收稿日期：2020-09-23

基金項目：國家社會科學基金項目“開放政府數據的風險識別、評估及防控體系研究”（項目編號：18XTQ010）;甘肅省社會科學規(guī)劃一般項目“開放政府數據背景下甘肅開放政府數據發(fā)展策略研究”（項目編號：YB057）;甘肅省“十三五”教育科學規(guī)劃重點課題“甘肅省教育數據開放研究”（項目編號：GS[2017]GHBZ038）。

作者簡介：趙潤娣（1975-），女，副教授，博士，碩士生導師，研究方向：數字政府治理、公共危機信息管理。

摘要：[目的/意義]近年來在全球開放政府數據浪潮中，中國政府持續(xù)推進政府數據開放與利用。開放政府數據過程中政府數據開放分類分級，對保障政府數據安全、促進政府數據充分流動、發(fā)揮政府數據潛能具有重要意義。[方法/過程]本文聚焦于中國開放政府數據過程中政府數據資源分類分級問題，在2018年和2020年，對我國8個開放政府數據平臺教育主題數據資源分類分級狀況進行了兩次調查。[結果/結論]通過分析我國開放政府數據平臺數據資源分類分級實踐表現，探究我國政府數據開放分類分級存在的問題，進而提出我國開放政府數據過程中政府數據資源分類分級發(fā)展策略。

關鍵詞：開放政府數據;數據資源;分類分級;開放政府數據平臺;教育數據

DOI：10.3969/j.issn.1008-0821.2021.04.010

〔中圖分類號〕D035-39〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1008-0821（2021）04-0090-11

Research on the Classification and Hierarchization of

Open Government Data Resources in China

——Based on Surveys of Educational Data of Open Government Data Portals

Zhao Rundi

（College of Social Development and Public Administration，Northwest Normal University，

Lanzhou 730070，China）

Abstract：[Purpose/Significance]In recent years，With the global wave of open government data，China has continued to promote the openness and utilization of government data.It is important to ensure government data security and promote government data flow fully through classification and hierarchization of government data.[Method/Process]This paper focused on classification and hierarchization of government data resources during China open government data process.In 2018 and 2020，two surveys were conducted on the classification and hierarchization of educational subject data resources on eight open government data portals.[Result/Conclusion]Through analyzing the classification and hierarchization practice，this paper explored problems existing in the classification and hierarchization of data resources of open government data，and then put forward the development strategy of classification and hierarchization of government data resources during China open government data process.

Key words：open government data;data resources;classification and hierarchization;open government data portal;education data

近年來，我國從中央政府到地方政府都在積極推進開放政府數據資源建設。開放政府數據過程中政府數據資源分類分級引起了政策層面一定的關注。2017年國務院辦公廳發(fā)布《國務院辦公廳關于印發(fā)政務信息系統整合共享實施方案的通知》。2018年國家發(fā)展改革委、中央網信辦印發(fā)《政務信息資源目錄編制指南（試行）》。2020年中共中央、國務院印發(fā)《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，其中指出“要推動完善適用于大數據環(huán)境下的數據分類分級安全保護制度”[1]。2016年貴州省出臺《政府數據分類分級指南》。2019年上海市試行《上海市公共數據開放分級分類指南（試行）》。2019年內蒙古自治區(qū)推出《政務數據資源分級分類指南》征求意見稿及編制說明。

當前國內外對于開放政府數據資源建設的研究也已取得了一定的成果，但是對于開放政府數據過程中政府數據資源分類分級問題尚未引起重視。國內的相關研究主要集中于開放政府數據資源建設的評估，例如涵蓋了“數據層”“平臺層”等3個層面及具體的“組織和管理”“數據數量”等13個維度的評估框架的提出[2]。國內外開放政府數據資源建設比較研究，例如從資源現狀等方面對美英澳加四國和我國平臺的對比分析[3];開放政府數據要素框架研究，例如對開放政府數據政策，開放政府數據平臺構成要素，包括數據架構等的研究[4];主題類政府數據的開放研究，例如從數據層面分析我國城市政府開放數據在主題視角和區(qū)域視角下的利用現狀，其中涉及教育科技類數據[5]。

通過對現有政策以及國內研究現狀的分析可見，政府數據開放分類分級問題已引起了政府的重視，學者們雖然重視開放政府數據資源建設，但是對于政府數據開放分類分級關注度不夠。

我國在開放政府數據實踐層面已有眾多的開放政府數據平臺。2017年我國有18個省級、副省級和地級政府上線開放政府數據平臺，2018年有56個，2019年有102個，到2020年上半年已有130個[6]。政府數據開放分類分級的社會需求和政府數據開放分類分級相關政策的制定，引領規(guī)范著我國政府數據開放分類分級工作，政府數據開放分類分級主要集中于政府數據開放共享前的分類分級，將分類分級后的可以共享或有條件開放共享的政府數據在開放政府數據平臺中開放，在平臺中已經開放的數據也需要不斷監(jiān)管。通過政府數據開放分級分類的流程，可見我國政府數據開放分類分級工作實踐具體集中展現在開放政府數據平臺上。那么，我國開放政府數據平臺數據資源分類分級實踐究竟如何呢？從實踐中反映出我國政府數據開放分類分級如何更好地推進呢？

