李宗禮，陳 偉，劉昌明，魏加華，張宜清

（1.水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計(jì)總院，100120，北京；2.中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所，100101，北京；3.清華大學(xué)，100084，北京）

2018 年4 月26 日，習(xí)近平總書記在深入推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)，治好“長(zhǎng)江病”，要科學(xué)運(yùn)用中醫(yī)整體觀，追根溯源、診斷病因、找準(zhǔn)病根、分類施策、系統(tǒng)治療。通過祛風(fēng)驅(qū)寒、舒筋活血和調(diào)理臟腑、通絡(luò)經(jīng)脈，力求藥到病除……做到“治未病”，讓母親河永葆生機(jī)活力。這不僅是對(duì)長(zhǎng)江流域治理的重要指示，更是對(duì)全國(guó)河湖治理的重大戰(zhàn)略要求；特別是“既治已病，也治未病”的“雙治”理念，對(duì)于糾正長(zhǎng)期以來治水工作前瞻性不足和系統(tǒng)性不強(qiáng)的問題、樹立未來治水工作的長(zhǎng)期性和系統(tǒng)性思維，具有重大戰(zhàn)略指導(dǎo)意義。

一、“雙治”理念的時(shí)代背景

我國(guó)地域跨度大，地形地貌復(fù)雜，大多地處季風(fēng)氣候區(qū)，受地形地貌和季風(fēng)氣候的影響，大部分江河徑流時(shí)空分布嚴(yán)重不均，河湖水系自然演變比較頻繁；加之人口眾多、開發(fā)強(qiáng)度相對(duì)較高、人水關(guān)系十分復(fù)雜，使得我國(guó)成為世界上河湖水系演變最為劇烈且影響最為深遠(yuǎn)、治水任務(wù)最為艱巨的國(guó)家之一。我國(guó)是世界上最早實(shí)施科學(xué)治水的國(guó)家之一，舉世聞名的大運(yùn)河、都江堰、芍陂等水利工程，在穩(wěn)定政權(quán)、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、調(diào)配資源以及文化傳播、技術(shù)交流等方面均發(fā)揮了重要的作用。中華人民共和國(guó)成立以來，黨和政府高度重視水利工作，領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)人民在主要江河防洪體系建設(shè)、水資源開發(fā)利用等方面取得了舉世矚目的偉大成就。改革開放以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展，江河治理開發(fā)技術(shù)水平也迅速提高，興建了三峽、南水北調(diào)、引灤入津、引黃濟(jì)青、海河分流入海、淮河洪澇綜合治理、太湖水環(huán)境綜合治理等一批重點(diǎn)工程，為區(qū)域防洪安全、供水安全、水生態(tài)安全提供了有力支撐，為保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展作出了重大貢獻(xiàn)。由于我國(guó)水問題非常復(fù)雜且新老交織、水安全保障能力不足，特別是一些流域或區(qū)域?qū)λh(huán)規(guī)律掌握不夠，對(duì)水工程的生態(tài)環(huán)境影響認(rèn)識(shí)不足，導(dǎo)致了一些不合理的水資源開發(fā)利用，加劇了人水矛盾，河湖水系的健康狀況也發(fā)生了巨大的變化，河湖萎縮引發(fā)洪澇風(fēng)險(xiǎn)增大和水生態(tài)系統(tǒng)受損，水體流動(dòng)性減弱導(dǎo)致水環(huán)境承載力降低和水體水質(zhì)惡化，水安全保障形勢(shì)嚴(yán)峻。為此，急需根據(jù)我國(guó)人多水少、水資源時(shí)空分布不均以及國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)對(duì)治水興水的新要求，認(rèn)真總結(jié)古往今來治水的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，深刻認(rèn)識(shí)興利除害的規(guī)律，從國(guó)家富強(qiáng)、民族振興、人民生活幸福安康的戰(zhàn)略高度審視、完善和創(chuàng)新治水思路，“雙治”理念正是在這一時(shí)代背景下應(yīng)運(yùn)而生的治水新指引。

“治已病”是長(zhǎng)期以來治水的重要方面，取得了重大成果，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生命財(cái)產(chǎn)安全提供了重要保障，但由于對(duì)水循環(huán)規(guī)律體系的認(rèn)知不足、缺少“治未病”的前瞻性，也使我國(guó)的治水產(chǎn)生了一些片面性、碎片化、不均衡和不可持續(xù)的問題。這些問題其實(shí)都可歸結(jié)為治水前瞻性不足、系統(tǒng)性不強(qiáng)所致；換言之，就是在產(chǎn)業(yè)布局、重大水利工程規(guī)劃、污染物治理規(guī)劃等階段，對(duì)河湖水系健康，特別是對(duì)未來的水系演變、水資源水環(huán)境承載力、變化應(yīng)對(duì)策略等重大問題缺乏深入研究或重視不夠。“治未病”是中醫(yī)的最高境界，借之來形容和概括維系水系健康這一治水的根本要求，應(yīng)是現(xiàn)代水治理追求的最高境界之一。

