朱嘉俊，胡曉青，廖小龍，饒奇磊

（1.江西省水利廳，330009，南昌；2.江西省水投建設集團有限公司，330029，南昌；3.江西水利職業(yè)學院，330013，南昌）

一、實施城鄉(xiāng)供水一體化的背景

1.新時代我國經濟社會發(fā)展特征

當前中國特色社會主義進入了新時代，新時代我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段，我國經濟發(fā)展和社會主要矛盾都發(fā)生了深刻變化。 在經濟新常態(tài)背景下，新時代我國社會主要矛盾已轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，要解決這個矛盾必須牢固樹立“創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享”新發(fā)展理念，推進高質量發(fā)展。 適應經濟新常態(tài)，推動高質量發(fā)展是當前和今后一個時期確定發(fā)展思路、制定經濟政策、實施宏觀調控的根本要求，是保持我國經濟持續(xù)健康發(fā)展的必然要求，也是適應我國社會主要矛盾變化和全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的必要要求。 推行城鄉(xiāng)供水一體化，就是適應經濟新常態(tài)、貫徹新發(fā)展理念、推動高質量發(fā)展的重要體現(xiàn)。

2.鄉(xiāng)村振興對完善農村供水基礎設施提出的內在要求

黨的十九大報告提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略， 推動供給側結構性改革，以應對在鄉(xiāng)村發(fā)展中凸顯出的不平衡不充分問題。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，旨在推動城鄉(xiāng)一體、融合發(fā)展。 其中，生態(tài)宜居是提高鄉(xiāng)村發(fā)展質量的保證， 其內容涵蓋村容整潔，村內水、電、路等基礎設施完善。 2021 年中央1 號文件明確提出要全面推進鄉(xiāng)村振興， 加強鄉(xiāng)村公共基礎設施建設， 繼續(xù)把公共基礎設施建設的重點放在農村， 著力推進往村覆蓋、往戶延伸；且明確提出實施規(guī)?；┧こ探ㄔO和小型工程標準化改造， 有條件的地區(qū)推進城鄉(xiāng)供水一體化。 因此，完善農村供水基礎設施是全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內容，有條件的地區(qū)推進城鄉(xiāng)供水一體化工程建設，同時通過創(chuàng)新農村供水基礎設施的決策、投入、建設及運行管護機制，并積極引導社會資本參與農村供水基礎設施建設，讓鄉(xiāng)村居民能享受到和城市用戶同樣標準的自來水、同樣標準的供水服務。

3.江西農村供水保障水平與全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的要求不相適應

江西農村供水歷經多年發(fā)展，各地建設了一批農村集中供水工程，有不少地方探索實施城鄉(xiāng)供水一體化，取得了較好成效，有力地改善了農村生活條件和生產環(huán)境。 但在供水保障程度、供水水質安全、供水服務質量和供水管理體制等方面存在諸多亟待提升之處，這與全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的要求不相適應。 江西適時提出實施新時代城鄉(xiāng)供水一體化，力爭重構城鄉(xiāng)供水新格局，建立起標準化的城鄉(xiāng)供水保障工程體系、專業(yè)化的供水運行維護體系、合理化的水價形成機制和財政補貼機制，不斷提高農村供水保障水平，以適應全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的要求。

二、江西城鄉(xiāng)供水一體化的實踐

1.發(fā)展歷程

（1）以管網延伸覆蓋為主的城鄉(xiāng)供水一體化階段

江西探索城鄉(xiāng)供水一體化發(fā)展道路起步較早，2009 年樂平市在全省率先提出探索構建以管網延伸覆蓋為主的城鄉(xiāng)供水一體化建管模式，樂平市政府以“不求所有、但求所用”的理念，改變城鄉(xiāng)供水的“二元結構”，將市自來水公司的特許經營權和全部資產整體移交給江西省水利投資集團有限公司成立的樂平潤泉供水有限公司。 樂平市在5 年左右的時間里，按照“政企合作、資金共籌、企業(yè)運營、政府監(jiān)管”模式，由江西省水利投資集團有限公司與樂平市政府累計投入了9.2 億元，用于新建、改造樂平城鄉(xiāng)供水系統(tǒng)，供水能力由原來的3 萬 t/d 增加至 20 萬 t/d。 樂平市 90多萬城鄉(xiāng)居民供水實現(xiàn)了 “同質、同價、同網、同服務”，城鄉(xiāng)居民飲水不僅做到了“面的覆蓋”，而且實現(xiàn)“質的提升”，實現(xiàn)“農村供水城市化、城鄉(xiāng)供水一體化”。 樂平市推進城鄉(xiāng)供水一體化的工作得到了江西省委省政府及各級地方政府的高度評價和認可，被水利部譽為“樂平模式”，并逐漸在江西省內復制、推廣開來。