本文期望通過透視我國開放政府數據平臺數據資源分類分級實踐表現，思考我國政府數據開放分類分級發(fā)展策略。本文選取開放政府數據平臺數據資源中教育類數據資源分類分級情況進行調查研究。選取教育類數據的原因是：2015年8月19日，我國國務院常務會議通過《關于促進大數據發(fā)展的行動綱要》，其中明確提出，“率先在信用、交通、醫(yī)療、衛(wèi)生、就業(yè)、社保、地理、文化、教育、科技、資源、農業(yè)、環(huán)境等重要領域實現公共數據資源合理適度向社會開放”[7]。中國軟件測評中心發(fā)布的《2015年中國政府網站績效評估》顯示，我國公眾最為迫切需要的是教育、社保、就業(yè)、醫(yī)療等方面的數據信息[8]。此外，縱觀國內開放政府數據平臺可以看到，幾乎所有的平臺都提供有教育、健康、交通等主題的數據。

為了了解近年來我國開放政府數據平臺數據資源分類分級實踐情況，分別于2018年、2020年進行了調查，通過調查開放政府數據平臺教育主題數據資源分類分級狀況這一“點”上的問題，以“點”帶“面”，以“點”為輻射，以此探究我國開放政府數據過程中政府數據分類分級存在的問題，以期更好地推動相關工作，促進政府數據價值有效地發(fā)揮。

1研究設計

1.1調查對象的確定

我國目前還未建成國家級開放政府數據平臺。2017年5月，國內首個地方政府數據開放評估報告《2017中國地方政府數據開放平臺報告》顯示，上海、貴陽兩地在全國19個地方政府開放政府數據平臺中表現最好。其中，在省級行政區(qū)排名中，指數得分最高的是上海，其次是北京、廣東、浙江、貴州;在副省級和地級城市排名中，得分最高的是貴陽，其次是青島、武漢、東莞、佛山等地[9]。本文選取北京、上海、廣東、貴州、青島、武漢、東莞、貴陽這8個具有典型性和代表性的開放政府數據平臺教育數據資源分類分級情況進行調查[10-17]，如表1所示。

1.2調查類目的制定

開放政府數據平臺數據資源建設的核心是開放政府數據平臺數據資源。一端是資源的供給方——政府，供給方供給資源的目的就是通過政府數據資源在開放政府數據平臺這一載體上的供給，使政府數據這一生產要素在不危及國家安全、個人隱私等前提下得以充分流動，得以充分利用，發(fā)揮其潛能;一端是資源的利用方——公眾、企業(yè)、政府，利用方利用政府數據資源的目的就是滿足其需要。

因為平臺數據資源是政府數據資源的一部分，政府數據開放分類分級流程首先是對政府數據的分類分級，分類分級后對完全符合開放要求和附加一定條件方能符合開放要求的政府數據在開放政府數據平臺上開放。對于政府數據分類分級的定義目前尚不統一。本文采用如下定義：政府數據分類就是根據政府數據的屬性或特征，將其按照一定的原則和方法進行區(qū)分和歸類，并建立起一定的分類體系和排列順序，以便更好地管理和使用政府數據的過程。政府數據分級就是按照一定的分級原則對分類后的政府數據進行定級，從而為政府數據的開放和共享安全策略制定提供支撐[18]?？梢哉f，政府數據分類分級兩者關系密切，互為表里。開放政府數據平臺數據分類分級是在政府數據分類分級基礎上，其必然受到政府數據分類分級的指導，體現政府數據分類分級的思想原則等。開放政府數據平臺數據分類分級關乎資源供給方對政府數據資產的管理與揭示，以及對政府數據安全的保護，也關乎資源利用方對資源需求的滿足。這是促進政府數據利用與保護政府數據安全兩者平衡的體現。

由于調查主要針對政府數據開放分類分級實踐，即對平臺教育類數據分類分級情況進行調查，基于政府數據開放分類分級的內涵與關系，確定開放政府數據平臺教育類數據分類分級情況調查類目，對于分類情況的調查，主要是調查教育數據集類目名稱、教育數據集所從屬的分類方式、教育數據集主題分布;對于分級情況的調查，主要是調查教育數據集分級及用戶授權許可協議，此外，因教育數據集提供機構數量及分布，教育數據集數量也在一定程度上間接地反映了分類分級情況，所以也作為調查類目。

1.3調查時間的確定

因為2017年5月，我國首次開展了國內地方政府的開放政府數據評估，所以2018年展開了第一次調查，具體檢索時間是2018年4月8日[19]。隨著平臺建設實踐及評估的持續(xù)發(fā)展，為了不斷總結經驗教訓，2020年展開了第二次調查，具體檢索時間是2020年8月2日。通過對實踐的兩次調查分析，研究開放政府數據平臺數據分類分級總體發(fā)展情況。

