劉中會(huì)

（山東省水利廳，250013，濟(jì)南）

地下水是重要供水水源和生態(tài)環(huán)境要素，在保障城鄉(xiāng)生活生產(chǎn)供水、支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、維系良好生態(tài)環(huán)境等方面具有極其重要的作用。黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書記多次就生態(tài)環(huán)境保護(hù)和保障水安全作出重要指示，黨中央、國(guó)務(wù)院部署推進(jìn)華北地區(qū)地下水超采綜合治理。近年，山東省各級(jí)認(rèn)真貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想和治水重要論述，積極踐行新發(fā)展理念，強(qiáng)力推進(jìn)地下水超采綜合治理，取得積極成效。

一、堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向，從戰(zhàn)略全局高度統(tǒng)籌謀劃地下水超采治理工作

山東省水資源嚴(yán)重短缺，全省多年平均水資源總量308億m3，人均水資源占有量315 m3，不足全國(guó)人均水平的1/6，僅為世界人均水平的1/24。地下水作為山東省重要的供水水源，多年平均供水量超過(guò)總供水量的40%，發(fā)揮著不可替代的作用。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，用水需求不斷增長(zhǎng)，地下水區(qū)域性超采帶來(lái)地下水水位下降、地面沉降、海水入侵等一系列問(wèn)題。根據(jù)2014年完成的地下水超采區(qū)評(píng)價(jià)成果，山東省超采區(qū)面積共有53 841 km2，約占全省土地面積的1/3，涉及12個(gè)市的64個(gè)縣（市、區(qū)）。其中，淺層孔隙水超采區(qū)8處，超采總面積10 433 km2；深層承壓水超采區(qū)主要分布于魯西北黃泛平原區(qū)，總面積43 408 km2。地下水超采量6.4億m3，其中，淺層地下水超采量1.8億m3，深層承壓水超采量4.6億m3。從取水用途看，淺層超采區(qū)地下水主要用于農(nóng)業(yè)灌溉（占比64%），深層承壓水主要用于工業(yè)生產(chǎn)（占比54%）和生活用水（占比45%）。

山東省委省政府本著對(duì)歷史、對(duì)人民高度負(fù)責(zé)的態(tài)度，高度重視地下水超采問(wèn)題，將地下水超采治理放在保障全省水安全、服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略全局中統(tǒng)籌謀劃、強(qiáng)力推進(jìn)。2015年以來(lái)，省政府先后批復(fù)同意全省地下水限采區(qū)、禁采區(qū)劃定方案及《山東省地下水超采區(qū)綜合整治實(shí)施方案》，并將地下水超采治理工作納入《山東省水資源綜合利用中長(zhǎng)期規(guī)劃》《山東省水安全保障總體規(guī)劃》，全面落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度，從嚴(yán)控制地下水超采，堅(jiān)決遏制地下水水位持續(xù)下降趨勢(shì)。其中，省政府在批復(fù)《山東省地下水超采區(qū)綜合整治實(shí)施方案》時(shí)明確各級(jí)地方政府為地下水超采治理的責(zé)任主體，并提出了全省地下水超采治理的總體目標(biāo)，即到2020年全省現(xiàn)狀淺層地下水超采量要全部壓減；到2025年，深層承壓水超采量全部壓減，淺層地下水超采區(qū)基本消除，平水年份基本實(shí)現(xiàn)地下水采補(bǔ)平衡。

二、堅(jiān)持綜合施策、系統(tǒng)治理，全力打贏地下水超采治理攻堅(jiān)戰(zhàn)

按照“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水思路，認(rèn)真貫徹落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度的要求，通過(guò)采取控采限量、節(jié)水壓減、水源置換、修復(fù)補(bǔ)源等綜合整治措施，控制地下水超采，修復(fù)超采區(qū)地下水生態(tài)環(huán)境。

