陳燕申 趙一新

（中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，100037，北京∥第一作者，研究員）

“提高中國標(biāo)準(zhǔn)的國際化水平”，使中國標(biāo)準(zhǔn)“走出去”，并帶動(dòng)中國服務(wù)“走出去”，已經(jīng)成為了國家戰(zhàn)略［1］。GB/T 22486—2008《城市軌道交通客運(yùn)服務(wù)》發(fā)布實(shí)施10 余年，已開始修訂［2-3］。按照“提高國內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)與國際標(biāo)準(zhǔn)水平一致性程度”的要求［4］，制訂一個(gè)“與國際接軌”“符合國際規(guī)則”“符合國際慣例”的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)成為《城市軌道交通客運(yùn)服務(wù)》修訂的目標(biāo)。

1 《城市軌道交通客運(yùn)服務(wù)》標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)狀

現(xiàn)行《城市軌道交通客運(yùn)服務(wù)》按照“以人為本”，以乘客為中心，按乘客時(shí)間順序的活動(dòng)過程，通過規(guī)范服務(wù)質(zhì)量來確定服務(wù)內(nèi)容［5］。

《城市軌道交通客運(yùn)服務(wù)》主要定義有：

1）城市軌道交通客運(yùn)服務(wù)：為使城市軌道交通出行的乘客提供的服務(wù)。

2）服務(wù)質(zhì)量：服務(wù)組織為乘客所提供服務(wù)的程度。

《城市軌道交通客運(yùn)服務(wù)》的主要內(nèi)容有：城市軌道交通客運(yùn)服務(wù)的基本要求，服務(wù)管理，服務(wù)質(zhì)量（主要為提供服務(wù)的內(nèi)容和部分質(zhì)量要求），服務(wù)設(shè)施，服務(wù)安全和服務(wù)環(huán)境。

2 國際客運(yùn)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的目標(biāo)和原則

2.1 標(biāo)準(zhǔn)化文件

城市軌道交通客運(yùn)服務(wù)遵循公交客運(yùn)服務(wù)的目標(biāo)、原則和方法，并有自己的特殊性。美國國家交通運(yùn)輸研究委員會(huì)出版的《公共交通能力和服務(wù)質(zhì)量手冊》（以下簡稱《手冊》）［6］和歐洲標(biāo)準(zhǔn)EN 13816:2002《交通運(yùn)輸后勤和服務(wù)——公交乘客服務(wù)質(zhì)量定義、定位和衡量》（以下簡稱“EN 13816:2002”）［7］是目前國際上關(guān)于城市公共交通服務(wù)的權(quán)威標(biāo)準(zhǔn)化文件。

2.1.1 《手冊》

《手冊》從乘客和服務(wù)提供者的角度提出公共交通服務(wù)質(zhì)量的定義、服務(wù)質(zhì)量方法和城市軌道交通服務(wù)能力?！妒謨浴钒验_發(fā)公共交通服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)作為具體的應(yīng)用方向，并適用于規(guī)劃者和決策者使用。

1）不同視點(diǎn)的服務(wù)質(zhì)量?！妒謨浴返姆?wù)質(zhì)量定義為：從乘客的角度出發(fā)，通過客觀測量或主觀感知得出的對公共交通服務(wù)的整體評價(jià)。換句話說，服務(wù)質(zhì)量反映了公交服務(wù)（提供）表現(xiàn)（performance）在何種程度上滿足了乘客的需要，要達(dá)到乘客理想的或需要的服務(wù)質(zhì)量和公共交通機(jī)構(gòu)能夠提供（付得起）質(zhì)量的平衡。在聯(lián)邦政府層面，用于衡量服務(wù)表現(xiàn)是財(cái)政投入和服務(wù)產(chǎn)出的差別。對于公交服務(wù)表現(xiàn)，不同的利益相關(guān)方有不同的觀點(diǎn)：

（1）乘客：公共交通方式是出行僅有選擇，或者根據(jù)服務(wù)質(zhì)量選擇。

（2）公交機(jī)構(gòu)或和決策者：必須做出如何分配有限的資源去更好地滿足公交機(jī)構(gòu)的目標(biāo)，必須報(bào)告服務(wù)表現(xiàn)。

