郭孟卓

（水利部水資源管理司，100053，北京）

水資源管控分區(qū)是落實(shí)水資源剛性約束制度， 加強(qiáng)水資源需求管理，實(shí)現(xiàn)水資源合理開發(fā)和科學(xué)配置的重要管理單元， 也是水資源綜合管理從平面管理向空間管控轉(zhuǎn)變的重要體現(xiàn)。 科學(xué)劃定管控分區(qū)， 與空間規(guī)劃、主體功能區(qū)劃做好銜接，指導(dǎo)水資源合理開發(fā)利用， 實(shí)現(xiàn)開發(fā)中保護(hù)、保護(hù)中開發(fā)具有十分重要的意義。

一、分區(qū)管理的發(fā)展歷程

我國(guó)江河眾多，不同流域和區(qū)域水資源稟賦條件差異很大，不同地區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢(shì)及產(chǎn)業(yè)布局對(duì)水利基礎(chǔ)設(shè)施保障程度有不同要求，南北方水資源自然狀況不同，對(duì)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)模的水資源支撐能力提出了不同的約束條件，根據(jù)水利的自然條件和地理地貌特征，需要分區(qū)推進(jìn)水利建設(shè)和加強(qiáng)水資源分區(qū)管理。

20 世紀(jì) 80 年代， 我國(guó)江河洪澇災(zāi)害頻發(fā)，北方出現(xiàn)水資源短缺。 為有效緩解水旱災(zāi)害和供水緊張的矛盾，根據(jù)全國(guó)農(nóng)業(yè)自然資源調(diào)查和農(nóng)業(yè)區(qū)劃研究的要求，國(guó)家組織開展了第一次水資源調(diào)查評(píng)價(jià)工作，將全國(guó)按流域水系劃分為10 個(gè)水資源一級(jí)分區(qū)，77 個(gè)水資源二級(jí)分區(qū)， 并以此對(duì)我國(guó)的降水總量、地表水資源量進(jìn)行評(píng)價(jià)。 依據(jù)水資源開發(fā)利用條件與水利建設(shè)的特點(diǎn)，原水利電力部組織開展了水利區(qū)劃工作，結(jié)合水利的地形與地理位置特征，共劃分了82 個(gè)水利分區(qū)，分類推進(jìn)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。2002 年，《中華人民共和國(guó)水法》修訂頒布施行。 按照法律規(guī)定和要求，水利部會(huì)同國(guó)家發(fā)展改革委、原環(huán)境保護(hù)部編制完成了《全國(guó)重要江河湖泊水功能區(qū)劃（2011—2030 年）》，共劃分4 493 個(gè)水功能區(qū)單元， 水功能區(qū)劃獲國(guó)務(wù)院正式批復(fù)。 隨后，分別組織開展了地下水超采區(qū)、飲用水水源保護(hù)區(qū)等劃定工作，不斷推動(dòng)水資源管理和保護(hù)的分區(qū)管理。

當(dāng)前， 我國(guó)正在推進(jìn) “多規(guī)合一”， 不斷加大空間規(guī)劃和主體功能區(qū)規(guī)劃的實(shí)施力度。 這些規(guī)劃的實(shí)施，都要以資源環(huán)境承載能力評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)，而不同流域和區(qū)域的水資源差異性，決定了不同空間、不同主體功能區(qū)劃的水資源開發(fā)利用、 合理調(diào)配、 節(jié)約保護(hù)的政策措施要有所區(qū)分，需要分區(qū)分類進(jìn)行精細(xì)化管理。