歷經十余年發(fā)展，江西先后有東鄉(xiāng)、永新、會昌、永修、德興、進賢等50多個建制縣實施了以管網延伸覆蓋為主的城鄉(xiāng)供水一體化，特別是景德鎮(zhèn)、新余兩個設區(qū)市整市推進城鄉(xiāng)供水一體化。 同時，江西省水利投資集團有限公司、 中國水務投資有限公司、南昌市水利投資有限公司、江西洪城水業(yè)股份有限公司等多家大型企業(yè)參與江西城鄉(xiāng)供水一體化建設。全省城鎮(zhèn)自來水管網覆蓋行政村比例超過64%，農村供水保障得到較大提高。 江西省城鄉(xiāng)供水一體化取得較好成效，有力地改善了農村人居環(huán)境。

（2）新時代城鄉(xiāng)供水一體化階段

在以管網延伸覆蓋為主的城鄉(xiāng)供水一體化模式實施過程中，江西水利部門以應有的政治擔當和敏銳的戰(zhàn)略發(fā)展眼光， 及時清醒地認識到，城鄉(xiāng)供水一體化的實質不在于一味地追求城市和農村的供水系統(tǒng)聯(lián)網，而應優(yōu)先確保農村居民能享受到和城市居民同樣標準的供水服務。 因此，必須在以管網延伸覆蓋為主的城鄉(xiāng)供水一體化模式基礎上加以突破和提升， 探索推行全員全域全覆蓋、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌建設、統(tǒng)一服務的新時代城鄉(xiāng)供水一體化。

2020 年 5 月 12 日， 江西省人民政府正式印發(fā)《關于全面推行城鄉(xiāng)供水一體化的指導意見》， 標志著江西正式進入新時代城鄉(xiāng)供水一體化階段。 江西明確提出各地要以縣域為單位，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌建設，以城市供水管網延伸和規(guī)?；┧こ虨橹?，小型集中式供水工程為輔，分散式供水工程為補充的供水工程體系，實現(xiàn)全民覆蓋，城鄉(xiāng)共享優(yōu)質供水服務的供水保障模式。 重點是建立標準化的城鄉(xiāng)供水保障工程體系、專業(yè)化的供水運行維護體系、合理化的水價形成機制和財政補貼機制，實現(xiàn)“三統(tǒng)三全”目標，即統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌建設、統(tǒng)一服務，全員全域全覆蓋。

截至2020 年12 月底，全省有農村供水任務的107 個縣（市、區(qū)、功能區(qū)）已全部完成了新時代城鄉(xiāng)供水一體化模式構建工作，地方政府均與相關供水企業(yè)簽訂了城鄉(xiāng)供水一體化合作協(xié)議，啟動城鄉(xiāng)供水一體化規(guī)劃編制。

2.面臨的挑戰(zhàn)

（1）農村供水基礎薄弱

江西農村供水先后經歷了飲水解困、飲水安全、飲水安全鞏固提升三個發(fā)展階段，早期的農村供水設施建設標準普遍偏低，凈水工藝簡陋，消毒、水質檢測等設備配套不完善，部分供水管材采用PVC 管，導致供水水質達標率低，難以滿足當前供水標準要求。 一些小型引山泉水工程供水不穩(wěn)定，存在季節(jié)性缺水問題，干旱時節(jié)難以保證水量需求，水源保證率低。

（2）城鄉(xiāng)供水發(fā)展差距明顯

城市供水事業(yè)發(fā)展早、起步高，供水集約化、 規(guī)模化效益明顯， 供水價格、 管網漏損率、 產能利用率相對合理。 而農村供水事業(yè)發(fā)展晚、起步低，制水成本高，管網漏損率高，產能利用率低。 另外，由于農村地形復雜、居民居住分散、用水觀念落后、用戶經濟承受能力差等原因， 農村水廠建設管理及運行方面都存在較大困難， 具有公益屬性、民生意義，需要財政扶持、政策支持。

（3）城鄉(xiāng)供水一體化項目投資大

目前正在實施的城鄉(xiāng)供水一體化工程是參照城市自來水供水標準來建設的，建設標準高，水廠凈水、消毒、水質檢測設施（設備）齊全，配備必要的信息化管理設備，供水管網敷設量大， 供水管材多采用PE 管或球磨鑄鐵管，工程造價高，建設投資大。已建的農村供水設施（設備）和管網更新改造等工程投資較大，包括已建水廠擴建、改造、水處理工藝改進提升，老舊管網更新改造，工程運行管理信息化建設等。

（4）城鄉(xiāng)供水一體化項目維護壓力大

城鄉(xiāng)供水一體化水廠維護標準較高，需配備凈水工、電工、鉗工、水質化驗員等各類專業(yè)技術人員，而當前很多農村水廠專業(yè)技術人員普遍缺乏，導致這部分農村水廠的維護壓力大、水平低。 同時，城鄉(xiāng)一體化供水中仍然存在數量較多的小型集中式供水工程，這部分工程多分布在偏遠山區(qū)，由村集體負責維護，維護人員不足、專業(yè)化水平低，故小型集中式供水工程的維護壓力更大。

