xiàn)上消息漫天飛，真假難辨，真正政府的權(quán)威消息嚴(yán)重滯后。為避免不實(shí)新聞傳播，防止不法之徒借機(jī)散布有損國(guó)家、地方政府形象的不良言論，建議政府官媒應(yīng)以第一時(shí)間發(fā)布權(quán)威消息，并及時(shí)連續(xù)跟蹤發(fā)布相關(guān)消息。相關(guān)信息的發(fā)布建議充分考慮多種人群受用，應(yīng)聯(lián)合手機(jī)運(yùn)營(yíng)商，及時(shí)以短信、微信的形式發(fā)送相關(guān)氣象和警示信息，或政府公告等。信息的發(fā)送應(yīng)不局限于歸屬地，應(yīng)采用信號(hào)覆蓋的方式全覆蓋。

3.6.3 加強(qiáng)城市低洼易澇點(diǎn)位精細(xì)化管理

目前全市尚未公開(kāi)雨水內(nèi)澇臺(tái)賬，地圖導(dǎo)航軟件未能識(shí)別低洼易積水地段，導(dǎo)致人車(chē)出行受阻折返、積水識(shí)別不夠汽車(chē)遇水趴窩，城市交通安全運(yùn)行存在較大不便。建議城市內(nèi)澇積水點(diǎn)的統(tǒng)計(jì)及時(shí)反饋進(jìn)行信息化入庫(kù)，并公開(kāi)發(fā)布，對(duì)接電子地圖軟件，實(shí)現(xiàn)低洼易澇點(diǎn)位上圖入庫(kù)，適時(shí)引導(dǎo)城市人流、車(chē)流的避讓。

對(duì)低洼易澇點(diǎn)位周邊設(shè)置公示牌，標(biāo)明積水區(qū)域范圍、深度，提醒市民和開(kāi)發(fā)商科學(xué)計(jì)算設(shè)定居住區(qū)庭院及建筑的標(biāo)高，有效避讓積水區(qū)的影響。

4 結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，本次新鄉(xiāng)市特大暴雨洪澇災(zāi)害，相關(guān)部門(mén)盡管采取了一些積極措施應(yīng)對(duì)，但是其中也存在一些不足，在預(yù)估、戰(zhàn)略規(guī)劃等方面值得進(jìn)一步反思，在此基礎(chǔ)上，筆者提出了完善戰(zhàn)略規(guī)劃、優(yōu)化技術(shù)、加強(qiáng)管理等方面的建議，為類(lèi)似洪澇災(zāi)害提供科學(xué)指導(dǎo)，不斷完善城市暴雨洪澇災(zāi)害處理體系，從而，減少經(jīng)濟(jì)損失，保障居民人身財(cái)產(chǎn)安全。