劉志峰，盛 雷

（山東省海河淮河小清河流域水利管理服務(wù)中心，250100，濟南）

山東省小型水庫面廣量大，截至2019年年底，全省共注冊登記小型水庫5 897座，約占全國小型水庫數(shù)量的7%，在全國各省（自治區(qū)、直轄市）中排名第4，總庫容38.1億m3，興利庫容21.6億m3。小型水庫不僅是農(nóng)業(yè)灌溉、人畜用水和農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施,還在城鎮(zhèn)供水、森林防火、生態(tài)環(huán)境建設(shè)以及旅游資源開發(fā)等方面發(fā)揮著重要支撐作用。

一、山東省小型水庫運行管理現(xiàn)狀及典型經(jīng)驗做法

1.運行管理現(xiàn)狀

山東省小型水庫大部分建于20世紀六七十年代，多屬于邊勘測、邊設(shè)計、邊施工的“三邊”工程，工程質(zhì)量差，病險隱患多，一直是全省水利工程管理的難點，也是山東省防汛保安的重大隱患。自2008年以來，先后對5 605座小型病險水庫實施除險加固,其中3 711座列入國家計劃，累計投資55.89億元，水庫工程狀況有了明顯改觀，目前仍有307座病險水庫限制運行。

山東省小型水庫管理主體多元化，97%以上隸屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村集體直接管理。全省縣級水行政主管部門直管水庫85座，縣級國有企業(yè)、民營企業(yè)和其他行業(yè)管理水庫82座，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理水庫1 760座，村集體管理水庫3 970座。目前，全省各地因地制宜，探索形成了縣鄉(xiāng)水利部門維修養(yǎng)護、管理員日常管理和物業(yè)化管理相結(jié)合、大中型水庫“以大代小”、區(qū)域化流域化集中管理等多種小型水庫管護模式。上述模式做到了與地方實際相結(jié)合，取得了一定管護成效。

2.運行管理典型經(jīng)驗做法

（1）全面推行小型水庫管理體制改革

2014年，山東省進行了小型水庫管理體制改革，按照以點帶面、全面推開原則，在全省有山丘區(qū)小型水庫的市選取了12個縣率先開展改革工作，2016—2018年逐步逐年擴大試點縣，2019年在全省全面推開。此次改革重點包括了四個方面：一是明晰工程產(chǎn)權(quán)和管護范圍；二是建立權(quán)責明確、職能清晰的小型水庫安全管理責任體系；三是建立管護新模式，落實各項管護措施；四是實行財政獎補，落實管護經(jīng)費。目前全省小型水庫安全管理責任人均已落實到位，72個縣(市、區(qū))完成了小型水庫管理體制改革，12個縣（市）獲得“山東省小型水庫管理標準化縣”稱號，小型水庫安全管理工作不斷推進。

（2）將水庫納入湖長制實施范圍

2018年，山東省出臺了《山東省在湖泊實施湖長制工作方案》，將水庫一并納入湖長制實施范圍。目前，山東省已在每座小型水庫設(shè)立了湖長，湖長主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責人擔任，具體負責組織領(lǐng)導相應(yīng)水庫的管理和保護工作。通過湖長制的實施，小型水庫管護責任得到具體落實。

（3）建立健全地方性法規(guī)體系

1994年，山東省頒布了《山東省實施〈水庫大壩安全管理條例〉辦法》，對大壩建設(shè)、大壩管理等進行了系統(tǒng)規(guī)定。2011年，頒布了《山東省小型水庫管理辦法》，對小型水庫建設(shè)、運行管理、防汛安全、工程維護、開發(fā)經(jīng)營及其監(jiān)督管理等進行了明確規(guī)定，這是全國第一部專門關(guān)于小型水庫管理的地方性法規(guī)。各地也相繼出臺了政府文件，全省小型水庫管理法規(guī)體系逐步建立。

（4）以暗訪工作促管護提升

山東省組織開展了小型水庫安全運行暗訪調(diào)研工作。2018年暗訪調(diào)研了661座小型水庫，2019年繼續(xù)開展暗訪調(diào)研工作，派出暗訪調(diào)研組64個、暗訪調(diào)研人員149人，檢查水庫478座，全面查找了小型水庫安全運行薄弱環(huán)節(jié)，及時消除了風險隱患。

