王 敏

（陜西省西安市水務(wù)局，710021，西安）

一、西安市農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革目標(biāo)任務(wù)和實(shí)施現(xiàn)狀

1.目標(biāo)任務(wù)

2016年1月21日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的意見》，計(jì)劃到“十四五”末期全面完成農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革目標(biāo)任務(wù)。2017年8月3日，陜西省人民政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的實(shí)施意見》，要求全省利用5年時(shí)間全面完成這一目標(biāo)任務(wù)。按照國務(wù)院辦公廳、省政府辦公廳的文件精神，2018年1月31日，西安市政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于印發(fā)〈西安市推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革工作實(shí)施方案〉的通知》，明確提出全市農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革采取試點(diǎn)與推廣相結(jié)合的形式進(jìn)行，2018年年底之前率先完成周至縣黑惠渠灌區(qū)、井泉渠純井灌區(qū)和閻良區(qū)灌區(qū)末級渠系的農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)任務(wù)；用4年左右時(shí)間完成 全市260萬 畝（1畝=1/15 hm2，下同）灌溉設(shè)施的農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革目標(biāo)任務(wù)。

2.實(shí)施現(xiàn)狀

改革工作開展以來，在各涉農(nóng)區(qū)（縣）政府和市、區(qū)縣水務(wù)、發(fā)改、財(cái)政、農(nóng)業(yè)等部門的共同努力下，截至2020年年底，全市農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革工作開展順利。

（1）確定初始水權(quán)，實(shí)行用水總量控制和定額管理

按照全市水資源承載力和各涉農(nóng)區(qū)縣年度水資源定額，對全市自流灌區(qū)、灌溉機(jī)井核定用水定額頒證。水權(quán)證書所登記用水量為該設(shè)施或個(gè)人年度可開采或可用水量上限。目前全市共計(jì)頒發(fā)初始水權(quán)證書69 152份，水權(quán)證書覆蓋設(shè)施灌溉面積127.39萬畝，占全市設(shè)施灌溉面積的48.9%。其中，周至縣、閻良區(qū)、灞橋區(qū)水權(quán)證書覆蓋率均為100%，高陵區(qū)水權(quán)證書覆蓋率為80%，臨潼區(qū)、藍(lán)田縣水權(quán)證書覆蓋率均為30%，水權(quán)確定和頒證工作未全部完成的區(qū)縣都在抓緊推進(jìn)中。

（2）加強(qiáng)成本管理，建立合理的農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制

為達(dá)到設(shè)施運(yùn)行維護(hù)成本水平，節(jié)約有限水資源，不斷提升群眾節(jié)水意識，全市8個(gè)涉農(nóng)區(qū)縣都先后通過農(nóng)業(yè)用水成本調(diào)查或成本監(jiān)審，建立了農(nóng)業(yè)用水價(jià)格機(jī)制，出臺(tái)農(nóng)業(yè)灌溉用水價(jià)格政策。其中周至縣、藍(lán)田縣農(nóng)業(yè)灌溉用水價(jià)格執(zhí)行辦法由縣政府印發(fā)，其余5個(gè)區(qū)農(nóng)業(yè)灌溉用水價(jià)格執(zhí)行辦法由區(qū)發(fā)改部門牽頭印發(fā)。針對使用地下水灌溉的類型，各區(qū)縣均采取由水管組織與用水戶協(xié)商定價(jià)的辦法執(zhí)行。針對使用地表水灌溉的類型，周至縣、鄠邑區(qū)、藍(lán)田縣考慮作物分類灌溉定額、維護(hù)成本等因素，實(shí)行分類水價(jià)和累進(jìn)加價(jià)政策。高陵區(qū)、閻良區(qū)地處省直大型灌區(qū)末端，采用地表水灌溉執(zhí)行省直大型灌區(qū)末級農(nóng)業(yè)供水價(jià)格。

（3）安裝計(jì)量設(shè)施，落實(shí)差別水價(jià)和累進(jìn)加價(jià)制度

安裝計(jì)量設(shè)施，旨在為農(nóng)業(yè)灌溉用水提供精準(zhǔn)計(jì)量，為初始水權(quán)內(nèi)外執(zhí)行不同灌溉水價(jià)提供計(jì)量依據(jù)。自2018年以來，全市累計(jì)完成農(nóng)業(yè)灌溉計(jì)量設(shè)施覆蓋面積110.2萬畝，占全市設(shè)施灌溉面積的42.6%；正在實(shí)施農(nóng)業(yè)灌溉計(jì)量設(shè)施安裝的面積150萬畝（以項(xiàng)目驗(yàn)收為準(zhǔn)），占全市設(shè)施灌溉面積的57.4%。同時(shí)，通過安裝計(jì)量設(shè)施，由計(jì)量設(shè)施生產(chǎn)廠家負(fù)責(zé)構(gòu)建市、區(qū)縣農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革信息化管理平臺(tái)，在全省率先實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上實(shí)時(shí)控制農(nóng)業(yè)灌溉及初始水權(quán)、已用水量、剩余水權(quán)、水費(fèi)、用電量等數(shù)據(jù)的查詢，集智能化、自動(dòng)化、現(xiàn)代化于一體，操作管理超前，群眾使用便利，為體制改革后農(nóng)村水利事業(yè)健康發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