2中國開放政府數據平臺數據分類分級調查結果

2.1教育數據集類目名稱

兩次調查顯示：①類目名稱變化情況：調查的8個平臺除了東莞市從原來沒有教育類數據集的相應類目發(fā)展為有獨立的類目名稱“教育科技”外，其余7個平臺都和第一次調查的名稱一樣，沒有發(fā)生改變;②這7個類目名稱無變化的平臺，其具體類目名稱情況是：青島市的類目名稱是“教育”;北京市是“教育科研”;上海市、廣東省、武漢市、貴陽市都是“教育科技”;貴州省是“教育文化”，如表2所示。

2.2數據集分類方式及教育數據集所從屬的分類方式

兩次調查顯示：

1）數據集分類方式情況：在第一次調查中，有6個平臺的數據集分類方式都按照主題、提供機構等，只有2個平臺，即青島市和東莞市與其他6個平臺的分類方式不同。青島市提供了領域、部門、格式、接入方式這4種數據集的分類方式。東莞市分類方式別具特色，提供部門、主題、法人、自然人和地理5種分類方式。第二次調查中，北京、上海、東莞和貴陽4個平臺與第一次調查相比較，分類方式發(fā)生了較為明顯的變化。其中，北京、上海、貴陽3個平臺新增分類方式，貴陽市增加了行業(yè)和服務兩種分類方式，東莞分類方式直接發(fā)生變化，變成了重點領域、部門、場景（企業(yè)）和場景（人）。

2）教育數據集所從屬的分類方式情況：在第一次調查中，青島市的“教育”是“領域”中的一個領域。東莞市的分類方式中，無法明確看到教育數據，但從部門數據中，能夠找到東莞市教育局提供的教育數據資源。其他的6個平臺中，教育數據是其主題分類中的一類;在第二次調查中，東莞和貴陽這2個平臺的教育數據集所屬的分類方式有變化，其他平臺都同第一次調查一樣，其教育數據集所從屬的分類方式沒有變化，如表3所示。

2.3教育數據集主題分布

兩次調查顯示：各個平臺教育數據集主題分布廣泛，在第二次調查時展現出更為廣泛的特點。大多數平臺教育數據集主題都涵蓋有各類教育機構及學校的一些數據，各類科學技術公司或實驗室、各類科研項目、申請專利的一些數據，各類學校收費標準，教育科研類比賽獲獎信息等。北京、上海、廣東、東莞和貴陽這5個平臺教育數據集主題基本分布在這些主題內。貴州、青島、武漢這3個平臺的教育數據集主題更為廣泛，還包括相關教育主題活動、政策文件、相關部門的基本信息等，如青島市的“青少年法制教育大講堂活動”，貴州省的“多彩貴州宣傳文化云數據渠道融媒體中心”和“十九大精神與解讀”，武漢市的“武漢市民宗委2016年‘三公經費財政撥款預算情況說明”等。

2.4教育數據集分級及用戶授權許可協議

兩次調查顯示：對于教育數據集的分級，調查平臺的數據是可共享的，不是受限共享（只能按照特定方式或提供給指定對象共享的數據資源），也不是非共享（依照法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定不能共享的數據資源）。平臺的教育數據集中，看不到對于數據集的分級情況。在兩次調查中，用戶授權許可協議對于授予用戶權利的相關規(guī)定并無明顯變化。北京市、青島市、武漢市、東莞市表述基本相同，表明用戶可免費獲取網站數據資源，對數據資源享有非排他使用權。貴陽市提出通過平臺成功注冊的用戶，不受歧視的享有免費訪問、獲取和使用數據資源等權利。各平臺都保障用戶自由利用、自由傳播與分享數據資源的權利，上海市、廣東省、青島市、武漢市、貴陽市明確規(guī)定用戶不得有償或無償轉讓在本網站中獲取的各種數據資源，不得違反國家相關法律規(guī)定。第二次調查顯示貴州省提出用戶有對“完全開放”數據不受限制地進行商業(yè)或非商業(yè)性利用的權利。

2.5各類數據集及教育數據集數量

兩次調查顯示：①平臺在各類數據集總量方面的變化情況：6個平臺，即北京市、上海市、廣東省、貴州省、青島市和武漢市都有所增加，而2個平臺，即東莞市和貴陽市則有所下降;②平臺在教育數據集數量方面的變化情況：5個平臺，即北京市、上海市、廣東省、青島市和武漢市的數量有所增加，而2個平臺，即貴州省和貴陽市的數量有所下降，東莞市教育數據集數量變化情況不明。上海市、青島市發(fā)布的教育數據集數量從少于100個變?yōu)檫_到200個以上，北京市、貴州省從小于20個變?yōu)檫_到60個以上，如表4所示。