（3）機(jī)動(dòng)車相關(guān)方：機(jī)動(dòng)車使用方和駕駛方、道路管理各方等能從公共交通受益。

（4）社會(huì)成員和決策者：通過稅收支持公交服務(wù)，同時(shí)受益于公共交通的作用，包括減緩交通擁堵、改善環(huán)境質(zhì)量、出行更加方便、增加就業(yè)等。

2）服務(wù)質(zhì)量框架?！妒謨浴坊诔丝统鲂袥Q策過程，提出了公交服務(wù)質(zhì)量框架，用于建立服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和評估服務(wù)質(zhì)量：

（1）有效性，包括：

·空間有效性——覆蓋范圍，提供服務(wù)的位置，服務(wù)能力可達(dá)性如步行可達(dá)性、步行環(huán)境、自行車可達(dá)性（包括自行車設(shè)施）、機(jī)動(dòng)車可達(dá)性（包括駐車換乘）、位置（如商業(yè)、住宅）、符合殘疾人法等。

·時(shí)間有效性——服務(wù)時(shí)間，服務(wù)頻率。

·信息有效性——及時(shí)獲得準(zhǔn)確的客運(yùn)服務(wù)信息。

·服務(wù)能力有效性——足夠的客運(yùn)能力、安全和寬敞的乘車空間、服務(wù)設(shè)施、助殘?jiān)O(shè)施等。

（2）舒適和便捷包括：載客量、可靠性（如準(zhǔn)時(shí)、間隔）和出行時(shí)間、運(yùn)營安全和治安、乘客服務(wù)、出行費(fèi)用、出行舒適、外貌、清潔衛(wèi)生、換乘、候車時(shí)間、候車環(huán)境、出行總時(shí)間，以及與其他方式的比較和乘客關(guān)系等。

3）城市軌道交通服務(wù)能力。其是決策者和運(yùn)營方在涉及服務(wù)質(zhì)量時(shí)的決策和管理的基本依據(jù)?！妒謨浴诽岢龅姆?wù)能力包括：

（1）城市軌道交通線路能力：信號系統(tǒng)設(shè)計(jì)能力、停站時(shí)間、運(yùn)營裕量、道岔形式、車輛特性等。

（2）載客能力：荷載標(biāo)準(zhǔn)、載客密度、編組車輛數(shù)等。

（3）設(shè)計(jì)能力：通常為最大載客能力，以及速度、列車主動(dòng)控制系統(tǒng)、可靠性等服務(wù)能力。

2.1.2 EN 13816：2002

根據(jù)EN（歐洲標(biāo)準(zhǔn)）規(guī)則，歐洲標(biāo)準(zhǔn)給予國家標(biāo)準(zhǔn)的地位而不需要任何更改，有沖突的國家標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)被撤銷。

EN 13816：2002 的目標(biāo)是建立推動(dòng)公共交通運(yùn)營、聚焦于乘客需求和感受而采用的統(tǒng)一質(zhì)量方法。標(biāo)準(zhǔn)適用于公共交通客運(yùn)服務(wù)機(jī)構(gòu)和監(jiān)管當(dāng)局，核心內(nèi)容是服務(wù)質(zhì)量定義、質(zhì)量改進(jìn)方法和質(zhì)量評價(jià)準(zhǔn)則：

1）服務(wù)質(zhì)量定義：用于服務(wù)提供者提供服務(wù)的一套質(zhì)量準(zhǔn)則和適合的度量方法。

2）質(zhì)量改進(jìn)方法：從乘客和社會(huì)角度的質(zhì)量循環(huán)改進(jìn)和服務(wù)提供方（運(yùn)營者、監(jiān)管當(dāng)局、政策制定部門、道路部門等）的質(zhì)量循環(huán)改進(jìn)。

3）服務(wù)質(zhì)量評價(jià)準(zhǔn)則：①有效性；②可達(dá)性；③信息；④時(shí)間；⑤舒適；⑥公共安全；⑦環(huán)境影響；⑧乘客關(guān)懷。