二、山東省小型水庫運行管理存在的主要問題

1.水庫管理設(shè)施建設(shè)存在明顯短板

山東省小型水庫工程建設(shè)先天不足，后期除險加固受資金限制，建設(shè)標準低，加固不徹底，管理設(shè)施缺項。加之日常維修養(yǎng)護投入不足，缺乏有效管理，設(shè)備老化、水毀問題多，工程面貌較差。據(jù)統(tǒng)計，目前約40%的小型水庫沒有管理用房，50%的水庫缺少雨水情監(jiān)測系統(tǒng)，60%的水庫未完成劃界工作，大部分水庫缺乏安全監(jiān)測設(shè)施，部分水庫防汛道路不通。這些問題嚴重影響了工程安全度汛，不符合水利部《小型水庫安全運行監(jiān)督檢查辦法》中確定的管理標準。

2.水庫管理體制和運行機制有待完善

部分改革起步較晚的縣 （市、區(qū)），小型水庫管理體制與運行機制還不順暢。在管理機構(gòu)方面，絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村集體管理的水庫都沒有專門的管理單位，主要依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站實施管理和業(yè)務(wù)指導，人員力量較為薄弱。加之本輪機構(gòu)改革中，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站被撤銷合并，缺乏專業(yè)管理人員，基層水利服務(wù)管理“最后一公里”問題變得較為突出，工程管理存在滑坡倒退隱患。在管護責任主體定位方面，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在重視程度不夠的現(xiàn)象，管理主體定位失誤，縣級監(jiān)管部門變成了管理責任主體，工作開展比較被動。在工作組織協(xié)調(diào)方面，部門間溝通不暢，條塊分割明顯，工作合力尚未形成，甚至部分地區(qū)最基本的管理用房因自然資源、住建等部門的相關(guān)規(guī)定限制而不能建設(shè)。

3.管護經(jīng)費投入嚴重不足

山東省小型水庫公益屬性很強，自身并沒有造血能力，運行管護主要依靠財政投入。2018年，省級財政投入3 200萬元用于小型水庫運行管護，加上市、縣配套資金，大部分達到每座?。?）型水庫3萬元、?。?）型水庫1.5萬元的管護標準，初步解決了有人兼職管護和工程簡單維護的最低需求，但與工程維修養(yǎng)護和保障安全運行的需要相比尚有很大缺口。特別是涉農(nóng)資金整合后，中央、省、市財政小型水庫管護補助資金全部由縣（市、區(qū)）整合使用，從調(diào)研情況看，個別市和部分縣（市、區(qū)）小型水庫運行管護資金保障不到位，甚至有地方小型水庫管護補助經(jīng)費至今未落實。

4.管理能力建設(shè)有待增強

全省大部分水庫一線管護人員業(yè)務(wù)能力還有待進一步加強，對水庫基本情況、要素特征、應(yīng)知應(yīng)會的基本管護常識等方面把握能力有所欠缺，對水庫一線管護人員的培訓還不到位。一是培訓形式單一，集中培訓較多，現(xiàn)場教學偏少；二是培訓內(nèi)容不切實際，專業(yè)知識偏多，基本管護能力培訓針對性較差；三是培訓開展不及時，管護人員流動性強，變換頻繁，對新選取的人員培訓不夠及時。

5.承包租賃極不規(guī)范

由于歷史原因，有些村集體將小型水庫對外承包進行漁業(yè)養(yǎng)殖，但承包年限、承包費用、承包責任等方面存在不合理、不規(guī)范現(xiàn)象。部分小型水庫承包人片面追求經(jīng)濟效益，有的大量投放餌料，私設(shè)子堰或攔魚圍網(wǎng)，私自堵塞放水洞，不接受水庫管理人員管理，不服從防洪灌溉調(diào)度等，導致部分水庫水體水質(zhì)較差，甚至爭水現(xiàn)象嚴重，水庫的防洪安全、灌溉效益難以得到有效保障。

三、山東省小型水庫運行管理對策建議

1.全面彌補水庫工程短板

組織各地進一步摸清全省小型水庫現(xiàn)狀，逐庫進行分析研究，對不符合條件的小型水庫按照《水庫降等與報廢管理辦法》《水庫降等與報廢標準》實行降等報廢，并堅決杜絕已報廢水庫蓄水運行。定期開展水庫安全鑒定，在省級層面建立病險水庫動態(tài)管理制度，將病險水庫加固列為一項經(jīng)常性工作，出險一座，加固一座，保證水庫運行長治久安。加強高標準建設(shè)，結(jié)合小型病險水庫除險加固工作，一并解決出險水庫的管理設(shè)施、觀測設(shè)施缺乏問題；建立省、市兩級財政專項資金，由各級水行政主管部門協(xié)調(diào)自然資源、住建等部門專門解決其余未出險水庫管理用房、安全監(jiān)測設(shè)施、防汛道路等缺失問題。加快制定出臺《全面推行水利工程標準化管理的意見》《山東省水利工程標準化管理總體實施方案（2019—2023）》，分門別類研究制訂山東省水利工程系列地方標準，按照“先大后小、以點帶面”原則，集中財力物力優(yōu)先推進水庫標準化創(chuàng)建工作，爭取用2年左右時間彌補工程短板，進一步改善小型水庫工程面貌，用5年左右時間實現(xiàn)所有小型水庫全部標準化管理。