二、貫徹落實(shí)“雙治”理念的重大意義

貫徹落實(shí)“雙治”理念，是順應(yīng)自然、修復(fù)改善水系健康性的迫切需要。近幾十年來，一些地區(qū)存在忽視河湖演變規(guī)律、減弱水系流動(dòng)性、過度排污等行為，引發(fā)了河湖萎縮、洪澇災(zāi)害加劇、水體污染、水生態(tài)退化等問題，影響了河湖健康，威脅到區(qū)域水安全。需要重新審視和分析現(xiàn)有河湖水系的健康狀況，順應(yīng)自然規(guī)律，維系修復(fù)河湖健康。

貫徹落實(shí)“雙治”理念，是優(yōu)化配置水資源、倒逼經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的迫切需要。貫徹落實(shí)“雙治”理念，要在遵照全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃、強(qiáng)化節(jié)約用水的基礎(chǔ)上，優(yōu)化水資源配置格局，既為構(gòu)建“兩橫三縱”為主體的城市化戰(zhàn)略格局、“七區(qū)二十三帶”為主體的農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略格局、“兩屏三帶”為主體的生態(tài)安全戰(zhàn)略格局提供水資源支撐和保障，也為倒逼經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展提供引領(lǐng)和約束。按照《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》，全國(guó)21 個(gè)優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)中有19 個(gè)存在水資源安全問題；全國(guó)37 個(gè)主要城鎮(zhèn)化地區(qū)中有21 個(gè)分布在缺水地區(qū)，有26 個(gè)城市存在水資源安全問題，123 個(gè)百萬人口以上的特大城市中有58 個(gè)存在比較嚴(yán)重的缺水問題。根據(jù)國(guó)家糧食生產(chǎn)發(fā)展規(guī)劃要求，全國(guó)新增糧食產(chǎn)能的74.2%分布于東北區(qū)、黃淮海區(qū)和長(zhǎng)江流域，保障糧食產(chǎn)能要求而需要提高水資源調(diào)配能力的任務(wù)十分艱巨；目前農(nóng)業(yè)抗旱能力普遍偏低，全國(guó)市縣有超過一半為易旱縣，應(yīng)對(duì)干旱的能力較低。貫徹“三新一高”戰(zhàn)略，有力保障國(guó)家現(xiàn)代化進(jìn)程，需要按照“雙治”理念的要求，構(gòu)建“國(guó)家水網(wǎng)”體系，大力推進(jìn)國(guó)家節(jié)水行動(dòng)，合理壓縮用水規(guī)模，優(yōu)化調(diào)整用水結(jié)構(gòu)，有效提升用水效率與效益；在現(xiàn)有供水工程的基礎(chǔ)上，建立多層級(jí)、多水源、互連互通的供水網(wǎng)絡(luò)，快速提高城市、重要經(jīng)濟(jì)區(qū)供水安全保障能力，有效改善農(nóng)業(yè)基本用水條件并提高農(nóng)業(yè)灌溉供水保證率和農(nóng)業(yè)抗旱能力；在厲行節(jié)水的同時(shí)，持續(xù)減輕城市和農(nóng)業(yè)的面源污染，為從根本上改善河湖水環(huán)境狀況提供支撐。

貫徹落實(shí)“雙治”理念，是防洪保安、提高防洪除澇能力的迫切需要。經(jīng)過70 余年的不懈努力，各流域防洪減災(zāi)能力大大提高，取得了抗御長(zhǎng)江、黃河、淮河、松花江特大洪水等抗洪斗爭(zhēng)的偉大勝利。但目前在局部地區(qū)尚存在河床淤高、河道阻塞、湖泊圍墾、濕地萎縮、洪水歸槽水位抬高、洪水調(diào)蓄容量減少、河川徑流調(diào)節(jié)功能降低等問題，防洪形勢(shì)依然嚴(yán)峻，直接影響國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程。為確保各流域防洪安全，保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)安全運(yùn)行，需要進(jìn)一步完善流域防洪減災(zāi)體系，加強(qiáng)大江大河防洪工程體系建設(shè)和預(yù)報(bào)、預(yù)警、預(yù)演、預(yù)案等非工程措施，特別是一些防洪重點(diǎn)區(qū)域和城市群，一定要抓住“痛點(diǎn)”和“熱點(diǎn)”，深刻認(rèn)識(shí)并切實(shí)貫徹落實(shí)“雙治”理念，重視防洪排澇中“治未病”的深遠(yuǎn)意義，下重手根治“亂占”“亂建”等頑疾，暢通洪澇水通道、維護(hù)洪水蓄滯空間，合理安排洪澇水出路，降低洪水風(fēng)險(xiǎn)，提高防洪安全保障能力。