2.6教育數據集提供機構數量及分布

兩次調查顯示：①各類數據集提供機構總數方面，調查的6個平臺都呈現出增加的狀態(tài)，只有東莞市和貴陽市2個平臺提供機構有所減少。②教育數據集提供機構的總數方面，調查的7個平臺都呈現出增加的狀態(tài)（東莞市情況不明）。③教育數據集提供機構占各類數據集提供機構總數的比例方面則是有增有減，其中北京市、武漢市和貴陽市這3個平臺比例有所提高。如貴陽市在第一次調查時，參與數據集提供的機構中有54%的機構都提供了教育類數據集，在第二次調查時參與數據集提供的機構中有74%的機構都提供了教育類數據集;其中上海市、廣東省、貴州省和青島市這4個平臺比例有所降低，如廣東省由50%變?yōu)?5%;東莞市的平臺情況不明。此外，北京市的平臺在第一次調查時顯示，參與教育科研數據資源提供的機構被分為3類：教育機構、科研單位、培訓機構，第二次調查時沒有做出對參與教育科研數據資源提供機構的分類，調查的其他平臺對參與教育數據資源提供的機構一直沒有進行分類。

3我國開放政府數據平臺數據分類分級調查結果的分析

結合我國中央政策文件《政務信息資源目錄編制指南（試行）》《政務信息系統整合共享實施方案的通知》等，并結合我國地方性政策文件，如貴州省的《政府數據分類分級指南》，上海市的《上海市公共數據開放分級分類指南（試行）》等，通過對政策文件中涉及政府數據分類分級的規(guī)定進行分析，考量8個開放政府數據平臺數據分類分級兩次調查結果，發(fā)現近年來我國政府數據開放分類分級實踐存在一些問題。

3.1開放政府數據平臺數據分類存在的問題

開放政府數據平臺分類無疑受到相關政策文件的規(guī)范和指導，通過這些政策文件審視平臺數據分類情況，主要存在分類維度、不同分類維度下“類”“項”“目”“細目”組成問題。

3.1.1教育數據集類目名稱的分析

從對教育數據集類目名稱兩次調查可見，如表2所示，僅僅就“教育”這一類的數據而言，“教育”類數據的內涵究竟是什么？外延究竟是什么？教育和教育科研、教育文化、教育科技它們之間的區(qū)別又在哪里？調查平臺的“教育科技”“教育文化”等類目下，也沒有進一步劃分“教育”“文化”“科技”等?！墩招畔⑾到y整合共享實施方案的通知》提出：“建立物理分散、邏輯集中、資源共享、政企互聯的政務信息資源大數據，構建深度應用、上下聯動、縱橫協管的協同治理大系統”[20]。我國要建立“邏輯集中”的政務信息資源大數據?！墩招畔①Y源目錄編制指南（試行）》提出：“主題信息資源目錄是圍繞經濟社會發(fā)展的同一主題領域，由多部門共建項目形成的政務信息資源目錄”[21]。我國要建立“主題信息資源目錄”。貴州省的《政府數據分類分級指南》附表是貴州省政府數據按主題分類表，“科技、教育”是第14個大類。由此可見，開放政府數據平臺數據資源主題類別的確定僅僅有以上文件的指導還是不夠的，還需要在建設中明確政府數據分類分級中對于政府數據資源分類如果按主題來劃分，主題類別究竟劃分多少個類目，具體包含哪些類目才是合理的、科學的。

3.1.2數據集分類方式及教育數據集所從屬的分類方式的分析

從對數據集分類方式及教育數據集所從屬的分類方式兩次調查可見，如表3所示，調查的平臺在數據集分類方式上，主要提供的分類方式是按照主題、按照提供機構等，貴陽市新增了行業(yè)和服務兩種分類方式，東莞分類方式直接發(fā)生變化，原來的分類方式是：部門、主題、法人、自然人和地理，之后的分類方式是：重點領域、部門、場景（企業(yè)）和場景（人）。由此可見，東莞市第一次調查時顯示的分類方式與《政務信息資源目錄編制指南（試行）》對政務信息資源目錄的分類也有一定相似之處。《政務信息資源目錄編制指南（試行）》提出：政務信息資源目錄按資源屬性分為基礎信息資源目錄、主題信息資源目錄、部門信息資源目錄3種類型。上海市試行的《上海市公共數據開放分級分類指南（試行）》對公共數據的開放級別按照公共數據描述的對象，從個人、組織、客體這3個維度分別展開，并對3個維度下具體的開放級別、數據特征、數據示例、開放類型給出了詳細的列表[22]。

實際上，無論教育數據集從屬于哪種分類方式，無論數據資源采用了什么分類方式，其目的是為了政府更好地管理數據資源，保障數據安全，促進用戶更好地利用數據資源。數據資源的管理需要“邏輯集中”，需要有效揭示，所以政府數據開放分類分級中的分類方式需要有一定的標準和依據，需要很好地對接政府數據分級，體現科學性、邏輯性、有效性，既有相對的穩(wěn)定性又有隨著實際需要的變化性。