2.進一步理順管理體制與運行機制

繼續(xù)深化小型水庫管理體制改革，深入推進小型水庫管理示范縣建設(shè)，按照管理權(quán)與所有權(quán)分離的原則，將村集體所有小型水庫的管理權(quán)收回到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（產(chǎn)權(quán)關(guān)系不變），由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔管理主體責任，并落實管理人員，縣級水行政主管部門負責監(jiān)督，并提供技術(shù)指導和服務(wù)。在小型水庫納入河長制湖長制管理基礎(chǔ)上，將小型水庫安全管理納入湖長制工作內(nèi)容和各級湖長職責范圍，將湖長設(shè)置和安全管理責任人落實有機結(jié)合，提高各級對水庫管理工作的重視，督促水庫湖長切實統(tǒng)籌協(xié)調(diào)水庫運行管理工作，履職盡責。

3.不斷加大資金保障力度

加大小型水庫管護經(jīng)費保障力度，將小型水庫運行管理與維修經(jīng)費列入省財政專項預算，建立省、市、縣三級財政專項經(jīng)費，同時將水庫運行管護資金作為涉農(nóng)資金約束性指標，帶動地方財政加大投入，從根本上解決水庫日常維修養(yǎng)護經(jīng)費短缺問題?？紤]到小型水庫維修養(yǎng)護日趨規(guī)范化、標準化，以及人工費用增加等因素，為使小型水庫管理經(jīng)費投入能夠達到工程良性運行的長效機制，建議進一步增加日常管護經(jīng)費，達到?。?）型不低于6萬元、小（2）型不低于3萬元的標準。省級層面設(shè)立水利工程標準化創(chuàng)建專項經(jīng)費，鼓勵和引導各地積極推進標準化工作，并結(jié)合“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略實施，將水庫標準化建設(shè)與農(nóng)村環(huán)境綜合整治結(jié)合起來，建設(shè)“鄉(xiāng)村美麗水庫”，省市兩級財政給予政策引導和資金獎補，力爭盡快取得明顯成效。

4.持續(xù)提升水庫管護水平

將小型水庫管理范圍劃定任務(wù)納入河湖和水利工程管理范圍劃定工作內(nèi)容，強力推進劃界工作，對已經(jīng)完成劃界的水庫，由政府對劃定的水庫管理范圍進行公告，埋設(shè)界樁，為水庫管理提供邊界依據(jù)。按照“巡查員日常管理+維修養(yǎng)護專業(yè)化+日常維護社會化+縣水行政主管部門監(jiān)管”相結(jié)合原則，因地制宜建立符合當?shù)貙嶋H情況的管護模式，提升小型水庫管護水平。水庫專職安全巡查員由管理主體責任單位選聘落實，對有管理單位的小（1）型水庫，維修養(yǎng)護由管理單位負責，日常維護通過購買服務(wù)實行物業(yè)化管理。對面廣量大的?。?）型水庫，可以采取兩種方式：一是進一步探索實行“以大代小”模式，委托大中型水庫代管附近小型水庫，由財政資金給予補助，大中型水庫一并負責代管小型水庫的維修養(yǎng)護和日常管護；二是繼續(xù)探索按照區(qū)域、流域?qū)Χ鄠€小型水庫實行集中管理，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責維修養(yǎng)護，日常維護通過購買服務(wù)實行物業(yè)化管理。

