張鴻星，萬 毅，穆恩林，孫 健

（水利部水資源管理中心，100038，北京）

地下水是我國重要的供水水源，對保障城鄉(xiāng)生產(chǎn)生活供水安全和維系良好生態(tài)系統(tǒng)具有重要意義。長期以來，由于對經(jīng)濟(jì)規(guī)律、自然規(guī)律和生態(tài)規(guī)律的認(rèn)識不夠，一些地表水資源匱乏地區(qū)通過過度開采地下水支撐經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，導(dǎo)致地下水超采日益嚴(yán)重，引發(fā)河湖萎縮、地面沉降等生態(tài)環(huán)境地質(zhì)問題，成為水安全領(lǐng)域的重大隱患。

近年來，水利部會同有關(guān)部門以華北地區(qū)為重點(diǎn)，大力開展全國地下水超采綜合治理，推動地下水資源早日實(shí)現(xiàn)采補(bǔ)平衡和可持續(xù)利用。其中，建立規(guī)范、嚴(yán)格的地下水取水工程管理制度，對各類已建、新建和封停報廢的地下水取水工程及時登記造冊并實(shí)施動態(tài)管理，是強(qiáng)化地下水開發(fā)利用及監(jiān)督管理的重要抓手和基礎(chǔ)性工作。

一、地下水取水工程概況

相對于依托河湖水庫建設(shè)的閘門、渠道、泵站等地表水取水工程，地下水取水工程具有規(guī)模小、數(shù)量多、分布廣、隱蔽性強(qiáng)等特點(diǎn)。總體上看，我國地下水取水工程數(shù)量龐大，尤其在地表水缺乏地區(qū)，通過鑿井取用地下水一直是保障灌溉用水和農(nóng)村生活供水的重要方式，也是城市應(yīng)急供水的主要手段。根據(jù)第一次全國水利普查結(jié)果，2011年年底全國取水井?dāng)?shù)量共計9 748萬眼，取用地下水達(dá)1 081.25億m3。

從數(shù)量和規(guī)模上看，全國規(guī)模以上地下水取水工程數(shù)量占比不大，但取水量占比較大。截至2011年年底，全國規(guī)模以上機(jī)電井444.9萬眼，占地下水取水工程總數(shù)的4.6%，但開采水量占地下水開采總量的76.6%；規(guī)模以下機(jī)電井4 936.8萬眼，占地下水取水工程總數(shù)的50.6%，開采水量占19.4%；人力井4 366.2萬眼，占地下水取水工程總數(shù)的44.8%，開采水量占4.0%。

從地下水取水用途上看，農(nóng)業(yè)灌溉用水占69.6%，農(nóng)村生活供水占15.7%，城鎮(zhèn)生活供水占7.9%，工業(yè)供水占6.8%。

從地域分布上看，我國地下水取水工程總體呈現(xiàn)北多南少分布不均衡的特點(diǎn)。北方地區(qū)取水井5 414.6萬眼，占全國地下水取水工程總數(shù)的55.5%，其中規(guī)模以上機(jī)電井共428.1萬眼，占全國規(guī)模以上機(jī)電井總數(shù)的96.2%。北方地區(qū)地下水開采量占全國地下水開采總量的89.2%，其中黃淮海平原、東北平原開采水量占全國總量的54.5%，西北地區(qū)（包括陜西、寧夏、甘肅、青海、新疆以及內(nèi)蒙古中西部）開采量占全國總量的21%；南方地區(qū)取用地下水主要作為地表水的補(bǔ)充水源或應(yīng)急水源，開采量占全國總開采量的10.8%。

二、地下水取水工程核查登記進(jìn)展

近年來，為加強(qiáng)地下水管理和保護(hù)，推進(jìn)地下水超采區(qū)治理，一些省份陸續(xù)開展了以機(jī)井為主要對象的地下水取水工程登記造冊工作。2017年7月，陜西省頒布《陜西省地下水取水工程管理辦法》，明確由縣級地下水管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)地下水取水工程登記造冊，安排對2018年12月31日前全省已建成、未報廢的各類地下水取水工程基本情況進(jìn)行登記造冊、建立檔案，并要求從2019年1月1日起對新建、關(guān)停、報廢的地下水取水工程依法進(jìn)行常態(tài)化登記。河北省自2019年起開展地下水取水工程電子標(biāo)識認(rèn)證工作，開發(fā)了基于地理信息平臺的數(shù)據(jù)收集系統(tǒng)，通過現(xiàn)場調(diào)查、信息填報、標(biāo)識牌安裝、掃碼綁定、內(nèi)業(yè)審批等環(huán)節(jié),給每眼機(jī)井制作安裝了統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一編碼的標(biāo)識牌，解決了長期存在的地下水監(jiān)管實(shí)體對象和原有信息臺賬間關(guān)聯(lián)不準(zhǔn)的問題，完成了115萬眼存量機(jī)井的登記造冊。