3.1.3教育數據集主題分布的分析

從教育數據集主題分布兩次調查可見，如表3所示，各個平臺教育數據集主題分布極其廣泛，不僅有教育管理基礎數據、教育行政管理數據、普通中小學校管理數據、教育統計數據，還有各類科學技術公司、實驗室、科研項目以及相關政策文件的信息等。平臺提供的教育類數據資源具體主題有的真正涉及到教育相關的內容，但是也有許多與教育主題關系不大，如“2015年4季度建筑材料質量抽查不合格產品名單”等與教育主題不符。雖然《政務信息資源目錄編制指南（試行）》明確了政務信息資源代碼結構規(guī)則，提出政務信息資源代碼結構由前段碼、后段碼組成。前段碼由“類”“項”“目”“細目”組成[21]。然而，調查的平臺不僅沒有很明確開放政府數據平臺數據資源的“類”，而且沒有理清楚類下面的“項”“目”“細目”具體組成是什么，所以平臺教育數據集主題廣泛，內容非常龐雜。雖然《促進大數據發(fā)展行動綱要》提出：“完善教育管理公共服務平臺，推動教育基礎數據的伴隨式收集和全國互通共享……推動形成覆蓋全國、協同服務、全網互通的教育資源云服務體系”[23]，但是這一問題造成實現教育基礎數據全國互通共享存在一定困難。

3.2平臺數據分類與政策文件數據分類分級的統一性及銜接性問題

實際上，目前各個政策文件數據分類分級在規(guī)范性方面也不統一。中央文件《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》指出：“要推動完善適用于大數據環(huán)境下的數據分類分級安全保護制度”。地方性文件主要有上海市的《上海市公共數據開放分級分類指南（試行）》，貴州省的《政府數據分類分級指南》，內蒙古的《政務數據資源分級分類指南》。3個地方性文件都在開篇指出制定指南的目的是保障政府機構開放和共享政府數據;貴州省定義了“政府數據分類”“政府數據分級”的概念，內蒙古定義了“政務數據分類”“政務數據分級”的概念，上海市定義了“公共數據開放分級”“公共數據開放分類”的概念;貴州省和內蒙古都在定義中明確了首先對政府數據分類，在此基礎上進行分級。貴州省的分類方式是主題、行業(yè)和服務3個維度，政府數據的分級由數據的敏感程度劃分，可分為：非敏感數據、涉及用戶隱私數據、涉及國家秘密數據，3類數據采取的管控要求不同，對應分為：公開數據、內部數據、涉密數據，相應采用不同共享要求。內蒙古的分類方式是基礎數據資源類、主題數據資源類及部門數據資源類3個維度[24]，其政府數據的分級、管控要求、不同共享要求基本上與貴州省類似。上海市的公共數據開放分級是依據公共數據安全要求、個人信息保護要求和應用要求等因素，將公共數據分為不同級別的管理方式。公共數據開放分類是將公共數據分為無條件開放、有條件開放、非開放3種開放類別的管理方式。分級分類規(guī)則中公共數據的開放級別按照公共數據描述的對象，從3個維度分別展開：個人、組織、客體[22]。

通過分析可見，目前我國已明確為了保障開放政府數據過程中的數據安全及數據流動，解決政府數據開放分類分級問題是非常重要的，但是政府數據分類、政府數據分級概念還不太明晰，兩者之間的關系也沒有完全確定。實際上，上海市的公共數據開放分類方法，在貴州、內蒙古兩地，將其作為政府數據分級。各地區(qū)對于數據分類概念、具體維度也不統一。

所調查平臺的分類方式基本上與貴州、內蒙古的文件中的分類方式一致，東莞市分類方式與上海市的文件中的分類方式有一致性。那么，如何通過多種分類方式揭示數據資源以及政府數據開放分類分級中的分類方式，如何銜接開放政府數據平臺中的政府數據分類方式，這都需要進一步思考。

3.3教育數據集分級及用戶授權許可協議存在的問題

調查的平臺所提供的數據資源，對所有用戶（貴陽市要求用戶注冊）都是“可共享”，不是“受限共享”，也不是“非共享”。平臺沒有展現出數據分級，也沒有限定各等級的數據的開放共享程度，沒有區(qū)分出一些數據是可以完全共享的數據，一些數據是可以適當共享，一些數據是只對確需獲取該級數據的授權機構及相關人員開放，一些數據原則上不共享。《意見》提出“建立統一規(guī)范的數據管理制度”“制定數據隱私保護制度和安全審查制度”“推動完善……數據分類分級安全保護制度”[25]。目前，開放政府數據平臺數據資源缺乏安全風險評估，授予用戶的權利不明確不充分，不同類型數據的授權許可也是缺失的。

3.4政府機構參與政府數據開放分類分級存在的問題

從各類數據集及教育數據集數量兩次調查可見，如表4所示，在2018—2020年間，我國開放政府數據平臺數據集總量和教育數據集數量總體上呈現上升的趨勢。調查的6個平臺在各類數據集總量方面都有所增加，而2個平臺有所下降，調查的5個平臺在教育數據集數量方面有所增加，而2個平臺有所下降（其中一個平臺變化情況不明）。教育數據集數量占所有數據集數量的比例并不高。