為配套實(shí)施EN 13816，CEN（歐洲標(biāo)準(zhǔn)化委員會(huì)）發(fā)布了標(biāo)準(zhǔn)EN 15140：2006 公交乘客運(yùn)輸——基本要求和評價(jià)服務(wù)質(zhì)量的建議［8］。該標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定了“確定質(zhì)量準(zhǔn)則——評價(jià)過程——給出評價(jià)結(jié)果指標(biāo)——達(dá)到的服務(wù)水平”的評價(jià)過程，并精確定義“符合/不符合”質(zhì)量準(zhǔn)則。服務(wù)質(zhì)量評價(jià)應(yīng)當(dāng)平衡乘客評價(jià)和管理方的評價(jià)。對于難于判斷的乘客感受，盡可能采用乘客關(guān)心的有關(guān)內(nèi)容來作為證據(jù)。

2.2 乘客權(quán)利法規(guī)和協(xié)約

2.2.1 乘客權(quán)利法規(guī)

1）歐盟軌道交通乘客服務(wù)的基本權(quán)益由《公共交通和采用車廂運(yùn)輸乘客權(quán)利條例》及其上位法《強(qiáng)制實(shí)施消費(fèi)者保護(hù)法的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)條例》進(jìn)行規(guī)定。條例規(guī)定了客運(yùn)交通乘客非歧視要求、發(fā)生事故時(shí)乘客的權(quán)利、非歧視和強(qiáng)制性協(xié)助殘疾人行動(dòng)，以及在取消、延誤、信息方面的乘客權(quán)利和強(qiáng)制性投訴等。條例規(guī)定了成員國地方政府建立交通服務(wù)質(zhì)量的最低要求。

2）美國地方城市軌道交通服務(wù)要求通常是作為地方法規(guī)或政府公告發(fā)布的。美國聯(lián)邦層面的城市軌道交通服務(wù)法規(guī)主要有2 個(gè)：

（1）《美國殘疾人法1990》：規(guī)定了殘疾人與其他所有個(gè)人擁有同樣的權(quán)利和責(zé)任，所有的公共機(jī)構(gòu)（包括了州和地方政府及機(jī)構(gòu)、區(qū)域）的所有活動(dòng)禁止歧視殘疾人，包括公共交通系統(tǒng)。新建的交通設(shè)施和車站等都是殘疾人可用的，包括規(guī)定殘疾人設(shè)施、車輛、電梯、幫助殘疾人上下車、足夠的上下車時(shí)間、車站公告等規(guī)范。

（2）《美國交通運(yùn)輸殘疾人服務(wù)條例》規(guī)定了殘疾人非歧視政策和交通設(shè)施可用性標(biāo)準(zhǔn)。

2.2.2 乘客憲章

2019 年1 月，國際公共交通聯(lián)盟（UITP）和歐洲乘客聯(lián)盟（EPF）聯(lián)合發(fā)布了《UITP-EPT 歐洲乘客憲章》，提出發(fā)展高質(zhì)量的公共交通的基本要素：①運(yùn)營者對乘客的承諾聲明；②公交合同和票務(wù)；③乘客乘坐安全和公共安全；④乘客信息；⑤可靠性、準(zhǔn)時(shí)性；⑥設(shè)施和車輛清潔；⑦乘行舒適；⑧便捷性；⑨乘客評價(jià)和投訴；⑩乘客義務(wù)；1○乘客代表。

該憲章是公交運(yùn)營者和政府主管機(jī)構(gòu)的自愿承諾，并成為歐洲公交客運(yùn)標(biāo)準(zhǔn)化的重要依據(jù)。

相應(yīng)地，歐盟成員國地方或機(jī)構(gòu)發(fā)布類似的憲章，如：英國北愛爾蘭公共交通機(jī)構(gòu)Translink 發(fā)布的《乘客憲章》的目標(biāo)是“提供得到乘客認(rèn)可、滿意、信任的高質(zhì)量和高價(jià)值的公交和軌道交通服務(wù)”。其主要內(nèi)容有：