1.完善法規(guī)制度，壓實(shí)治理責(zé)任

2017年省人大頒布《山東省水資源條例》，就地下水保護(hù)單設(shè)章節(jié)，對(duì)地下水限制開采區(qū)、禁止開采區(qū)的劃定以及地下水超采治理等作出詳細(xì)規(guī)定，為推動(dòng)地下水超采區(qū)綜合整治提供了法律依據(jù)；《山東省南水北調(diào)條例》就南水北調(diào)工程受水區(qū)地下水超采治理作出相關(guān)規(guī)定。印發(fā)全省地下水超采區(qū)綜合整治年度壓采計(jì)劃（2016—2025年），將年度工作任務(wù)量明確到相關(guān)市、縣，逐級(jí)壓實(shí)各級(jí)地方政府的主體責(zé)任。根據(jù)國(guó)家關(guān)于加快南水北調(diào)東中線一期工程受水區(qū)地下水壓采工作的有關(guān)工作部署，經(jīng)省政府同意印發(fā)《山東省南水北調(diào)受水區(qū)地下水壓采實(shí)施方案》，進(jìn)一步細(xì)化了受水區(qū)沿線相關(guān)市縣工作要求。同時(shí)，將地下水壓采治理工作納入最嚴(yán)格水資源管理制度考核或工作督查，定期開展監(jiān)督檢查；建立了地下水超采區(qū)綜合整治工作月報(bào)制度和地下水水位通報(bào)制度，每月調(diào)度各地工作進(jìn)展情況，每季度通報(bào)各市超采區(qū)地下水水位動(dòng)態(tài)、地下水蓄變量、主要漏斗區(qū)地下水動(dòng)態(tài)變化等情況，對(duì)整治工作不力的，約談?dòng)嘘P(guān)責(zé)任人及時(shí)督促整改。

2.嚴(yán)格控采限量，強(qiáng)化約束效力

深入實(shí)施地下水用水總量控制制度，分年度逐級(jí)下達(dá)地下水開發(fā)利用總量控制指標(biāo)；對(duì)取用地下水總量已達(dá)到或超過(guò)控制指標(biāo)的地區(qū)，暫停審批其建設(shè)項(xiàng)目新增取用地下水。大力推進(jìn)規(guī)劃水資源論證工作，在全國(guó)率先出臺(tái)《規(guī)劃水資源論證技術(shù)導(dǎo)則》地方標(biāo)準(zhǔn)，全省85家化工園區(qū)全部開展規(guī)劃水資源論證。強(qiáng)化用水計(jì)劃管理，近年每年對(duì)全省3.6萬(wàn)家自備井取水戶和管網(wǎng)內(nèi)用水大戶下達(dá)用水計(jì)劃，2020年起又對(duì)公共供水管網(wǎng)內(nèi)年用水1萬(wàn)m3以上的用水戶開展用水計(jì)劃管理，全省公共管網(wǎng)計(jì)劃用水覆蓋率達(dá)到70%以上。按照“開采即超采，超采即禁采”的原則，從嚴(yán)掌握標(biāo)準(zhǔn)，將全部深層承壓水區(qū)域劃為地下水禁采區(qū)；將淺層地下水超采嚴(yán)重地區(qū)劃為地下水禁采區(qū)，其他淺層地下水超采區(qū)全部劃為地下水限制開采區(qū)。在禁采區(qū)，一律不予新建取水工程審批，已有取水工程限期關(guān)閉；在限采區(qū)，除應(yīng)急用水外，嚴(yán)禁新增地下水取水量，并逐步關(guān)停取水井。此外，對(duì)未經(jīng)批準(zhǔn)的和公共供水管網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)的自備水井，一律予以關(guān)閉。開展地下水超采治理以來(lái)，全省已累計(jì)封停機(jī)井10 229眼，其中封停深層承壓井3 502眼，占深層井總數(shù)的91.3%。

3.堅(jiān)持節(jié)水優(yōu)先，調(diào)整用水結(jié)構(gòu)

以實(shí)施國(guó)家節(jié)水行動(dòng)為抓手，加快推進(jìn)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)。大力實(shí)施節(jié)水灌溉，積極推廣以管道灌溉為主，以微灌、噴灌為輔，灌排并舉的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉技術(shù)。全省節(jié)水灌溉面積已占有效灌溉面積的近七成，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)達(dá)到0.646，保持全國(guó)領(lǐng)先水平。2020年投資220億元在沿黃地區(qū)全面啟動(dòng)實(shí)施引黃灌區(qū)農(nóng)業(yè)節(jié)水工程建設(shè)，完善骨干灌排工程和田間節(jié)水工程體系，配套計(jì)量設(shè)施。積極調(diào)整種植業(yè)結(jié)構(gòu)，積極推廣大豆、小雜糧等低耗水作物生產(chǎn)，“十三五”期間，全省大豆、谷子種植面積分別增長(zhǎng)34%、106%，這些耐旱作物全生育期基本不需要灌溉，每季每畝可節(jié)水100 m3以上。加強(qiáng)工業(yè)和城鎮(zhèn)節(jié)水，開展節(jié)水診斷、水平衡測(cè)試、用水效率評(píng)估，嚴(yán)格用水定額管理。鼓勵(lì)使用節(jié)水器具、淘汰不符合節(jié)水要求的器具產(chǎn)品；積極推進(jìn)供水管網(wǎng)更新改造，城鎮(zhèn)污水處理回用率達(dá)到45.8%；全省共有國(guó)家節(jié)水型城市22個(gè)，16個(gè)設(shè)區(qū)市全部達(dá)到國(guó)家節(jié)水型城市標(biāo)準(zhǔn)，19個(gè)市縣被評(píng)為省級(jí)節(jié)水型城市，94個(gè)縣(市、區(qū))達(dá)到縣域節(jié)水型社會(huì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，占全省總數(shù)的69%。初步統(tǒng)計(jì)，2020年全省萬(wàn)元GDP用水量30.13 m3、萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量12.09 m3，分別較2015年下降21.72%、13.56%，超額完成“十三五”確立的任務(wù)目標(biāo)。