貫徹落實(shí)“雙治”理念，是維護(hù)河湖健康、改善水生態(tài)水環(huán)境的迫切需要。我國(guó)中度以上生態(tài)脆弱區(qū)域面積占全國(guó)陸地面積的55%，其中極度和重度脆弱區(qū)域面積占29.5%。不少地區(qū)由于水資源過度開發(fā)、水環(huán)境污染負(fù)荷超載和河湖通道阻隔，水生態(tài)退化、水環(huán)境惡化、地下水超采等問題十分突出，目前以地下水超采和擠占河道內(nèi)生態(tài)用水形式擠占的生態(tài)環(huán)境用水量約300 億m3。為有效保護(hù)和逐步恢復(fù)河流的生態(tài)環(huán)境功能，需要維系河湖水系完整性、增強(qiáng)連通性、改善水體流動(dòng)狀況、保障基本生態(tài)環(huán)境用水要求，為維護(hù)河湖健康、改善水生態(tài)水環(huán)境提供基礎(chǔ)保障。

三、貫徹落實(shí)“雙治”理念的總體思路

貫徹落實(shí)“雙治”理念要積極踐行“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水思路，在尊重自然、尊重河湖演變規(guī)律的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌考慮水的資源功能、生態(tài)功能、環(huán)境功能和社會(huì)功能，以維護(hù)河湖健康、促進(jìn)水資源優(yōu)化配置、增強(qiáng)防御水旱災(zāi)害能力、提高應(yīng)對(duì)氣候變化能力、滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活新期盼為目標(biāo)，以自然河湖水系和大中型樞紐工程為依托，以人水和諧為主線，為實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用、經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)文明提供基礎(chǔ)支撐。

貫徹落實(shí)“雙治”理念要在水資源時(shí)空分布不均、水安全形勢(shì)嚴(yán)峻的巨大壓力下，在可以接受的代價(jià)、可以預(yù)計(jì)和控制的影響范圍內(nèi)，通過新建低影響的生態(tài)工程、合理改造已有工程、實(shí)施科學(xué)生態(tài)調(diào)度與管理，有效緩解人水矛盾，不斷減少經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)特別是水利工程對(duì)生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的擾動(dòng)與侵害。堅(jiān)持尊重自然、保護(hù)優(yōu)先，堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧、綜合利用，堅(jiān)持合理布局、因地制宜，堅(jiān)持科學(xué)論證、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，堅(jiān)持加強(qiáng)管理、科學(xué)調(diào)度。

貫徹落實(shí)“雙治”理念要以改善河湖水系流通性、維系良性水循環(huán)、支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)為重點(diǎn)，根據(jù)不同地區(qū)河湖水系的自然條件和合理的開發(fā)需求，在根治區(qū)域性治水頑疾的基礎(chǔ)上，著力提高水資源統(tǒng)籌調(diào)配能力、供水安全保障能力、水生態(tài)水環(huán)境修復(fù)保護(hù)能力和水利應(yīng)急保障能力，在水資源緊缺、水旱災(zāi)害頻發(fā)、水生態(tài)脆弱和水環(huán)境惡化的重點(diǎn)流域和區(qū)域，全面貫徹落實(shí)“雙治”理念，逐步建立國(guó)家、區(qū)域、城市和縣域各個(gè)層面布局合理、功能完備、調(diào)控有序的“雙治”體系，以更加科學(xué)合理的現(xiàn)代治理支撐高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)。

貫徹落實(shí)“雙治”理念要針對(duì)我國(guó)新老水問題交織、河湖健康狀況堪憂、水安全壓力巨大的嚴(yán)峻形勢(shì)，匯聚涉水各部門的智慧形成系統(tǒng)治水合力，構(gòu)建不同層面的“雙治”體系，全面提高現(xiàn)代水治理對(duì)高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活的支撐與保障能力，更好發(fā)揮其引領(lǐng)與約束作用，為國(guó)家現(xiàn)代化戰(zhàn)略提供強(qiáng)有力的水治理支撐。