1）服務(wù)表現(xiàn)：①可靠性；②準(zhǔn)時(shí)；③物有所值。

2）乘坐環(huán)境：加熱、通風(fēng)、照明、清潔、禁煙等都符合法規(guī)要求；軌道交通平峰時(shí)沒有站立，高峰時(shí)站立不得超過20 min。

3）站務(wù)人員：具備專業(yè)技能，態(tài)度和藹和樂于助人。

4）幫助我們就是幫助自己：例如，為了他人的安全，不要跑，要走；先人后己等等。

2.2.3 服務(wù)協(xié)定和公約

1）世界貿(mào)易組織（WTO）協(xié)定：WTO 協(xié)定［9］對服務(wù)貿(mào)易規(guī)定了在國內(nèi)規(guī)章中要求成員國服務(wù)行業(yè)要具有客觀和透明的標(biāo)準(zhǔn)，例如提供服務(wù)的能力和資質(zhì)。

2）公約：聯(lián)合國《殘疾人權(quán)利公約》第9 條［10］要求，確保殘疾人在與其他人平等的基礎(chǔ)上，無障礙地進(jìn)出物質(zhì)環(huán)境，使用交通工具，利用信息和通信；擬訂和公布無障礙使用向公眾開放或提供的設(shè)施和服務(wù)的最低標(biāo)準(zhǔn)和導(dǎo)則，并監(jiān)測其實(shí)施情況；為殘疾人創(chuàng)造無障礙環(huán)境；提供盲文標(biāo)志及易讀易懂的標(biāo)志，提供向?qū)?、朗讀員和專業(yè)手語譯員等。

3 中外服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的對比

通過對比，可以確定現(xiàn)行中外服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的差距與空缺。

1）關(guān)于服務(wù)質(zhì)量。討論或提供服務(wù)，離不開質(zhì)量?，F(xiàn)行服務(wù)質(zhì)量定義的“服務(wù)組織為乘客所提供服務(wù)的程度”忽視了質(zhì)量的其他相關(guān)方的角色和視角：

（1）廣泛的利益相關(guān)方：美國和歐盟確定客運(yùn)服務(wù)質(zhì)量不僅來自于乘客和公交機(jī)構(gòu)的視角，而且涉及社會(huì)環(huán)境的相關(guān)方，如決策和監(jiān)管方、道路部門以及機(jī)動(dòng)車行駛等各方，遠(yuǎn)超出乘客的視角。

（2）存在不同的質(zhì)量視角：

·乘客需要質(zhì)量，即乘客希望的質(zhì)量。

·服務(wù)提供目標(biāo)質(zhì)量，即運(yùn)營機(jī)構(gòu)或監(jiān)管機(jī)構(gòu)計(jì)劃達(dá)到的質(zhì)量。

·服務(wù)提供質(zhì)量，即運(yùn)營機(jī)構(gòu)實(shí)際實(shí)現(xiàn)的質(zhì)量。

·乘客感受到的服務(wù)質(zhì)量。

從乘客的角度，上述服務(wù)質(zhì)量之間還存在如下差距：①乘客需要質(zhì)量與服務(wù)提供質(zhì)量差；②乘客感受到的服務(wù)質(zhì)量與服務(wù)提供質(zhì)量差?；谫|(zhì)量對象，區(qū)分和使用質(zhì)量差是判斷服務(wù)質(zhì)量的基本方法。

