唐榮桂， 許靜波

(江蘇省泰州引江河管理處， 江蘇 泰州 225321)

1 里下河湖區(qū)歷史和地理現(xiàn)狀

里下河地區(qū)位于淮河流域東南部，江蘇省中部，距今7 000年前后是沿淮河與長江兩個(gè)沖積平原之間的一個(gè)大海灣，淮河、長江不斷挾帶泥沙入海，在波浪、潮汐和沿岸流作用下，于海灣口堆積成沙堤，形成與外海隔開的潟湖，3 000多年以來，在江淮諸多支流注入的影響下，逐漸成為淡水湖，因泥沙淤積，演變成了今天四周高、中間低的“鍋底洼”平原區(qū)。

里下河腹部地區(qū)湖泊湖蕩(以下簡稱“里下河湖區(qū)”)是區(qū)域主要調(diào)蓄性湖泊群，涉及揚(yáng)州市的高郵、寶應(yīng)，泰州市的姜堰、興化，鹽城市的鹽都、建湖、阜寧和淮安市的淮安區(qū)等四市八縣。湖區(qū)總面積695 km2，包括射陽湖、大縱湖等41個(gè)零散湖泊湖蕩。蕩灘高程0.70～0.90 m(廢黃河高程基準(zhǔn)，下同)，湖底高程0.00 m左右。以興化、射陽鎮(zhèn)為代表站，歷史最低水位分別為0.60 m、0.45 m，歷史最高水位分別為3.35 m、3.38 m。水質(zhì)一般為Ⅲ或Ⅳ類。

2 里下河湖區(qū)存在主要問題

2.1 人為圈占湖泊現(xiàn)象普遍，自由水面不斷減少

20世紀(jì)50～70年代，由于糧食生產(chǎn)需求，湖泊湖蕩周邊開始圍墾[1]，種植糧棉，形成了部分農(nóng)業(yè)圩區(qū)；80年代以來，湖區(qū)內(nèi)大力發(fā)展圈圩養(yǎng)殖。至2006年，已建農(nóng)、副業(yè)圩及混合圩374個(gè)，面積596.9 km2。還有不少水域圍網(wǎng)養(yǎng)殖，一些地方填湖造地。

2.2 湖泊防洪滯澇能力偏低，引排水通道不暢

原有湖泊湖蕩面積1 073 km2，調(diào)蓄防洪庫容20億m3，到里下河湖泊保護(hù)規(guī)劃出臺(tái)時(shí)只剩下58.1 km2，庫容不足1億m3。同時(shí)，圈圩導(dǎo)致湖區(qū)泓道封堵、縮窄、淤淺。水花生、水葫蘆等水生植物泛濫，近年來設(shè)置的漂浮物攔截設(shè)施，更加影響水流通暢。

2.3 湖泊受污染情況嚴(yán)重，水體富營養(yǎng)化

湖區(qū)農(nóng)業(yè)面源、畜禽養(yǎng)殖、圈圩養(yǎng)殖、圍網(wǎng)養(yǎng)殖污染分散、面積廣，入湖量較大，造成水體富營養(yǎng)化。加之基礎(chǔ)設(shè)施不完善，雨污分流未到位，污水處理率低或處理不達(dá)標(biāo)排放，使湖區(qū)水質(zhì)不斷惡化，生態(tài)系統(tǒng)退化。

2.4 開發(fā)利用過度，占用湖泊的建設(shè)較多

不少地方政府片面追求發(fā)展經(jīng)濟(jì)，利用湖泊圩區(qū)資源，招商引進(jìn)各類企業(yè)，大多是無序開發(fā)，造成事實(shí)上的占用，不斷擠壓湖泊空間。目前省管湖泊巡查月報(bào)通報(bào)的涉湖違建廠房、道路、光伏電站等有幾十處。

3 推進(jìn)退圩(圍)還湖的必要性

3.1 提升區(qū)域防洪滯澇能力的需要

里下河地區(qū)外圍流域性防洪能力達(dá)到50年一遇，而區(qū)域內(nèi)部防洪能力不足20年一遇[2]。湖區(qū)中心距入?？诩s150 km，水位差不足2 m，比降極緩，排澇下泄困難。為此，必須利用湖泊蓄水興利。但隨著湖泊面積的減小，調(diào)蓄功能日益削弱。因此，迫切需要加快推進(jìn)退圩還湖。

3.2 保護(hù)水資源及保障區(qū)域安全供水的需要

湖泊湖蕩興利調(diào)節(jié)庫容的減少，造成水源嚴(yán)重緊張，更談不上實(shí)現(xiàn)洪水資源化利用。每年6月用水高峰期及干旱季節(jié)，會(huì)出現(xiàn)階段性缺水。原先常水位下湖區(qū)尚可儲(chǔ)水3億～5億m3，大量圍墾后，水資源匱乏，造成的抗旱損失基本抵銷了開發(fā)所得收益，因此實(shí)施退圩還湖十分必要。