二、分區(qū)管理面臨的新形勢(shì)新要求

1.主體功能區(qū)劃對(duì)水資源管理提出新要求

2010 年 12 月， 國(guó)務(wù)院印發(fā)實(shí)施全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃的通知，明確了優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域等4 種開發(fā)方式，確立了城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)等三大功能區(qū)布局。 規(guī)劃提出：構(gòu)建以陸橋通道、沿長(zhǎng)江通道為兩條橫軸， 以沿海、京哈京廣、包昆通道為三條縱軸，以國(guó)家優(yōu)化開發(fā)和重點(diǎn)開發(fā)的城市化地區(qū)為主要支撐，以軸線上其他城市化地區(qū)為重要組成的“兩橫三縱”城市化戰(zhàn)略格局；構(gòu)建以東北平原、黃淮海平原、長(zhǎng)江流域、汾渭平原、河套灌區(qū)、 華南和甘肅新疆等七區(qū)為主體，以基本農(nóng)田為基礎(chǔ)， 農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和其他農(nóng)業(yè)地區(qū)為重要組成的農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略格局；構(gòu)建以青藏高原生態(tài)屏障、黃土高原—川滇生態(tài)屏障為主，東北森林帶、北方防沙帶和南方丘陵山地帶以及大江大河重要水系為骨架，以其他國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)為重要支撐，以點(diǎn)狀分布的國(guó)家禁止開發(fā)區(qū)域?yàn)橹匾M成的生態(tài)安全戰(zhàn)略格局。 隨后，國(guó)家發(fā)展改革委組織開展了資源環(huán)境承載能力評(píng)價(jià)工作，水利部組織有關(guān)單位完成了京津冀地區(qū)、長(zhǎng)江流域水資源承載能力試評(píng)價(jià)工作， 并提出了評(píng)價(jià)成果，為我們實(shí)施分區(qū)管理奠定了技術(shù)基礎(chǔ)和管理前提。

2.資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警對(duì)水資源管理提出新措施

2017 年 7 月， 中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合頒布了《關(guān)于建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警長(zhǎng)效機(jī)制的若干意見》，對(duì)水資源、土地、環(huán)境、生態(tài)以及海域管控措施提出了要求，明確了超載、臨界超載、不超載三個(gè)等級(jí)，紅色、橙色、黃色、藍(lán)色和綠色等五個(gè)預(yù)警級(jí)別的管控措施。 水資源是管控重點(diǎn)領(lǐng)域之首，文件對(duì)水資源超載地區(qū)、臨界超載地區(qū)、不超載地區(qū)等提出了不同的水資源政策措施，凸顯了水資源對(duì)保障國(guó)家安全戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略和主體功能區(qū)戰(zhàn)略的支撐地位，為我們研究確定水資源管控分區(qū)提供了強(qiáng)有力的政策依據(jù)。

3.空間管控對(duì)水資源管理提出新政策

2019 年 5 月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》。 文件明確指出， 空間規(guī)劃就是科學(xué)布局生產(chǎn)空間、生活空間和生態(tài)空間，初步形成全國(guó)國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)“一張圖”，形成以國(guó)土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，以統(tǒng)一用途管制為手段的國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度，實(shí)施國(guó)土空間監(jiān)測(cè)預(yù)警和績(jī)效考核機(jī)制。 文件同時(shí)提出，在資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持山水林田湖草生命共同體理念，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管治，量水而行，保護(hù)生態(tài)屏障，構(gòu)建生態(tài)廊道和生態(tài)網(wǎng)絡(luò)，推進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)。 文件明確，要健全用途管制制度，實(shí)行“約束指標(biāo)+分區(qū)準(zhǔn)入”的管制方式，強(qiáng)調(diào)要健全資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警長(zhǎng)效機(jī)制，突出空間規(guī)劃是落實(shí)國(guó)家安全戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略和主體功能區(qū)戰(zhàn)略的系統(tǒng)性安排。 這些要求充分說明，實(shí)施水資源管控分區(qū)管理，制定相應(yīng)的管理措施， 對(duì)于落實(shí)水資源剛性約束、指導(dǎo)管控分區(qū)范圍內(nèi)水資源合理開發(fā)和產(chǎn)業(yè)布局具有重要的作用。

三、分區(qū)劃定及管理

1.分區(qū)劃定的依據(jù)