2）服務(wù)質(zhì)量與能力。通過質(zhì)量規(guī)范服務(wù)內(nèi)容、以乘客為中心確定服務(wù)內(nèi)容的方式，存在較大的局限性。美國和歐盟認(rèn)為服務(wù)質(zhì)量與服務(wù)能力和水平密切相關(guān)。首先，服務(wù)質(zhì)量內(nèi)容并不等于服務(wù)內(nèi)容，反之，服務(wù)內(nèi)容不一定能（也不必要）全部成為服務(wù)質(zhì)量的內(nèi)容；其次，服務(wù)質(zhì)量與服務(wù)成本密切相關(guān)，更好的服務(wù)可能意味著更高的成本，追求高質(zhì)量服務(wù)不是運(yùn)營機(jī)構(gòu)的唯一目標(biāo)；第三，城市軌道交通客運(yùn)能力是運(yùn)營、監(jiān)管和決策機(jī)構(gòu)的關(guān)注重點(diǎn)，但不是乘客的關(guān)注點(diǎn)。例如，較小的城市軌道交通行車間隔（能力）意味著更高的服務(wù)水平和質(zhì)量，并不一定成為服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵因素。我國的《城市軌道交通客運(yùn)服務(wù)》沒有考慮運(yùn)營者的能力與限制，沒有考慮監(jiān)管方的需求和目標(biāo)，而乘客、運(yùn)營機(jī)構(gòu)和監(jiān)管決策機(jī)構(gòu)三方需求和目標(biāo)的平衡正是美國和歐盟服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)追求的目標(biāo)。

3）缺少由乘客評價(jià)的“質(zhì)量”內(nèi)容。我國的《城市軌道交通客運(yùn)服務(wù)》只提出了“列車準(zhǔn)點(diǎn)率”“列車運(yùn)行圖兌現(xiàn)率”“乘客投訴率”“投訴回復(fù)率”和“服務(wù)設(shè)施可靠度”等幾個(gè)服務(wù)質(zhì)量指標(biāo)，也引用了部分環(huán)保的國家標(biāo)準(zhǔn)。但這些“圍繞服務(wù)組織”的指標(biāo)，并不是直接來自于乘客的“主觀感知”；而規(guī)定進(jìn)行“乘客滿意度”評價(jià)僅提出了時(shí)間要求和第三方評價(jià)等管理要求，缺少了評價(jià)內(nèi)容，特別是缺少關(guān)于乘客評價(jià)的客觀定量要求和度量方法。

4）監(jiān)管指標(biāo)不全。我國的《城市軌道交通客運(yùn)服務(wù)》只規(guī)定了客運(yùn)服務(wù)組織（機(jī)構(gòu)）的任務(wù)。城市軌道交通服務(wù)是與整個(gè)城市交通系統(tǒng)密切關(guān)聯(lián)的，因而美國和歐盟服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)不僅考慮有服務(wù)機(jī)構(gòu)，而且有服務(wù)提供者的各方（包括監(jiān)管方），其都有提高服務(wù)質(zhì)量的要求。滿足各方要求是“國際規(guī)則”和“國際慣例”。

中國在沒有技術(shù)法規(guī)的現(xiàn)實(shí)下，標(biāo)準(zhǔn)屬于具有立法、行政、司法性質(zhì)的文件［11］，要承擔(dān)部分法規(guī)的責(zé)任。我國的《城市軌道交通客運(yùn)服務(wù)》沒有規(guī)定乘客權(quán)利、殘疾人權(quán)利、殘疾人使用公共交通的最低標(biāo)準(zhǔn)，缺乏客觀和透明性，包括服務(wù)的能力和資質(zhì)等政策法規(guī)要求。補(bǔ)充相應(yīng)的內(nèi)容是我國的《城市軌道交通客運(yùn)服務(wù)》標(biāo)準(zhǔn)修訂的重要責(zé)任。

4 城市軌道交通服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)國際化目標(biāo)和內(nèi)容

4.1 國際化目標(biāo)

在以國際化為方向的《城市軌道交通客運(yùn)服務(wù)》修訂起草的目標(biāo)為：以現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)GB/T 22486—2008《城市軌道交通客運(yùn)服務(wù)》為基礎(chǔ)和起點(diǎn)，借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，與國際接軌，制定符合國際通行規(guī)則的我國城市軌道交通客運(yùn)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。

4.2 國際化內(nèi)容選擇

1）服務(wù)質(zhì)量準(zhǔn)則?！冻鞘熊壍澜煌瓦\(yùn)服務(wù)》修訂重新定義“城市軌道交通客運(yùn)服務(wù)質(zhì)量”，包括明確區(qū)分乘客感受和服務(wù)表現(xiàn)，至少應(yīng)有包括下列內(nèi)容的質(zhì)量準(zhǔn)則：