從教育數據集提供機構分布兩次調查可見，如表5所示，各平臺的教育數據資源參與機構也是各不相同，差異非常大。調查的各平臺都有教育廳、教育局或教育委員會的參與，但是有些平臺教育局或教育廳不是教育數據資源提供的主要機構，如廣東省、貴州省。兩年間平臺教育數據集提供機構之間協同有所改進，但還有不足，調查的4個省級平臺顯示：相較于第一次調查，從只有廣東省這1個平臺到有3個平臺（除北京市）顯示與其所轄區(qū)有協作，其中，廣東省的平臺與東莞市的平臺在教育數據集建設中從之間無關系變?yōu)闁|莞市向省級平臺提供了3個教育數據集。調查的4個副省級和地級市的平臺顯示：相較于第一次調查，青島市的平臺中，區(qū)級機構提供教育數據資源方面從無到有，武漢市、貴陽市的平臺中，有更多的區(qū)級機構參與了協作，但是所轄區(qū)及機構提供的數據集數量有限。2017年5月，國務院辦公廳印發(fā)的《政務信息系統整合共享實施方案》提出：圍繞落實國家政務信息化工程相關規(guī)劃，建設“大平臺、大數據、大系統”，形成覆蓋全國、統籌利用、統一接入的數據共享大平臺……構建深度應用、上下聯動、縱橫協管的協同治理大系統[23]，由此可見，如何建設“大平臺、大數據、大系統”，如何實現“上下聯動、縱橫協管的協同治理大系統”，如何在開放政府數據平臺數據分類分級中實現政府機構協同參與，實現協同治理大系統這一問題還有待解決。

4我國政府數據開放分類分級發(fā)展策略

4.1加強我國政府數據開放分類分級的頂層設計

雖然我國中央政府層面的文件《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，貴州省的《政府數據分類分級指南》，上海市的《上海市公共數據開放分級分類指南（試行）》等地方性文件明確了政府數據開放分類分級，以及目前已發(fā)布的《政務信息資源目錄體系》《政務信息資源交換體系》等政策文件也涉及政府數據開放分類分級相關的內容，但是政策文件中關于政府數據開放分類分級的概念不明確，雖然在分級中都考慮到政府數據對國家安全、社會穩(wěn)定和公民安全的重要程度，以及數據是否涉及國家秘密、是否涉及用戶隱私等敏感信息，但是實踐中政府數據開放分類分級的方法有很大相同。

各開放政府數據平臺所采用的分類方式各不相同。一個開放政府數據平臺的數據分類往往可能與另外一個平臺的數據分類差別很大。因為平臺上沒有對可完全開放數據和可以附加一定條件開放的數據進行分級顯示，所以在數據分級方面基本沒有差別。我國當前130個地方政府數據開放平臺系統各異、各數據集異構分散、有可能造成開放的政府數據價值的流失、數據流通安全方面的隱患等，不利于用戶的利用，也很難使政府數據成為市場有效流動、交換共享的要素。我國當前政府數據開放分類分級管理標準化科學化管理缺乏全局性。當務之急是從宏觀層面對我國政府數據開放分類分級管理進行統一規(guī)劃建設，這就需要“頂層設計”這樣的方法。

我國政府數據開放分類分級的頂層設計就是從全局視角出發(fā)，從國家層面出發(fā)，圍繞著未來構建國家一體的開放政府數據大平臺，在保障數據安全的前提下，充分發(fā)揮數據生產要素價值的核心目標，對政府數據開放分類分級框架進行統籌規(guī)劃，確定各組成部分和各要素，涵蓋政府數據開放分類分級標準指南的確立、對行政系統實施管理、自上而下地解決政府數據開放分類分級的各種問題，進而形成一個完整的標準化的科學的體系，推動我國政府數據開放分類分級的進程。各開放政府數據平臺“自下而上”地開展政府數據開放分類分級的路徑雖然有助于自身平臺數據資源分類安全工作，但是不足以支撐國家“大平臺、大數據、大系統”的建設，不足以支撐國家安全觀視閾下的數據安全管理[26]，所以，國家對政府數據開放分類分級管理，需要通過“自上而下”的方式。

4.2分類分級一體化思想下政府數據開放分類標準的制定

政府數據資源龐大，政府數據類型眾多，可將其按不同的方式進行分類。從不同分類角度審視政府數據，則不同分類下的政府數據的數量、范圍、類型、結構及所包含的內容就各不相同?！洞龠M大數據發(fā)展行動綱要》明確提出：“優(yōu)先推動信用、交通、醫(yī)療……文化、教育、科技、資源、農業(yè)……等民生保障服務相關領域的政府數據集向社會開放”[21]，開放政府數據平臺建設中究竟以“教育”為一類，還是以“教育科技”或“教育文化”等為一類呢？此外，教育數據可再細分，可以分為基礎數據、狀態(tài)數據、資源數據和行為數據，也可以分為學生數據、課程數據、用戶生成的數據、政府數據與機構數據，還可以分為個體數據、課程數據、學校數據、區(qū)域數據、國家數據等。由此可見，明確政府數據資源的分類體系，各類的內涵，確定不同“類”下面的“項”“目”“細目”是迫切需要解決的問題，明確哪些基礎數據不涉及敏感信息可以開放，哪些涉及敏感信息不能開放等問題也需要解決。