3.3 改善湖泊水質(zhì)，增強(qiáng)生態(tài)修復(fù)能力的需要

圈圩養(yǎng)殖導(dǎo)致湖區(qū)水體富營養(yǎng)化速度加快，加上工業(yè)、農(nóng)業(yè)和生活污水的匯入，水質(zhì)普遍為Ⅲ～V類，甚至劣V類。大面積的開發(fā)利用導(dǎo)致濕地樹種和水生植物數(shù)量銳減，野生動(dòng)物難以生存，必須通過退圩還湖，增加湖泊水環(huán)境容量，減少污染源，促進(jìn)水體流動(dòng)與交換，逐漸修復(fù)水生態(tài)。

3.4 妥善解決歷史遺留問題和加強(qiáng)湖泊空間管理的需要

圈圩養(yǎng)殖和圍墾種植是20世紀(jì)50年代以來逐漸形成的，隨之還存在不少村莊、學(xué)校甚至政府機(jī)構(gòu)，翻建擴(kuò)建住房、修建出行道路、招商引進(jìn)項(xiàng)目等時(shí)有發(fā)生，加上不同程度地存在著地方保護(hù)，待運(yùn)用遙感監(jiān)測(cè)等技術(shù)手段發(fā)現(xiàn)時(shí)，違法侵占已成事實(shí)，依法查處難度大、進(jìn)展慢。必須通過退圩還湖，因地制宜，合理規(guī)劃，解決土地歸屬、稅收、移民安置等多方面遺留問題。

3.5 推進(jìn)里下河地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)和促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的需要

湖區(qū)水質(zhì)下降，生態(tài)環(huán)境惡化，給居民生產(chǎn)生活帶來了嚴(yán)重影響，也阻礙了湖泊岸線資源和水資源的科學(xué)合理開發(fā)利用。黨的十九大 “加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國”戰(zhàn)略部署，習(xí)近平總書記十六字新時(shí)期治水方針，中央關(guān)于全面推行河湖長制的意見，以及江蘇省生態(tài)河湖行動(dòng)計(jì)劃的重點(diǎn)任務(wù)“(五)加強(qiáng)水生態(tài)修復(fù)。實(shí)施水系連通、推進(jìn)退圩還湖工程……”等都明確要求推進(jìn)退圩還湖工作，建設(shè)人民群眾滿意的幸福河湖，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展。

4 推進(jìn)退圩(圍)還湖工作的思路和成效

4.1 加強(qiáng)宣傳和研究，促進(jìn)和引導(dǎo)退圩(圍)還湖工作開展

2005年《江蘇省湖泊保護(hù)條例》要求“列入保護(hù)名錄的湖泊，分別編制湖泊保護(hù)規(guī)劃；已經(jīng)圍墾或者圈圩養(yǎng)殖的，批準(zhǔn)湖泊保護(hù)規(guī)劃的人民政府應(yīng)當(dāng)制定實(shí)施退田(漁)還湖、退圩還湖方案的計(jì)劃”。2006年《江蘇省里下河腹部地區(qū)湖泊湖蕩保護(hù)規(guī)劃》要求“完善湖泊管理體制，組建或加強(qiáng)管理機(jī)構(gòu)；對(duì)規(guī)定滯澇的216 km2湖區(qū)范圍編制并實(shí)施退田(漁)還湖方案”。2008年，江蘇省水利廳授權(quán)省泰州引江河管理處負(fù)責(zé)里下河湖區(qū)管理與保護(hù)工作后，管理處把推進(jìn)退圩(圍)還湖工作置于重要位置，利用巡查、督查、檢查、考核的時(shí)機(jī)，加強(qiáng)對(duì)湖區(qū)各地政府、相關(guān)部門的政策宣傳和溝通協(xié)調(diào)，積極推動(dòng)。2011年，鹽都區(qū)《大縱湖(鹽城市域)退圩(圍)還湖專項(xiàng)規(guī)劃》獲省政府批復(fù)，這是湖區(qū)第一個(gè)退圩還湖試點(diǎn)湖泊專項(xiàng)規(guī)劃。2012年，管理處開展了最大湖泊射陽湖(141.41 km2)的退圩還湖專項(xiàng)規(guī)劃研究，后該成果轉(zhuǎn)化為《射陽湖退圩還湖專項(xiàng)規(guī)劃指導(dǎo)意見》經(jīng)聯(lián)席會(huì)議2015年專題會(huì)議審議通過，引導(dǎo)相關(guān)縣區(qū)盡快啟動(dòng)射陽湖退圩還湖工作。