2019年，在水利部長江水利委員會組織下，長江流域各省份率先開展取用地表水和地下水的取水設(shè)施核查登記工作，并以此為基礎(chǔ)全面開展對取用水監(jiān)督管理工作的整改和提升。2020年起，水利部在全國范圍內(nèi)啟動取用水專項整治行動，其中把開展取水設(shè)施核查登記作為首要環(huán)節(jié)。至2021年3月底，基本完成了包括地下水取水工程在內(nèi)的全國取水設(shè)施的新一輪摸底，為推進(jìn)全國地下水取水工程登記造冊和規(guī)范管理提供了良好的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

三、存在的問題

1.缺乏統(tǒng)一的管理要求

由于缺乏全國范圍統(tǒng)一、明確的地下水取水工程登記管理日常性要求，目前各地組織開展的登記管理工作多基于本地實(shí)際需求進(jìn)行，地區(qū)之間、各項業(yè)務(wù)之間缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)一性，獲得的取水工程基礎(chǔ)數(shù)據(jù)在時間、范圍和指標(biāo)上缺乏銜接和對照，難以形成動態(tài)、有效的數(shù)據(jù)集來準(zhǔn)確反映全國地下水取水工程的建設(shè)、維護(hù)和封停情況。

2.農(nóng)業(yè)機(jī)井管理職責(zé)劃分不清

從數(shù)量和取水量看，農(nóng)業(yè)機(jī)井都是全國地下水取水工程的主體，這類工程點(diǎn)多、面廣、量大，精細(xì)化管理難度大。不同部門立項和推動的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、土地整理、扶貧等工作均將新打灌溉機(jī)電井列入在內(nèi)。一些集中打井項目由于缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃和科學(xué)論證，尚未形成統(tǒng)一有效的管理。大部分農(nóng)業(yè)用水尚未納入取水許可管理，很多利用地下水的農(nóng)業(yè)項目也缺乏水資源論證等技術(shù)把關(guān)。此外，機(jī)構(gòu)改革后，農(nóng)田水利建設(shè)項目管理職責(zé)劃轉(zhuǎn)至農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門，一些基層水利部門和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門對農(nóng)業(yè)機(jī)井管護(hù)職責(zé)認(rèn)識不一，造成管理上的空位。

3.取水工程管理基礎(chǔ)仍十分薄弱

從2020年5月起開展的全國取用水管理專項整治行動初步統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看,河南、河北、山東、山西等省份現(xiàn)存規(guī)模以上機(jī)井?dāng)?shù)量均在10萬眼以上，個別省份超過100萬眼，基礎(chǔ)信息變動頻繁但更新不及時。通過對典型省市地下水取水工程基礎(chǔ)數(shù)據(jù)核查審定，發(fā)現(xiàn)大部分地區(qū)在2011年第一次全國水利普查后，再未對地下水取水工程管理臺賬進(jìn)行全面更新。雖然對已辦理取水許可證的非農(nóng)業(yè)地下水取水工程實(shí)施了日常登記和信息更新，但現(xiàn)存的大量涉農(nóng)地下水取水工程信息獲取存在一定困難。此外，各地在計量情況、取水層位、取水量等關(guān)鍵指標(biāo)的信息錄入中也頻繁出現(xiàn)漏報、錯報、信息不符合等情況，對工程的日常維護(hù)、損壞、封停、報廢等狀況的掌握能力明顯不足。

4.取水工程登記信息應(yīng)用不足

開展地下水取水工程全面規(guī)范登記，目的是通過獲取準(zhǔn)確的工程基礎(chǔ)信息，有效服務(wù)取用水日常管理和地下水超采區(qū)治理等重要業(yè)務(wù)，進(jìn)而建立動態(tài)統(tǒng)計和數(shù)據(jù)應(yīng)用機(jī)制，及時掌握流域和區(qū)域地下水開發(fā)利用總體狀況。