分區(qū)劃定要適應(yīng)國(guó)土空間規(guī)劃和主體功能區(qū)劃的要求，以江河流域?yàn)閱卧?，水資源分區(qū)為基礎(chǔ)，水資源承載能力評(píng)價(jià)為支撐， 立足水資源自然稟賦條件和現(xiàn)狀開發(fā)狀況，兼顧各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）縣級(jí)行政區(qū)的完整性進(jìn)行劃定。分區(qū)劃定要與實(shí)施水資源剛性約束相協(xié)調(diào)，與水資源承載能力評(píng)價(jià)范圍相銜接， 提出滿足國(guó)家安全戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略和主體功能區(qū)戰(zhàn)略，符合水資源特點(diǎn)的分區(qū)單元和約束指標(biāo)條件的準(zhǔn)入管制策略。

2.分區(qū)劃定的原則

我國(guó)不同流域和區(qū)域水資源差異較大，江河流域上中下游的特點(diǎn)各異，水資源支撐服務(wù)的能力和功能有較大差別。 為此，管控分區(qū)要針對(duì)水的涵養(yǎng)性、 對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支撐性、生態(tài)要素的關(guān)鍵性、水資源儲(chǔ)備的前瞻性、水資源調(diào)配的可行性等要素科學(xué)劃定。 每個(gè)分區(qū)都要遵循“保護(hù)中開發(fā)、開發(fā)中保護(hù)”的理念，以分區(qū)類型特點(diǎn)為主，實(shí)施用途管控。

3.分區(qū)劃定的類型

借鑒水利區(qū)劃等有關(guān)工作的做法和經(jīng)驗(yàn)， 考慮到與國(guó)土空間規(guī)劃、主體功能區(qū)劃的銜接，水資源管控分區(qū)可以分為水資源涵養(yǎng)保護(hù)區(qū)、水資源開發(fā)適宜區(qū)、 水資源限制開發(fā)區(qū)、水資源過度開發(fā)區(qū)、水資源戰(zhàn)略儲(chǔ)備區(qū)和江河尾閭水生態(tài)保護(hù)區(qū)。

①水資源涵養(yǎng)保護(hù)區(qū)。 要與生態(tài)保護(hù)紅線相銜接， 將大江大河源頭區(qū)、國(guó)家重要水源地、生態(tài)環(huán)境敏感脆弱區(qū)以及生態(tài)系統(tǒng)退化、水源涵養(yǎng)功能降低的區(qū)域劃定為水資源涵養(yǎng)保護(hù)區(qū)。 水資源涵養(yǎng)保護(hù)區(qū)要以自然修復(fù)為主、減少人為干擾，制定嚴(yán)格的水源涵養(yǎng)保護(hù)措施，除人類生存必須保障的活動(dòng)外，盡量減少對(duì)水資源的開發(fā)和擾動(dòng)，通過實(shí)施國(guó)家公園管理體制， 建立流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，構(gòu)建多元化的生態(tài)保護(hù)與建設(shè)格局。

②水資源開發(fā)適宜區(qū)。 水資源較為豐富， 現(xiàn)狀開發(fā)利用程度較低，符合國(guó)家主體功能區(qū)劃中的重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域、優(yōu)化開發(fā)區(qū)域條件的區(qū)域劃定為水資源開發(fā)適宜區(qū)。 水資源開發(fā)適宜區(qū)要根據(jù)水資源的特點(diǎn)，發(fā)揮區(qū)位產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)布局向適宜區(qū)聚集。 開發(fā)適宜區(qū)雖然水資源條件較好，但仍要堅(jiān)持節(jié)水優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先，嚴(yán)格控制水資源消耗總量和強(qiáng)度，強(qiáng)化水資源保護(hù)和入河排污監(jiān)管。

③水資源限制開發(fā)區(qū)。 現(xiàn)狀水資源開發(fā)利用程度適中或區(qū)域用水量接近用水總量控制指標(biāo)，能夠基本滿足生活生產(chǎn)和基本生態(tài)用水， 但水資源利用空間有限的區(qū)域可劃定為水資源限制開發(fā)區(qū)。 水資源限制開發(fā)區(qū)要暫停審批高耗水項(xiàng)目， 嚴(yán)格管理用水總量、嚴(yán)控增量，加大節(jié)水和非常規(guī)水源利用的力度，優(yōu)化調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