開放政府數據平臺分類標準的缺失造成了各地開放政府數據平臺分類方式、類目名稱、數據資源主題分布等的主觀隨意性，影響了公眾對開放政府數據資源的利用，影響了數據的分級，影響了“形成覆蓋全國、統籌利用、統一接入的數據共享大平臺”的建設進程，影響了我國政府數據開放的整體水平。

雖然，我國《政務信息資源目錄編制指南（試行）》提出：政務信息資源目錄分類包括資源屬性分類、涉密屬性分類、共享屬性分類和層級屬性分類[21]，且以資源屬性為角度，對政務信息資源目錄劃分為基礎信息資源目錄、主題信息資源目錄、部門信息資源目錄。那么，有多少政府數據資源？政府數據資源如何分布？政府數據資源可以有哪些分類方式？不同分類方式下究竟包含哪些數據呢？什么是敏感的政府數據，敏感的政府數據在哪里？政府部門可以提供哪些數據資源？因為不同的分類方式取決于要開放和保護的數據的價值和內容，不同的分類方式形成了不同類別的數據，而對于不同類別的數據，保護的主體、方式和程度也是不一樣的。同一數據在不同場景中也會被納入不同的分類?；谡當祿Ｗo與利用平衡視角下的政府數據開放分類需要以分類分級一體化思想為指導，進而制定出政府數據開放分類分級中的“我國開放政府數據平臺數據資源分類標準”，可發(fā)布《我國政府數據資源分類法》圖書或指南，與政府數據開放分級相配合，與描述開放數據集和數據資源的核心元數據標準相配合，應用于指導我國政府數據開放分類分級中數據資源的分類組織工作。

4.3分類分級一體化思想下政府數據開放分級標準及用戶授權許可協議的制定

雖然《政務信息資源目錄編制指南（試行）》提出：“政務信息資源目錄按共享類型分為無條件共享、有條件共享、不予共享3種類型”，其依據是“可提供給所有政務部門共享使用”或者“可提供給相關政務部門共享使用或僅能夠部分提供給所有政務部門共享使用”或者“不宜提供給其他政務部門共享使用”[21]，其依據也就是數據共享的對象或是所有政務部門，或是相關政務部門，或是無其他政務部門。上海市的《上海市公共數據開放分級分類指南（試行）》提出了數據集在個人、組織、客體3個維度下的不同開放級別和不同開放類別。貴州省的《政府數據分類分級指南》提出，依數據的敏感程度將政府數據分級為：公共數據、內部數據、涉密數據。不同數據等級數據對于開放和共享提出的要求也不同。

政府數據開放共享的對象有政務部門、公眾、企業(yè)。我國沒有國家層面政府數據開放分類分級中分級的具體標準以及開放政府數據平臺數據資源用戶授權許可協議，沒有對政府數據安全分級詳細規(guī)定，沒有對政府非涉密但敏感數據的規(guī)定，所調查的開放政府數據平臺其提供的數據資源沒有任何按共享類型的劃分，所提供的資源用戶都可以免費使用（貴陽的平臺需注冊）。開放共享的政府數據安全關乎國家安全、社會穩(wěn)定、公眾和個人安全，與我國公民權益息息相關。此外，一些政府機構不愿意開放政府數據資源，其中一個原因就是擔心開放數據不當而引發(fā)數據侵權、數據濫用等風險事件，由此可見，平衡政府數據的開放與安全保護是非常重要的，制定政府數據開放分級標準及用戶授權許可協議是現實需要。政府在制定數據資產分類分級清單過程中，通過開放政府數據的風險評估，依據標準列出數據的訪問級別：開放、受限開放、不開放。對于“受限開放”數據，在其字段中須填寫如何獲得訪問的詳細信息，對于“不開放”數據，要說明其無法開放的原因，保障政府機構在開放政府數據過程中能確定以適當的策略方式，保護數據的可用性、完整性及保密性[21]，依據政府數據開放分級標準開放合規(guī)的數據，按要求公布政府數據開放目錄，通過在線完全下載或部分下載、離線共享或定制服務等方式向社會開放共享政府數據資源。

4.4健全政府數據開放分類分級管理的組織體系并加強分類分級工作的協同

雖然各地在大數據管理局等負責下推進開放政府數據過程中政府數據資源建設，但是，開放政府數據平臺數據分類分級中體現出各個平臺之間，各平臺其資源建設機構之間，上下級間、同級間缺乏有效的協調，由此使得各平臺在數據分類分級中互不相干、各行其是。針對上述問題，在我國政府數據開放分類分級頂層設計方法的指導下，建立健全我國政府數據開放數據資源管理體制，可在國家信息中心下設政府數據開放分類分級管理部門，分類分級管理部門負責確定政府數據開放分類標準、分級標準、制定相關制度和流程，監(jiān)督各地開放政府數據平臺負責機構對政府數據資源分類分級的實施，促進建立協同式的開放政府數據平臺數據資源分類分級管理協同機制，協助相關政府部門創(chuàng)建政府數據清單，進行開放政府數據風險識別與風險評估、確定開放政府數據平臺數據訪問級別。政府數據開放分類分級管理圍繞公眾需求和公眾服務，支持政府部門和公眾圍繞開放政府數據平臺建立雙向互動交流模式，保護政府數據在開放共享中的安全，對內讓數據要素充分流動，同時對外保障開放共享的政府數據資源不危及國家安全與公共利益。

參考文獻

[1]中共中央國務院.關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見[EB/OL].http：//www.xinhuanet.com//mrdx/2020-04/10/c_138964 212.htm，2020-04-12.