四、推進(jìn)“雙治”理念的重要舉措

深入研究河湖健康的演變規(guī)律與關(guān)鍵性控制要素。由于河湖健康問題的高度復(fù)雜性，河湖健康的時(shí)空演變機(jī)理、河湖健康與“經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)、環(huán)境”復(fù)合系統(tǒng)的作用與反饋、變化環(huán)境下河湖水系的脆弱性與適應(yīng)能力等科學(xué)問題，成為貫徹落實(shí)“雙治”理念亟待解決的關(guān)鍵，也是國(guó)家水安全研究的熱點(diǎn)問題之一?？杀M快安排一批基于“雙治”理念的重大研發(fā)項(xiàng)目，揭示河湖格局的時(shí)空演變規(guī)律和變化趨勢(shì)，分析河湖健康與經(jīng)濟(jì)社會(huì)、生態(tài)環(huán)境相互作用關(guān)系，明確影響河湖健康的關(guān)鍵要素，提出應(yīng)對(duì)變化環(huán)境影響的適應(yīng)性管理對(duì)策，為貫徹落實(shí)“雙治”理念提供科學(xué)依據(jù)。

科學(xué)謀劃和確定構(gòu)建“雙治”體系的重大布局與措施。超前謀劃，開展構(gòu)建“雙治”體系布局研究及相關(guān)頂層設(shè)計(jì)，切實(shí)強(qiáng)化治水的長(zhǎng)期性和系統(tǒng)性思維，緊密結(jié)合國(guó)家主體功能區(qū)規(guī)劃、重點(diǎn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、全國(guó)水資源綜合規(guī)劃、全國(guó)生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃、流域綜合規(guī)劃等，在尊重自然規(guī)律、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的前提下，在國(guó)土空間用途管制、生態(tài)紅線和“多規(guī)合一”的框架內(nèi)，在統(tǒng)籌全局的基礎(chǔ)上科學(xué)謀劃重大布局，在深入論證的基礎(chǔ)上科學(xué)確定治水重大工程。因地制宜，差異化貫徹落實(shí)“雙治”理念，對(duì)河湖開發(fā)格局已基本形成但尚不完善的，通過實(shí)施必要的改造工程加以修復(fù)和完善；對(duì)河湖開發(fā)格局體系尚未形成的，通過全面規(guī)劃、合理布局，加快實(shí)施“雙治”骨干工程。試點(diǎn)先行，積極推進(jìn)“雙治”體系建設(shè)，選擇一批問題嚴(yán)重、形勢(shì)嚴(yán)峻、需求迫切、地方積極性高、前期工作基礎(chǔ)好的試點(diǎn)，為貫徹落實(shí)“雙治”理念積累經(jīng)驗(yàn)、樹立典型。

加強(qiáng)“雙治”體系的精細(xì)化管理。理順管理體制，強(qiáng)化對(duì)“雙治”理念貫徹落實(shí)的統(tǒng)一部署，貫徹落實(shí)“雙治”理念涉及不同區(qū)域、不同功能、不同利益群體及不同影響范圍，對(duì)管理體制提出了更高要求，要探索建立中央與地方、流域與區(qū)域相結(jié)合的“雙治”分級(jí)管理模式，不斷提高“雙治”體系的管理效能與效率。完善制度體系，確保貫徹落實(shí)“雙治”理念規(guī)范有序。在推行河長(zhǎng)制湖長(zhǎng)制的基礎(chǔ)上，以實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度為首要前提，加強(qiáng)流域/區(qū)域用水總量控制，合理控制開發(fā)規(guī)模，嚴(yán)格排污治污，全面推進(jìn)山水林田湖草系統(tǒng)治理，防止走極端，杜絕形式主義，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)、社會(huì)系統(tǒng)、生態(tài)系統(tǒng)、環(huán)境系統(tǒng)和水系統(tǒng)的和諧與共贏。完善法規(guī)制度，加強(qiáng)對(duì)貫徹落實(shí)“雙治”理念的指導(dǎo)與監(jiān)督，嚴(yán)格執(zhí)行工作程序，健全完善相關(guān)的法律法規(guī)，出臺(tái)必要的專門管理辦法。提升管理能力，強(qiáng)化基于“雙治”理念的精細(xì)化管理和水量、水質(zhì)、水生態(tài)聯(lián)合調(diào)度，重視運(yùn)行管理制度建設(shè)，建立各利益相關(guān)方參與的管理機(jī)制，制定調(diào)度規(guī)程和調(diào)度方案，實(shí)施統(tǒng)一管理和調(diào)度，確?！半p治”理念得到科學(xué)的貫徹落實(shí)。