④水資源過度開發(fā)區(qū)。 水資源開發(fā)利用程度較高，區(qū)域水資源可利用量已超出水資源承載能力，河道內(nèi)生態(tài)用水被擠占，地下水存在超采的區(qū)域可劃定為水資源過度開發(fā)區(qū)。 水資源過度開發(fā)區(qū)要依據(jù)區(qū)域可用水量，把水資源作為最大剛性約束，采取暫停審批建設(shè)項(xiàng)目新增取水許可，制定并嚴(yán)格實(shí)施用水總量削減方案，對(duì)主要用水行業(yè)領(lǐng)域?qū)嵤└鼑?yán)格的節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)，退減不合理灌溉面積，落實(shí)水資源有償使用差別化政策等措施，退減總量、優(yōu)化存量、嚴(yán)控增量、深度節(jié)水，堅(jiān)決抑制不合理用水需求。 對(duì)于該區(qū)域合理剛性需求和國(guó)家重大戰(zhàn)略性布局實(shí)施的需要，要堅(jiān)持先節(jié)水后調(diào)水、先治污后通水、先環(huán)保后用水。 按照“空間均衡”的原則，在全面加強(qiáng)節(jié)水，強(qiáng)化水資源剛性約束的前提下，科學(xué)謀劃調(diào)水工程的建設(shè)。

⑤水資源戰(zhàn)略儲(chǔ)備區(qū)。 水資源較為豐沛，現(xiàn)狀水資源開發(fā)利用程度較低或目前不具備開發(fā)條件的地區(qū)，考慮到未來經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的需求，應(yīng)急保障需求和國(guó)家戰(zhàn)略調(diào)水需求等， 可劃定為水資源戰(zhàn)略儲(chǔ)備區(qū)。水資源戰(zhàn)略儲(chǔ)備區(qū)要結(jié)合國(guó)家水網(wǎng)的規(guī)劃布局、重點(diǎn)區(qū)域水資源優(yōu)化配置需求，為跨流域跨區(qū)域調(diào)水工程實(shí)施及預(yù)防區(qū)域重大供水安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)留儲(chǔ)備水量。

⑥江河尾閭水生態(tài)保護(hù)區(qū)。 江河尾閭是河流的行洪通道，是生物多樣性的聚集地，也是河流生命健康的重要檢驗(yàn)區(qū)。 江河尾閭要按照生態(tài)系統(tǒng)功能的需要?jiǎng)澇鲆欢ǖ姆秶鳛樗鷳B(tài)保護(hù)區(qū)。 江河尾閭水生態(tài)保護(hù)區(qū)要嚴(yán)格限制人類活動(dòng)， 強(qiáng)化保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)水資源保護(hù)利用制度的落實(shí)，要突出江河尾閭基本生態(tài)流量（水量）的保障， 采取水資源綜合調(diào)度、 加大節(jié)水、限制取用水等措施，保障江河尾閭的流量、水量、流速、水位，加強(qiáng)對(duì)江河尾閭的岸線管理， 杜絕人類活動(dòng)、項(xiàng)目開發(fā)對(duì)水生態(tài)保護(hù)區(qū)的侵占。

四、分區(qū)管理的重點(diǎn)任務(wù)

空間規(guī)劃是國(guó)家實(shí)行 “多規(guī)合一”的新要求新措施，水資源管控分區(qū)是實(shí)施水生態(tài)空間管控的管理單元。 加強(qiáng)水資源管控分區(qū)的分類管理就是要加快建立手段完備、 數(shù)據(jù)共享、實(shí)時(shí)高效、管控有力、多方協(xié)同的水資源承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警長(zhǎng)效機(jī)制，嚴(yán)格控制流域和區(qū)域水資源開發(fā)強(qiáng)度，統(tǒng)籌水資源、水環(huán)境和水生態(tài)保護(hù)，切實(shí)將開發(fā)活動(dòng)限制在水資源承載能力之內(nèi)， 實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用，建設(shè)人水和諧的幸福河湖，構(gòu)建新時(shí)代保障國(guó)家水安全的新格局。