（5）農村居民用水安全意識薄弱

江西省農村地區(qū)仍有不少居民用水安全意識薄弱，習慣于直接使用山溪水或壓水井取水，不愿使用經過凈化消毒后的自來水。 另外，部分農村居民家中儲水缸（池）也不定期清洗、消毒，導致供水出現(xiàn)二次污染，特別是在夏季高溫時期，儲水缸（池）中的水極易滋生細菌。 農村居民用水安全意識有待進一步增強，要持續(xù)強化居民用水安全宣傳教育工作。

（6）城鄉(xiāng)供水一體化項目短期內難以盈利

受農村人口分布、 地形等影響，城鄉(xiāng)供水一體化項目建設、運營維護成本偏高。 同時農村居民實際用水量少、管網漏損率偏高，導致水費收入過低，短期內難以盈利，只能依靠城市供水獲取的利潤彌補企業(yè)經營虧損。 當前農村供水市場潛力遠沒有完全挖掘出來， 市場前景還是十分可觀，只有待農村供水市場培育到一定階段， 供水規(guī)模效益逐漸顯現(xiàn)出來后，城鄉(xiāng)供水一體化項目才能逐漸實現(xiàn)保本微利。

（7）城鄉(xiāng)供水一體化缺乏行業(yè)法律及制度保障

受過去城鄉(xiāng)供水分割管理體制和行業(yè)立法的影響，目前城鄉(xiāng)供水行業(yè)缺乏統(tǒng)一的、專門的和系統(tǒng)的法律法規(guī)保障， 沒有完全形成政府主導、水行政主管部門牽頭、相關部門各負其責、全社會共同參與的水務一體化管理體制，更沒有在國家或省級層面制定行業(yè)統(tǒng)一的法律法規(guī)。

三、建 議

1.補齊農村供水短板

針對建設較早的部分農村水廠凈水工藝不齊全、消毒和水質檢測設備配套不完善、供水管材材質不合格等供水短板問題， 以及供水不穩(wěn)定、季節(jié)性缺水問題，各地應以實施城鄉(xiāng)供水一體化為契機，完善城鄉(xiāng)供水工程體系，補齊農村供水短板，提高農村供水保障水平。

2.縮小城鄉(xiāng)供水服務差距

加大農村供水工程建設和改造力度，逐步將城鎮(zhèn)水廠供水管網向農村地區(qū)延伸，完善農村供水工程體系，提高農村供水能力。各地應通過實施農村供水工程標準化管理，強化農村供水運行管理， 不斷提高農村供水服務質量和水平。

3.積極拓展融資籌資渠道

加大各級財政在農村供水方面的建設、運行資金補助力度，并從國家層面統(tǒng)籌整合在推進鄉(xiāng)村振興過程中有關農村供水的資金。 各地可通過地方政府專項債券或依法依規(guī)進行市場化融資等落實建設資金。 組建供水集團，整合水務資源、資產資本要素，發(fā)揮規(guī)模效益，引導社會資本參與城鄉(xiāng)供水的投資建設和運營管理。 建立城鄉(xiāng)供水產業(yè)發(fā)展引導基金，帶動各方資金投資城鄉(xiāng)供水一體化，為供水技術研究、產業(yè)方向調整、重大項目建設等提供資金支持。

4.推動城鄉(xiāng)供水一體化橫向發(fā)展

推動城鄉(xiāng)供水一體化橫向發(fā)展、促進供水產業(yè)鏈多元化發(fā)展，探索將農村水利設施、農村公路養(yǎng)護、供水、污水處理、 新農村建設基礎設施、垃圾處置等基礎設施項目整體打包，交由城鄉(xiāng)供水單位進行統(tǒng)一維護，保障維護主體合理收益，確保建成一支人員數量充足、專業(yè)化水平較高的維護隊伍，把城鄉(xiāng)供水一體化打造成農村基礎設施統(tǒng)一維護的平臺，解決工程維護人員不足、專業(yè)化水平低、盈利差等問題。

5.增強全社會安全用水意識

利用電視、廣播、微信公眾號等媒體，加大安全飲水、安全用水宣傳，營造安全飲水、 安全用水的良好氛圍，增強群眾安全用水的意識。 同時開展安全用水宣傳教育活動， 通過深入社區(qū)、農村一線，給用水戶現(xiàn)場講解安全用水的相關知識， 讓廣大群眾認識到安全用水的意義及重要性， 引導農村居民養(yǎng)成飲用自來水的習慣。

6.挖掘農村供水市場潛力

改善農村供水基礎設施，提高供水管理水平和服務質量，向用水戶提供優(yōu)質供水、優(yōu)質服務。 同時采用水費移動支付、預存水費送禮品等多種方式， 鼓勵農村居民使用自來水，培育農村供水市場。 通過挖掘農村供水市場潛力，盡快使城鄉(xiāng)供水一體化項目形成供水規(guī)模效益，力爭早日實現(xiàn)保本微利。

7.加強城鄉(xiāng)供水一體化制度建設

從國家層面以法律的形式規(guī)范城鄉(xiāng)供水管理，制定城鄉(xiāng)供水法律法規(guī)，明確政府、企業(yè)和社會公眾的角色定位，規(guī)范供水各方的行為，以實現(xiàn)城鄉(xiāng)供水市場規(guī)范有序、良性運營。