4.優(yōu)化水源配置，夯實(shí)工程基礎(chǔ)

在加快推進(jìn)《山東省水安全保障總體規(guī)劃》落地見效的同時(shí)，相繼開展重點(diǎn)防洪減災(zāi)工程建設(shè)和新一輪重點(diǎn)水利工程建設(shè)。黃水東調(diào)、峽山水庫(kù)膠東地區(qū)調(diào)蓄戰(zhàn)略水源地、引黃濟(jì)青改擴(kuò)建等大型調(diào)水蓄水工程相繼建成。全省調(diào)水工程輸水線路總長(zhǎng)度達(dá)6 209 km，輸水能力113億m3，水源置換能力、地下水補(bǔ)給能力顯著增強(qiáng)。其中，南水北調(diào)東線一期續(xù)建配套工程共新建輸水渠道、管道651 km，供水線路1 079 km，新建調(diào)蓄水庫(kù)24座、擴(kuò)建6座。從2014年開始實(shí)施的雨洪資源利用工程新建、擴(kuò)容水庫(kù)56座。魯北地區(qū)積極實(shí)施水系連通工程，修建了大量點(diǎn)多面廣、大小不一的坑塘，既集蓄了天然降水，有效促進(jìn)了農(nóng)業(yè)灌溉和地下水補(bǔ)給，又助力了美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)。此外，按照規(guī)?；l(fā)展、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、市場(chǎng)化運(yùn)作的模式，深入推進(jìn)城鄉(xiāng)供水一體化，全省平原地區(qū)基本實(shí)現(xiàn)同源同質(zhì)同網(wǎng)供水，供水區(qū)域內(nèi)原用于農(nóng)村生活供水的取水井全部關(guān)閉或封存?zhèn)溆?，極大減少了地下水開采量。全省地下水年開采量由2010年的91.3億m3逐步下降至2020年的74.8億m3，地下水占全部用水比例相應(yīng)從41%下降至33.6%。

5.突出項(xiàng)目帶動(dòng)，建設(shè)示范工程

2017年以來(lái)，中央財(cái)政累計(jì)安排投入26億元，在山東連續(xù)實(shí)施5期國(guó)家地下水超采綜合治理項(xiàng)目。為最大程度發(fā)揮資金使用效益和示范引領(lǐng)作用，項(xiàng)目實(shí)施按照“先急后緩、政府主導(dǎo)、質(zhì)量為要”的原則展開。優(yōu)先選擇在地下水超采嚴(yán)重的43個(gè)縣（市、區(qū)）實(shí)施項(xiàng)目建設(shè)。將地下水超采治理責(zé)任與項(xiàng)目實(shí)施責(zé)任相統(tǒng)一，項(xiàng)目以縣為單元組織開展，省級(jí)年度實(shí)施計(jì)劃報(bào)省政府批準(zhǔn)，項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施方案由縣級(jí)政府批復(fù)；項(xiàng)目縣一般都成立了由政府負(fù)責(zé)人為組長(zhǎng)、有關(guān)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)人組成的項(xiàng)目實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)小組。嚴(yán)把建設(shè)質(zhì)量關(guān)，制定了《山東省地下水超采區(qū)綜合治理國(guó)家試點(diǎn)管理辦法》《山東省地下水超采綜合治理項(xiàng)目驗(yàn)收評(píng)價(jià)辦法（試行）》，每期項(xiàng)目都邀請(qǐng)水利部專家組進(jìn)行審查，項(xiàng)目驗(yàn)收之前全部開展第三方技術(shù)評(píng)估。經(jīng)各方共同努力，全省目前已完成4期項(xiàng)目實(shí)施，累計(jì)壓采地下水量1.52億m3，封停機(jī)井2 611眼。

6.運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段，發(fā)揮杠桿作用

加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，完善供水計(jì)量設(shè)施，建立農(nóng)業(yè)用水超定額累計(jì)加價(jià)制度，實(shí)行精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)，推動(dòng)建立健全合理反映供水成本、有利于節(jié)水和農(nóng)田水利體制機(jī)制創(chuàng)新、與投融資體制相適應(yīng)的農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制，全省累計(jì)實(shí)施農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革面積5 502萬(wàn)畝（1畝=1/15 hm2）。積極推進(jìn)水資源稅改革試點(diǎn)，按照地下水高于地表水、超采區(qū)高于非超采區(qū)、嚴(yán)重超采區(qū)高于超采區(qū)的原則，利用經(jīng)濟(jì)杠桿優(yōu)化水資源配置，使一般超采區(qū)、嚴(yán)重超采區(qū)地下水取水成本分別上升41%、153%，取用地下水比例由改革前的52.2%降至34.7%，取用水結(jié)構(gòu)更加合理。