[2]鄭磊，高豐.中國開放政府數據平臺研究：框架、現狀與建議[J].電子政務，2015，（7）：8-16.

[3]吳鋼，曾麗瑩.國內外政府開放數據平臺建設比較研究[J].情報資料工作，2016，（6）：75-79.

[4]陳美.面向增值利用的政府開放數據平臺頂層設計研究[J].圖書館，2019，（8）：23-28.

[5]段堯清，邱雪婷，何思奇.主題與區(qū)域視角下我國城市政府開放數據利用現狀分析[J].圖書情報工作，2018，62（20）：65-76.

[6]新華網.“2020中國開放數林指數”在線發(fā)布[EB/OL].http：//sh.xinhuanet.com/2020-07/22/c_139232360.htm，2020-07-31.

[7]中共中央國務院.國務院關于印發(fā)促進大數據發(fā)展行動綱要的通知[EB/OL].http：//news.163.com/15/0906/09/B2QO1JKJ 00014SEH.html，2020-05-06.

[8]人民網.中國軟件評測中心發(fā)布2015政府網站績效評估結果[EB/OL].http：//politics.people.com.cn/n/2015/1210/c1001-279085 67.html，2020-07-31.

[9]東方網.復旦發(fā)布國內首個地方政府數據開放指數 上海開放程度全國第一[EB/OL].http：//shzw.eastday.com/shzw/G/20170605/u1ai10626299.html，2020-07-31.

[10]北京市政務數據資源網[EB/OL].https：//data.beijing.gov.cn/，2020-08-02.

[11]上海市公共數據開放平臺[EB/OL].https：//data.sh.gov.cn/，2020-08-02.

[12]開放廣東[EB/OL].http：//gddata.gd.gov.cn/，2020-08-02.

[13]貴州省政府數據開放平臺[EB/OL].http：//data.guizhou.gov.cn/#！/，2020-08-02.

[14]青島公共數據開放網[EB/OL].http：//data.qingdao.gov.cn/，2020-08-02.

[15]武漢市公共數據開放平臺[EB/OL].http：//www.wuhandata.gov.cn/whData/index.html，2020-08-02.

[16]數據東莞[EB/OL].http：//dataopen.dg.gov.cn/dataopen/，2020-08-02.

[17]貴陽市政府數據開放平臺[EB/OL].https：//data.guiyang.gov.cn/city/index.htm，2020-08-02.

[18]百度文庫.政府數據數據分類分級指南（征求意見稿）[EB/OL].https：//wenku.baidu.com/view/b754c9bd9fc3d5bbfd 0a79563c1ec5da50e2d69d.html，2020-08-03.

[19]趙潤娣.大數據時代政府數據開放與共享研究——基于開放政府數據平臺中教育數據開放與共享現狀的調查[A].鮑靜.大數據與公共服務[C].2020.

[20]中共中央國務院.國務院辦公廳關于印發(fā)政務信息系統整合共享實施方案的通知（國辦發(fā)〔2017〕39號）[EB/OL].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2017-05/18/content_51949 71.htm？gs_ws=tsina_636308006794141816，2020-04-16.

[21]國家發(fā)展改革委中央網信辦.關于印發(fā)《政務信息資源目錄編制指南（試行）》的通知[EB/OL].http：//www.gov.cn/xinwen/2017-07/13/content_5210203.htm，2020-05-10.

[22]道客巴巴.上海市公共數據開放分級分類指南（試行）[EB/OL].https：//www.doc88.com/p-6651645226630.html，2020-08-03.

[23]中共中央國務院.國務院關于印發(fā)促進大數據發(fā)展行動綱要的通知[EB/OL].http：//news.163.com/15/0906/09/B2QO1 JKJ00014SEH.html，2020-05-06.

[24]道客巴巴.政務數據資源分級分類指南[EB/OL].https：//www.doc88.com/p-9942943598081.html，2020-08-03.

[25]中共中央國務院.關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見[EB/OL].http：//www.xinhuanet.com//mrdx/2020-04/10/c_1389642 12.htm，2020-04-12.

[26]對《數據安全法》的理解和認識|數據分級分類[EB/OL].https：//mp.weixin.qq.com/s？src=11×tamp=1598067282&v er=2537&signature=V6Lsf-8ySOYoEUDVTXgZpibCqiMUSPzLn3J TqAQk4tUU5Nl-klfAzpnojYiI-M9X2YZukJwZItvTR7bZaumUhgz2zp g8bB50QWGZ8hBQVsMFqr1RiGzyR0yePduqwYNv&new=1，2020-08-10.

（責任編輯：陳媛）