（1）服務(wù)的有效性指標(biāo)：如空間有效性和時(shí)間有效性。

（2）城市軌道交通服務(wù)能力指標(biāo)：如乘客載荷、載客能力。

（3）舒適和便捷指標(biāo)，如出行時(shí)間、候車時(shí)間、運(yùn)營安全和治安、個(gè)人空間、乘客服務(wù)等。

（4）乘客關(guān)懷指標(biāo)：如服務(wù)承諾、乘客接口、員工技能。

（5）環(huán)境影響指標(biāo)：如防止和減少污染、自然資源利用。

2）服務(wù)承諾和滿意度。采用《乘客憲章》的方式，進(jìn)行服務(wù)承諾，基本內(nèi)容包括：

（1）以服務(wù)質(zhì)量準(zhǔn)則為基礎(chǔ)進(jìn)行質(zhì)量承諾。

（2）以多種形式公開承諾。

（3）規(guī)定乘客滿意度調(diào)查基本內(nèi)容。

3）符合城市軌道交通的公共交通的“公共”屬性，實(shí)現(xiàn)共贏。

（1）實(shí)現(xiàn)“物有所值”目標(biāo)：①乘客服務(wù)的目標(biāo)是盡可能滿意；②運(yùn)營企業(yè)的目標(biāo)是投入產(chǎn)出盡可能好。目標(biāo)是乘客需求與運(yùn)營者提供服務(wù)達(dá)到成本的平衡；乘客感受是運(yùn)營者提供服務(wù)表現(xiàn)的平衡，實(shí)現(xiàn)“物有所值”。

（2）實(shí)現(xiàn)三方“平衡”：監(jiān)管機(jī)構(gòu)的目標(biāo)是安全、乘客滿意、投入少、社會(huì)反響好。在“物有所值”的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)乘客、運(yùn)營者、監(jiān)管機(jī)構(gòu)的三者需求和目標(biāo)的平衡。上述目標(biāo)通過規(guī)定服務(wù)質(zhì)量指標(biāo)和提高服務(wù)質(zhì)量方法來實(shí)現(xiàn)。

4）滿足監(jiān)管和決策的需要。在符合國際規(guī)則和公約、協(xié)議的目標(biāo)、原則和要求的基礎(chǔ)上，把標(biāo)準(zhǔn)作為政策工具，并考慮決策者（如規(guī)劃師、市政當(dāng)局）的公共政策制定和決策等需要。

（1）規(guī)定監(jiān)管的內(nèi)容，如服務(wù)質(zhì)量與成本、服務(wù)質(zhì)量與能力、乘客調(diào)查與整改等。

（2）承擔(dān)起部分法規(guī)的職責(zé)，如規(guī)定乘客的權(quán)利、殘疾人乘客的權(quán)利等。

（3）作為政策工具，如規(guī)定城市軌道交通覆蓋范圍、服務(wù)能力可用性等。

（4）按照國際協(xié)定、公約、憲章來規(guī)定相應(yīng)的要求，如服務(wù)能力和資質(zhì)的客觀和透明，規(guī)定乘客代表要求和乘客權(quán)益。

5 結(jié)語

中國城市軌道交通發(fā)展迅猛，建設(shè)規(guī)模、線網(wǎng)規(guī)模和客流規(guī)模居全球第一［12］。制定國際化的城市軌道交通客運(yùn)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)是歷史賦予中國建設(shè)城市軌道交通強(qiáng)國的標(biāo)志和責(zé)任。將制訂標(biāo)準(zhǔn)的視點(diǎn)從乘客和運(yùn)營機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)向監(jiān)管、決策和社會(huì)利益相關(guān)方，把標(biāo)準(zhǔn)作為監(jiān)管和政策工具都是制訂高質(zhì)量高水平標(biāo)準(zhǔn)的重要方向。但是，制定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)兼顧參與各方利益平衡的規(guī)則，故制（修）訂超出城市軌道交通各方直接利益和需求的標(biāo)準(zhǔn)又是一個(gè)必須應(yīng)對的挑戰(zhàn)。