（4）強(qiáng)化終端管理，保障農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)規(guī)范運(yùn)行

為徹底解決一些灌區(qū)管理單位作為基層事業(yè)單位不具備收費(fèi)主體資格問題，通過組建農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)強(qiáng)化終端管理是農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的亮點(diǎn)。截至2020年年底，全市8個(gè)涉農(nóng)區(qū)縣通過民政部門累計(jì)成立農(nóng)民用水合作組織584個(gè)，覆蓋設(shè)施灌溉面積222.21萬畝，占全市設(shè)施灌溉面積的85.5%，其中周至縣、鄠邑區(qū)、灞橋區(qū)、閻良區(qū)、臨潼區(qū)做到了全覆蓋，高陵區(qū)覆蓋面積比為80%，未全部完成的區(qū)縣都在抓緊進(jìn)行中。

（5）加強(qiáng)供需管理，探索精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制

建立精準(zhǔn)補(bǔ)貼與獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，是鼓勵(lì)和支持群眾樹立節(jié)水意識、強(qiáng)化農(nóng)業(yè)用水節(jié)水管理，探索與節(jié)水成效、調(diào)價(jià)幅度、財(cái)力狀況相匹配，和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展相承接的一項(xiàng)激勵(lì)政策。目前，全市8個(gè)涉農(nóng)區(qū)縣在完善農(nóng)業(yè)灌溉水價(jià)形成機(jī)制的基礎(chǔ)上，都制定出臺(tái)了農(nóng)業(yè)灌溉用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼與節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)辦法，并由區(qū)縣財(cái)政部門牽頭印發(fā)執(zhí)行。

（6）鼓勵(lì)水權(quán)流轉(zhuǎn)，推行水權(quán)交易轉(zhuǎn)讓和水權(quán)回購

水權(quán)作為一種資源，其流轉(zhuǎn)、交易和回購都是以水資源市場化和社會(huì)化為導(dǎo)向，以水權(quán)交易市場為中介，搭建用水戶水權(quán)交易活動(dòng)的橋梁，提升用水效益和效率，也可以由政府或授權(quán)政府部門，利用財(cái)政專項(xiàng)資金或者水費(fèi)收入與賣方議價(jià)，實(shí)現(xiàn)水權(quán)回購。截至目前，全市還未開展水權(quán)流轉(zhuǎn)、交易、轉(zhuǎn)讓和回購工作。

（7）監(jiān)測農(nóng)民負(fù)擔(dān)，引導(dǎo)農(nóng)民調(diào)整和完善種植結(jié)構(gòu)

實(shí)施農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，就是要不斷提升群眾節(jié)水意識，建立健全農(nóng)業(yè)灌溉水費(fèi)收繳機(jī)制，為設(shè)施運(yùn)行管護(hù)提供資金支持，為設(shè)施運(yùn)行效益的持續(xù)發(fā)揮夯實(shí)基礎(chǔ)。隨著改革不斷推進(jìn)，要引導(dǎo)群眾調(diào)整和完善種植結(jié)構(gòu)，不能額外增加群眾灌溉負(fù)擔(dān)。目前，該項(xiàng)工作正在由地方政府和農(nóng)業(yè)部門跟進(jìn)推動(dòng)。

二、改革中存在的問題

1.水權(quán)確定與水權(quán)市場化交易還有一定距離

農(nóng)業(yè)灌溉用水初始水權(quán)確定、水權(quán)分配，要求確定用水上限，細(xì)化用水定額。該項(xiàng)工作涉及面廣、工作量大，目前區(qū)縣水權(quán)證書發(fā)放進(jìn)展不平衡，而且大部分區(qū)縣初始水權(quán)僅僅分配到渠道灌區(qū)或者受益村組，還未能細(xì)化分配到農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)、農(nóng)戶，水權(quán)交易時(shí)機(jī)還不夠成熟，只有個(gè)別區(qū)縣水權(quán)分配到戶。水權(quán)市場化交易的前提是賣方水權(quán)有剩余，買方水權(quán)不足，用水戶供需矛盾時(shí)，二者通過水權(quán)交易媒介才能完成買賣雙方的水權(quán)市場化交易。