截至目前，《山東省地下水超采區(qū)綜合整治方案》確定的階段性任務(wù)已經(jīng)超額完成，淺層地下水超采量已壓減完成，深層承壓水壓減3.38億m3，占計(jì)劃的74%。地下水超采治理初見成效，全省平原區(qū)8處地下水主要漏斗區(qū)（地下水埋深大于6 m）總面積為11 600 km2，與2016年同期相比減少2 770 km2，縮小近1/5；2020年全省平原區(qū)地下水平均埋深6.50 m，較2016年回升0.02 m，地下水水位持續(xù)下降的趨勢(shì)得到有效遏制。

三、堅(jiān)持久久為功、持續(xù)發(fā)力，為促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展提供更加有力的水安全保障

山東省是我國(guó)北方水資源嚴(yán)重短缺的省份，地下水作為全省工農(nóng)業(yè)和生產(chǎn)生活用水重要來(lái)源的狀況短期內(nèi)不會(huì)改變，地下水超采治理面臨的替代水源制約、資金需求制約短期內(nèi)也仍然存在。同時(shí)，現(xiàn)狀地下水超采治理任務(wù)完成后，下一步地下水漏斗恢復(fù)還需要相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間。為此，山東省計(jì)劃到2025年基本消除地下水超采區(qū)，提前5年實(shí)現(xiàn)全國(guó)《重點(diǎn)區(qū)域地下水超采治理與保護(hù)方案》確定的“到2030年地下水超采量全部退減”的總體目標(biāo)，為加快華北地下水超采治理、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展貢獻(xiàn)力量。

樂陵市水源置換和河道補(bǔ)源工程

1.加強(qiáng)水量水位調(diào)控

根據(jù)水利部統(tǒng)一部署，劃定并堅(jiān)守地下水水位紅線，明確到2025年各縣（市、區(qū)）逐年的地下水用水指標(biāo)，劃定平原區(qū)和重點(diǎn)泉域地下水水位，并確定各市取用水計(jì)量率、地下水監(jiān)測(cè)井密度和灌溉用機(jī)井密度。對(duì)取用地下水總量已達(dá)到或超過(guò)控制指標(biāo)的地區(qū)，暫停審批其建設(shè)項(xiàng)目新增取用地下水。加強(qiáng)地下水水位監(jiān)測(cè)評(píng)估，探索以縣為單元通報(bào)地下水水位變化情況。

2.加快水源工程建設(shè)

不斷完善覆蓋全省、多水源聯(lián)合調(diào)度的現(xiàn)代水網(wǎng)體系，大力實(shí)施雨洪資源利用、南水北調(diào)配套、引黃供水提升、非常規(guī)水利用等工程建設(shè)，實(shí)現(xiàn)外調(diào)水、地表水、地下水、非常規(guī)水聯(lián)合調(diào)度，置換地下水超采水量。近期確保完成《山東省重點(diǎn)水利工程建設(shè)實(shí)施方案》確定的101座水庫(kù)新建（擴(kuò)容）、86處河道攔蓄、23處調(diào)水工程建設(shè)。

3.深化體制機(jī)制改革

健全節(jié)水激勵(lì)機(jī)制，引導(dǎo)全社會(huì)節(jié)水。在南水北調(diào)受水區(qū)等多水源供水地區(qū)，加快推行區(qū)域供水綜合水價(jià)，促進(jìn)壓減地下水用量。深化農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，力爭(zhēng)在2022年之前全面完成改革任務(wù)。適時(shí)調(diào)整水資源稅征收標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)用水單位減少取用地下水。深入推進(jìn)水權(quán)水市場(chǎng)改革，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制優(yōu)化水資源區(qū)域配置、減少地下水開采的作用。

4.用好考核監(jiān)督手段

積極推動(dòng)將地下水超采區(qū)治理納入省委對(duì)各市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合考核，強(qiáng)化各級(jí)政府主體責(zé)任。健全取用地下水違法行為相關(guān)舉報(bào)制度，完善公眾參與和社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。加強(qiáng)地下水超采治理工作督查和成效評(píng)估。健全地下水超采區(qū)地下水水位變化通報(bào)相關(guān)配套制度，對(duì)地下水水位在一定時(shí)期持續(xù)下降的地區(qū)，提醒、約談乃至依法依規(guī)追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任?！?/p>