1.加快水資源管控分區(qū)劃定

根據(jù)我國(guó)水資源自然條件和功能屬性，結(jié)合全國(guó)第三次水資源調(diào)查評(píng)價(jià)、水資源承載能力評(píng)價(jià)和用水總量控制指標(biāo)，以全國(guó)取用水管理專項(xiàng)整治行動(dòng)整改臺(tái)賬為基礎(chǔ)，加快水資源管控分區(qū)的劃定工作。 分區(qū)劃定要充分考慮國(guó)家主體功能區(qū)劃、 生態(tài)保護(hù)紅線的要求， 立足水資源開發(fā)利用現(xiàn)狀，科學(xué)分析江河開發(fā)利用上限、水資源調(diào)配的潛力和功能需求， 分區(qū)提出管理方案， 逐步推進(jìn)分區(qū)分類的差別化管理。

2.建立分區(qū)名錄的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制

做好水資源承載能力滾動(dòng)評(píng)價(jià)和實(shí)時(shí)評(píng)價(jià)，定期組織開展全國(guó)水資源承載能力評(píng)價(jià)工作。 對(duì)水資源限制開發(fā)區(qū)要建立年度評(píng)價(jià)制度，對(duì)水資源過度開發(fā)區(qū)要實(shí)行實(shí)時(shí)評(píng)價(jià)，動(dòng)態(tài)了解水資源承載能力變化情況。 要根據(jù)水資源綜合治理和評(píng)價(jià)結(jié)論，適時(shí)調(diào)整分區(qū)名錄清單，建立分區(qū)名錄動(dòng)態(tài)調(diào)整和統(tǒng)一發(fā)布的機(jī)制，強(qiáng)化水資源需求管理，接受社會(huì)和公眾監(jiān)督。

3.加強(qiáng)水資源承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警

要抓緊完善水資源監(jiān)測(cè)計(jì)量網(wǎng)絡(luò)體系，依托國(guó)家水資源管理信息系統(tǒng)、國(guó)家地下水監(jiān)測(cè)工程、跨省江河水資源水文監(jiān)測(cè)站網(wǎng)，加強(qiáng)對(duì)管控分區(qū)的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。 要搭建水資源承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警智能分析和動(dòng)態(tài)可視化平臺(tái)，增強(qiáng)監(jiān)測(cè)預(yù)警的有效性和精準(zhǔn)性， 實(shí)現(xiàn)水資源承載能力的綜合監(jiān)管、動(dòng)態(tài)評(píng)估與決策支持。

4.強(qiáng)化對(duì)分區(qū)的分類管控

切實(shí)發(fā)揮管控分區(qū)約束作用，按照水資源管控分區(qū)的不同類型，依據(jù)流域和區(qū)域水資源承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警評(píng)價(jià)結(jié)論，嚴(yán)格落實(shí)差別化的水資源管控措施。 對(duì)水資源過度開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)，要實(shí)施取水許可限批政策， 通過制定區(qū)域用水總量削減方案，退減總量、優(yōu)化存量、嚴(yán)管增量，切實(shí)發(fā)揮水資源剛性約束作用。

5.推進(jìn)區(qū)域水資源論證評(píng)估

按照國(guó)務(wù)院關(guān)于工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革的決策部署，結(jié)合管控分區(qū)的特點(diǎn)， 優(yōu)先在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、各類開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)、新區(qū)和其他有條件的區(qū)域，推行區(qū)域水資源論證評(píng)估。 區(qū)域水資源論證評(píng)估要以水資源剛性約束指標(biāo)為基礎(chǔ)，以水資源管控分區(qū)為依據(jù)，重點(diǎn)評(píng)估區(qū)域用水需求與指標(biāo)的匹配性，水資源配置方案的合理性，產(chǎn)業(yè)布局的用途管制，產(chǎn)業(yè)節(jié)水的強(qiáng)制性，水資源循環(huán)利用的可行性。 對(duì)已經(jīng)實(shí)施水資源論證區(qū)域評(píng)估范圍內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目，凡符合簡(jiǎn)政放權(quán)、簡(jiǎn)化審批的建設(shè)項(xiàng)目，積極推行取水許可告知承諾制，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，提升便民服務(wù)水平。