5.進一步強化培訓工作

按照“分級培訓、全面覆蓋，注重實效、不走過場”原則，全面加強小型水庫巡查管護人員培訓。一是建立健全培訓機制。將巡查管護人員培訓工作納入小型水庫運行管理重要內(nèi)容，出臺年度培訓計劃，省級組織開展“庫管員培訓提升行動”，不斷完善培訓體系和長效機制，確保小型水庫巡查管護人員上崗前每人培訓不少于24學時。將培訓工作作為小型水庫安全運行暗訪工作以及各類督導檢查工作的重要內(nèi)容，將檢查結(jié)果作為安排小型水庫維修養(yǎng)護補助經(jīng)費的重要依據(jù)。二是科學設(shè)置培訓內(nèi)容。省級層面盡快制訂出臺培訓大綱，確定培訓內(nèi)容。培訓內(nèi)容應(yīng)堅持理論和實踐相結(jié)合，簡單明了、通俗易懂，應(yīng)將小型水庫基本知識、法律法規(guī)、安全責任、巡視檢查、維修養(yǎng)護、監(jiān)測預警、防汛搶險、應(yīng)急處置等專業(yè)技能作為培訓重點課程，確保培訓取得實效。三是因地制宜開展培訓工作。選拔小型水庫運行管理理論水平高、實踐經(jīng)驗豐富的專家成立講師庫，因地制宜，綜合采取課堂教學、現(xiàn)場實踐、遠程教學、經(jīng)驗交流等多種形式進行培訓。充分利用中國水利教育培訓網(wǎng)等互聯(lián)網(wǎng)教學平臺，建立全省培訓信息管理平臺和互聯(lián)網(wǎng)考試考核系統(tǒng)，逐步實現(xiàn)培訓數(shù)據(jù)共享和培訓質(zhì)量監(jiān)控，不斷提升培訓規(guī)范化水平。

6.進一步加強法規(guī)建設(shè)

盡快修訂《山東省小型水庫管理辦法》，為小型水庫管理提供完善可靠的法律支撐。一是全面規(guī)范水庫經(jīng)營活動，從嚴規(guī)范水庫承包租賃，原則上小型水庫不再對外承包經(jīng)營，對暫時存在困難的，要在符合法律法規(guī)的前提下，統(tǒng)籌考慮防洪灌溉、水資源保護等多方面情況，重新簽訂新的承包租賃合同，合同期限不宜過長。二是在法規(guī)層面上規(guī)定小型水庫運行管理、防汛安全、維修養(yǎng)護、除險加固等經(jīng)費由縣級人民政府承擔，上級人民政府可適當予以補助，以解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)費不足的問題。三是對縣級以上人民政府所屬小型水庫的主管部門以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和社會資本投資興建及管理小型水庫的主管部門作出明確規(guī)定。明確影響水庫安全運行、防汛搶險及抗旱供水調(diào)度、污染水體和破壞生態(tài)環(huán)境的水庫經(jīng)營活動的處罰措施。

7.持續(xù)強化監(jiān)督考核

一是結(jié)合河長湖長巡河巡湖和“四不兩直”暗訪調(diào)研工作開展，進一步加大對水庫運行管理情況的監(jiān)督檢查，及時發(fā)現(xiàn)問題，對整改不力的，由相關(guān)水行政主管部門定期進行通報，對履職不到位的追責問責，確保各項工作要求落到實處。二是建立專家督查機制。根據(jù)《山東省水利工程運行管理督查辦法》，省級層面每年編制督查計劃，委托第三方開展以小型水庫為重點的各類水利工程督查工作，督促各地解決工程運行管理中存在的諸多問題。三是完善出臺省級小型水庫管理標準化縣創(chuàng)建活動考核獎補機制，促進小型水庫管理水平整體提高。四是將小型水庫管理工作納入河長制湖長制考核內(nèi)容，提高各級領(lǐng)導重視程度。加強對水庫專職管理人員的考核并制定辦法，建立獎勵和淘汰機制，增強工作積極性和責任感。

8.進一步加強信息化建設(shè)

山東省小型水庫數(shù)量多，管理任務(wù)重，應(yīng)借助科技輔助手段，進一步加強對小型水庫的監(jiān)管。一是建設(shè)完善水雨情自動監(jiān)測設(shè)施，建設(shè)提升視頻監(jiān)控系統(tǒng)和安全監(jiān)測系統(tǒng)，逐步探索“小水庫無人值守”管理機制。二是加強現(xiàn)代化技術(shù)手段的應(yīng)用，在“河長湖長巡河巡湖APP系統(tǒng)”基礎(chǔ)上建設(shè)“水庫巡查APP系統(tǒng)”，通過GPS功能，實時自動記錄每個管護人員的工作軌跡，管護人員及時將發(fā)現(xiàn)隱患拍照上傳系統(tǒng)，相關(guān)責任單位通過系統(tǒng)及時對隱患進行分析處理，實現(xiàn)可追溯管理、痕跡化管理和動態(tài)化管理。