目前，很多地區(qū)地下水取水工程信息的典型保存形式是由基層管理機(jī)構(gòu)存檔的“機(jī)井臺賬”，以紙質(zhì)表單和電子表格為主，大部分還沒有匯總成為標(biāo)準(zhǔn)化數(shù)據(jù)庫成果，與日常管理業(yè)務(wù)尚未形成有效數(shù)據(jù)同步和協(xié)同更新機(jī)制，難以對取水許可審批、取水計量監(jiān)測、水資源費(fèi)（稅）征收和用水統(tǒng)計直報等業(yè)務(wù)提供有效支撐。

四、原因分析

1.認(rèn)識不到位

部分地區(qū)水行政主管部門對地下水取水工程登記的重要性和必要性認(rèn)識不足，未充分認(rèn)識到這些基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)在地下水規(guī)劃、開發(fā)利用、動態(tài)監(jiān)測、節(jié)約保護(hù)中的重要作用，在認(rèn)識水平、投入力度和創(chuàng)新管理方式等方面存在不足。

2.管理責(zé)任未落實(shí)

取水井建設(shè)和取水監(jiān)管涉及打井、取水、工程管護(hù)、廢棄處置等多個環(huán)節(jié)，一些地方存在不同環(huán)節(jié)的管理主體不同和“建管分離”等情況，造成行業(yè)監(jiān)管缺失。一些農(nóng)田水利項目新建取水井在竣工驗(yàn)收后交由村集體管護(hù)，沒有落實(shí)到人，管護(hù)責(zé)任難以真正落地。

3.法律法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)缺乏有效依據(jù)

長期以來，地下水管理缺乏專門的法律法規(guī)統(tǒng)領(lǐng)和指導(dǎo)，在取水設(shè)施登記造冊和信息管理方面缺乏有效依據(jù)。全國層面還沒有指導(dǎo)地下水基礎(chǔ)數(shù)據(jù)調(diào)查、審核、填報和匯總的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。雖然各地開展了一些地下水取水工程基礎(chǔ)數(shù)據(jù)調(diào)查和填報工作，但條目、內(nèi)容和規(guī)范要求不統(tǒng)一，匯總的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)質(zhì)量參差不齊，限制了數(shù)據(jù)的應(yīng)用。

4.基層保障力度不足

地下水取水工程登記管理工作是一項涉及面廣、任務(wù)量大、工作技術(shù)要求高的基礎(chǔ)性工作，必須經(jīng)過實(shí)地調(diào)查才能順利開展，為了在日常保持高要求、高頻次的工程信息登記和更新，必須要有制度、人員、經(jīng)費(fèi)等條件保障。目前很多基層部門經(jīng)費(fèi)保障不足，專業(yè)技術(shù)人員缺乏，定期大范圍開展登記工作難度較大。

五、建 議

1.抓緊完善政策法規(guī)

目前《地下水管理條例》立法正快步推進(jìn)，征求意見稿中明確了對地下水取水工程實(shí)行登記造冊的要求。要加快推動條例和相關(guān)落實(shí)意見的出臺，結(jié)合已有工作基礎(chǔ)，進(jìn)一步細(xì)化、實(shí)化地下水取水工程建設(shè)、監(jiān)督管理和登記造冊等方面的相關(guān)規(guī)定，為強(qiáng)化管理提供依據(jù)。

2.實(shí)施分級分類管理

地下水取水工程數(shù)量大、分布廣、種類多、關(guān)系復(fù)雜，需要突出重點(diǎn)，進(jìn)行科學(xué)的分級分類和實(shí)施差異化登記管理。要充分結(jié)合取水許可管理制度，對以機(jī)井為主要對象的地下水取水設(shè)施，按照不同用途、不同規(guī)模、所在區(qū)域和監(jiān)管重要程度，設(shè)定不同的管理要求。在工程設(shè)計、建設(shè)、驗(yàn)收、運(yùn)行、報廢等環(huán)節(jié)中，分類明確基礎(chǔ)信息的核查、收集和管理要求，確保關(guān)鍵對象的關(guān)鍵信息能夠及時登記上報，非關(guān)鍵對象信息做到定期匯總。在此基礎(chǔ)上，綜合考慮業(yè)務(wù)需求和行政成本，合理設(shè)定其他地下水取水工程管理要求，逐步實(shí)現(xiàn)閉合管理。