2.農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)作用還不夠凸顯

一方面，有些地方計(jì)量設(shè)施還沒有安裝到位，灌溉計(jì)費(fèi)仍然采用以電代收費(fèi)的老辦法進(jìn)行，群眾還認(rèn)為灌溉用水不收費(fèi)，而有些區(qū)域已經(jīng)安裝了計(jì)量設(shè)施，灌溉后除繳納電費(fèi)外還需要繳納灌溉水費(fèi)，這就導(dǎo)致一部分群眾心理不平衡，灌溉后水費(fèi)繳納不積極。另一方面，實(shí)行新的灌溉水價(jià)后，一部分群眾認(rèn)為實(shí)施農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革或者安裝計(jì)量設(shè)施，是在變相漲價(jià)，群眾負(fù)擔(dān)增加而不愿意足額繳納水費(fèi)，這也影響和制約著農(nóng)民用水合作組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和協(xié)會(huì)組織作用的正常發(fā)揮。

3.維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)不足與計(jì)量精準(zhǔn)度受影響問題

農(nóng)田水利設(shè)施重建輕管是長期存在的現(xiàn)象，設(shè)施維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)的不足，導(dǎo)致大量灌溉渠道老化失修，相當(dāng)一部分灌溉機(jī)井勉強(qiáng)能夠使用，這就是每遇旱情手忙腳亂的根源。隨著農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革工作的開展，在安裝計(jì)量設(shè)施的同時(shí)，為保障精準(zhǔn)計(jì)量，大量現(xiàn)存農(nóng)田水利設(shè)施需要同步開展維修改造，特別是一些渠道設(shè)施，需要通過修補(bǔ)避免“跑冒滴漏”，一些灌溉機(jī)井工程需要同步配套水泵、修補(bǔ)輸水管道才能確保精準(zhǔn)計(jì)量。同時(shí)，受資金局限，區(qū)縣所安裝計(jì)量設(shè)施類別不同、性質(zhì)不同，這也導(dǎo)致計(jì)量數(shù)據(jù)不統(tǒng)一和精準(zhǔn)度不一致的問題。

4.農(nóng)業(yè)灌溉信息化建設(shè)數(shù)據(jù)相互不兼容問題

西安市以農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革為契機(jī)，積極建設(shè)全市農(nóng)業(yè)灌溉信息化平臺(tái)，使得市、區(qū)縣按照管理層級能夠及時(shí)把握層級內(nèi)農(nóng)業(yè)灌溉用水現(xiàn)狀和存在的問題。然而以區(qū)縣為單位，以區(qū)縣計(jì)量設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目為依托，先后通過招標(biāo)確定實(shí)施單位，這種情況下所安裝的計(jì)量設(shè)施不盡相同，前期建立的區(qū)縣農(nóng)業(yè)灌溉管理系統(tǒng)也不盡相同，灌溉用水?dāng)?shù)據(jù)客觀上存在著相互不夠兼容的問題。

5.當(dāng)前農(nóng)業(yè)灌溉水價(jià)機(jī)制政策還有待進(jìn)一步完善

長期以來，農(nóng)業(yè)灌溉基本上都是粗放式管理，農(nóng)民灌溉后沒有灌溉用水量、灌溉時(shí)間、灌溉成本等方面的實(shí)時(shí)記錄，一些灌區(qū)在灌溉前后灌溉資料也不夠完整，這就導(dǎo)致發(fā)改部門在制定灌溉水價(jià)時(shí)，成本調(diào)查十分困難，成本監(jiān)審缺乏基礎(chǔ)。因此，全市8個(gè)區(qū)縣目前已經(jīng)制定頒布的農(nóng)業(yè)灌溉水價(jià)都在試行期間，試行后還有待進(jìn)一步完善。

6.農(nóng)業(yè)節(jié)水獎(jiǎng)補(bǔ)辦法還難以做到精準(zhǔn)獎(jiǎng)補(bǔ)

盡管各區(qū)縣由財(cái)政部門牽頭制定出臺(tái)了農(nóng)業(yè)節(jié)水獎(jiǎng)補(bǔ)辦法，但在具體落實(shí)中該獎(jiǎng)補(bǔ)辦法受區(qū)縣財(cái)力、作物布局、用水戶水權(quán)確定、計(jì)量設(shè)施完善程度、農(nóng)田水利設(shè)施完好程度等影響，操作性比較差，在實(shí)踐中還需要進(jìn)一步修改完善。同時(shí)獎(jiǎng)補(bǔ)資金還有待進(jìn)一步落實(shí)。

三、解決問題的對策

1.落實(shí)工作經(jīng)費(fèi)，強(qiáng)化宣傳引領(lǐng)