3.落實(shí)管理責(zé)任

農(nóng)村取水井是地下水取水工程的管理難點(diǎn)。各地應(yīng)結(jié)合實(shí)際，出臺加強(qiáng)取水井管理的相關(guān)政策，壓實(shí)各級地方政府責(zé)任，并從取水井建設(shè)審批、產(chǎn)權(quán)確權(quán)、管護(hù)、廢棄井處置等方面明確相關(guān)部門的職責(zé)和管理要求，切實(shí)組織做好農(nóng)村機(jī)井的信息收集和臺賬管理工作?？山梃b一些地區(qū)的做法，由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負(fù)責(zé)農(nóng)村取水井建設(shè)、明確工程產(chǎn)權(quán)和管護(hù)主體等，水利部門負(fù)責(zé)農(nóng)村取水井取用水管理和運(yùn)行維護(hù)的監(jiān)管，發(fā)展改革、財政部門負(fù)責(zé)有關(guān)資金的落實(shí)等。

4.嚴(yán)控登記數(shù)據(jù)質(zhì)量

地下水取水工程管理需要科學(xué)可靠的信息支撐，對登記成果的質(zhì)量要求較高。要從信息源頭建立起嚴(yán)格的質(zhì)量控制機(jī)制，從技術(shù)和管理兩方面入手，保障登記數(shù)據(jù)真實(shí)、完備、有效。日常的數(shù)據(jù)質(zhì)量管理要從填報人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)入手，結(jié)合信息系統(tǒng)自身數(shù)據(jù)稽核功能，通過對登記信息的關(guān)聯(lián)分析和日常應(yīng)用，發(fā)現(xiàn)和解決數(shù)據(jù)質(zhì)量存在的問題。

5.提高信息應(yīng)用水平

要在相關(guān)業(yè)務(wù)系統(tǒng)互聯(lián)互通的基礎(chǔ)上，建立地下水取水工程完整、統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫。各級管理機(jī)構(gòu)一方面要做好取水許可臺賬等已有信息系統(tǒng)的應(yīng)用、管理和維護(hù)，另一方面要借助近期各地政務(wù)云平臺建設(shè)等契機(jī)，以國家水資源監(jiān)控能力建設(shè)項目成果為核心，實(shí)現(xiàn)對地下水取水工程、地下水監(jiān)測工程、地下水禁限采區(qū)劃等對象的統(tǒng)一基礎(chǔ)信息管理。要利用大數(shù)據(jù)分析、移動互聯(lián)等先進(jìn)手段，及時獲取和動態(tài)管理地下水取水工程全生命周期內(nèi)的信息，確保工程信息隨業(yè)務(wù)不斷更新，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和統(tǒng)計數(shù)據(jù)不斷匯集，實(shí)現(xiàn)地下水“一張圖”動態(tài)展示功能。

6.加強(qiáng)培訓(xùn)和公眾參與

要加強(qiáng)對各級水行政主管部門相關(guān)管理人員的培訓(xùn)，提高地下水相關(guān)知識水平、工作技能和管理能力，為地下水取水工程管理登記工作提供業(yè)務(wù)技能保障?？蛇x擇典型地區(qū)開展登記造冊試點(diǎn)工作，總結(jié)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，通過地下水取水工程建設(shè)管理登記工作的具體實(shí)踐，發(fā)現(xiàn)問題、制定對策，為地下水資源管理、保護(hù)和可持續(xù)利用提供服務(wù)。同時，按照規(guī)定在一定范圍內(nèi)公布數(shù)據(jù)信息，發(fā)揮社會監(jiān)督在地下水管理工作中的重要作用。

六、結(jié) 語

地下水取水工程登記造冊是加強(qiáng)地下水取水管理的重要環(huán)節(jié)。通過登記造冊建立起地下水取水工程信息檔案，動態(tài)掌握其責(zé)任人、規(guī)模、位置、用途、技術(shù)指標(biāo)、取水管理、報廢封停情況等一系列基本信息，并以此為基礎(chǔ)進(jìn)一步落實(shí)全面、科學(xué)、規(guī)范管理，是有效實(shí)施地下水開發(fā)利用監(jiān)督管理的基礎(chǔ)。該項工作的開展將為加強(qiáng)我國地下水管理提供有力數(shù)據(jù)支撐，有助于提高地下水超采區(qū)綜合治理能力，提高水資源管理能力和水平。 ■