農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革是各級政府逐級多項(xiàng)考核中的內(nèi)容，各級政府有必要落實(shí)一定的工作經(jīng)費(fèi)，切實(shí)加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，在全社會(huì)形成改革工作的良好氛圍。特別是在區(qū)縣，要積極落實(shí)工作經(jīng)費(fèi)，通過當(dāng)?shù)仉娨暸_(tái)、報(bào)刊媒體、公益性廣告宣傳牌、微信公眾號、抖音平臺(tái)等大張旗鼓地宣傳，通過發(fā)放簡明扼要的農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革宣傳手冊、宣傳彩頁，發(fā)放印有農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革標(biāo)識的實(shí)用性日常用品，全方位、多角度引導(dǎo)農(nóng)民群眾提升節(jié)水意識、理解水價(jià)改革政策、支持和配合改革各項(xiàng)工作。

2.重視維養(yǎng)工作，補(bǔ)足設(shè)施短板

隨著農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革工作的開展，農(nóng)民用水合作組織按照協(xié)會(huì)章程和協(xié)會(huì)財(cái)務(wù)管理制度，可以計(jì)提一定量的設(shè)施維修養(yǎng)護(hù)資金用于維修養(yǎng)護(hù)工作需要，但目前協(xié)會(huì)組織剛剛運(yùn)行，從灌溉水費(fèi)收入中計(jì)提的維修養(yǎng)護(hù)資金還不足以滿足設(shè)施維修養(yǎng)護(hù)的總體需求。因此，當(dāng)前市、區(qū)縣政府和相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步重視和支持農(nóng)田水利設(shè)施的維修養(yǎng)護(hù)工作，在維修養(yǎng)護(hù)資金上繼續(xù)給予支持。

3.計(jì)量設(shè)施招標(biāo)，區(qū)域系統(tǒng)管理

區(qū)縣不同年度計(jì)量設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目通過招標(biāo)確定的中標(biāo)單位不盡相同，從而導(dǎo)致可能存在計(jì)量數(shù)據(jù)不統(tǒng)一、灌溉數(shù)據(jù)不兼容等諸多問題。為此，市、區(qū)縣相關(guān)職能單位應(yīng)該研究制定專門政策，明確政策界限，通過一次招標(biāo)確定本區(qū)域內(nèi)中標(biāo)單位，并通過該中標(biāo)單位全面負(fù)責(zé)實(shí)施本區(qū)縣內(nèi)所有計(jì)量設(shè)施安裝工作，同步建立一個(gè)灌溉數(shù)據(jù)前后連貫、計(jì)量精準(zhǔn)度一致的農(nóng)業(yè)灌溉管理系統(tǒng)，為后續(xù)農(nóng)業(yè)灌溉科學(xué)管理、實(shí)時(shí)管理和信息化管理夯實(shí)基礎(chǔ)。

4.實(shí)行歸口管理，全面節(jié)水行動(dòng)

水資源作為有限資源，在體制改革前，水利、農(nóng)業(yè)、國土、林業(yè)等部門在實(shí)施項(xiàng)目時(shí)對水資源的承載力考慮不周，隨意開采地下水，水資源歸口管理難的問題始終存在著。體制改革后，農(nóng)田水利建設(shè)職能由水利部門劃轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)部門，但農(nóng)業(yè)部門隨意開采地下水現(xiàn)象依然存在，相關(guān)涉及地下水開采的項(xiàng)目并未經(jīng)過水利部門審批，這就使得水利部門在農(nóng)田水利設(shè)施運(yùn)行監(jiān)管和節(jié)約用水管理方面十分尷尬。另外，由農(nóng)業(yè)部門實(shí)施的高效節(jié)水項(xiàng)目，按照部、省要求應(yīng)該同步建立計(jì)量設(shè)施，但體制改革后農(nóng)業(yè)部門實(shí)施的一攬子農(nóng)田水利項(xiàng)目并未全部同步安裝計(jì)量設(shè)施。就此問題，立足全面節(jié)水行動(dòng)，應(yīng)通過機(jī)制協(xié)調(diào)理順關(guān)系，實(shí)現(xiàn)水資源歸口管理，為農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革和構(gòu)建節(jié)水型城市提供保障。

5.營造改革工作環(huán)境，激發(fā)干部工作積極性和主觀能動(dòng)性

改革工作過程就是摸著石頭過河的過程，難免會(huì)出現(xiàn)很多意想不到的難點(diǎn)問題，只有解決好這些問題，改革整體工作才能不斷向前推進(jìn)。所以在改革中，要努力營造改革工作環(huán)境，拓寬干部提升空間，激發(fā)干部工作積極性和主觀能動(dòng)性，使得干部少一點(diǎn)顧慮、多一些擔(dān)當(dāng)，愿意多思考、多付出、多研究，從而更快更好地推動(dòng)改革各個(gè)環(huán)節(jié)工作高質(zhì)量按時(shí)完成。