4.2 針對(duì)里下河湖區(qū)特殊情況制定合理的退圩還湖政策

1991年特大洪災(zāi)后，江蘇省政府批轉(zhuǎn)省水利廳《關(guān)于里下河腹部地區(qū)滯澇清障實(shí)施意見的通知》(蘇政發(fā)〔1992〕年44號(hào))要求，按照“上抽、中滯、下排”綜合治理的要求，確定湖區(qū)根據(jù)2.5 m、3.0 m、超過3.0 m并有繼續(xù)上漲趨勢(shì)的不同水位，劃分三批滯澇圩。2011年開始，針對(duì)不同批次滯澇圩，聯(lián)席會(huì)議辦公室積極引導(dǎo)各地按75%～100%的比例對(duì)圩區(qū)清退的成湖面積進(jìn)行規(guī)劃(其中44號(hào)文件印發(fā)后的W圩和保護(hù)規(guī)劃確定的S圩按100%全部清退)，成湖區(qū)范圍外的面積作為排泥場(chǎng)(堆土區(qū))，可合理開發(fā)利用。該政策保證了在滿足或大于原有防洪滯蓄庫容的前提下，恢復(fù)湖泊湖蕩自由水面，改善水環(huán)境水生態(tài)。

4.3 利用聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，借力查處重大涉湖違法行為推動(dòng)退圩還湖進(jìn)程

2010年里下河湖區(qū)管理與保護(hù)聯(lián)席會(huì)議成立以來，管理處充分履行聯(lián)席會(huì)議辦公室職責(zé)，協(xié)調(diào)處理了違建水產(chǎn)品市場(chǎng)和碼頭、穿湖道路、湖內(nèi)設(shè)障等重大涉湖事項(xiàng)。2014年后，隨著招商引進(jìn)光伏電站日益增多，聯(lián)辦在省水利廳指導(dǎo)下，商請(qǐng)省級(jí)有關(guān)部門、單位協(xié)查，部分已建和在建光伏電站無法并網(wǎng)發(fā)電并被依法查處或停工。通過有效查處重大涉湖違法行為，各地政府和有關(guān)部門提高了湖泊保護(hù)意識(shí)，加快了退圩還湖步伐。2015年3月和2017年3月，興化市、寶應(yīng)縣全境湖泊退圩還湖規(guī)劃分別獲省政府批復(fù)，至2018年底，其他6縣退圩還湖規(guī)劃全部編制完成通過技術(shù)審查，后于2020年4月前，先后通過省政府審查。目前規(guī)劃正分別由各設(shè)區(qū)市上報(bào)待批。

4.4 以“兩違三亂”專項(xiàng)整治行動(dòng)為杠桿，推動(dòng)退圩還湖規(guī)劃實(shí)施方案編制

2017年9月，江蘇省河長制辦公室印發(fā)全省河湖“三亂” 專項(xiàng)整治行動(dòng)方案；2018年12月，江蘇省委省政府部署全省河湖違法圈圩和違法建設(shè)專項(xiàng)整治工作。管理處以兩個(gè)專項(xiàng)整治行動(dòng)為契機(jī)，按照省水利廳部署，利用負(fù)責(zé)57個(gè)里下河“三亂”問題整改現(xiàn)場(chǎng)驗(yàn)收和對(duì)242個(gè)“兩違”問題整改情況抽查的時(shí)機(jī)，密切聯(lián)系相關(guān)部門、河湖長辦和各級(jí)湖長，推動(dòng)規(guī)劃已獲批復(fù)的興化市和寶應(yīng)縣，積極編制退圩還湖實(shí)施方案，制定分步實(shí)施計(jì)劃。截至2019年底，平旺湖、蘭亭蕩等11個(gè)湖泊退圩還湖實(shí)施方案編制完成并獲省水利廳批準(zhǔn)。另有大縱湖(興化市域)、烏巾蕩等湖泊的退圩還湖實(shí)施方案在編制中。

4.5 以點(diǎn)帶面推動(dòng)退圩還湖工程建設(shè)

一是鼓勵(lì)大縱湖(鹽城市域)作為試點(diǎn)湖泊加快退圩還湖工程建設(shè)，大膽探索。在依法加強(qiáng)監(jiān)管的同時(shí)，積極支持當(dāng)?shù)亻_發(fā)旅游資源需求，兼顧防洪、生態(tài)和景觀建設(shè)，兩次論證修改、完善規(guī)劃實(shí)施方案，促進(jìn)湖泊資源的合理利用。

二是抓住國家發(fā)改委《建立耕地草原河湖休養(yǎng)生息制度工作方案》選擇試點(diǎn)地區(qū)的有利時(shí)機(jī)，將得勝湖推薦列為國家林業(yè)局、農(nóng)業(yè)部、水利部商有關(guān)部門開展的退田還湖還濕試點(diǎn)湖泊。

三是在滿足規(guī)劃實(shí)施方案要求的前提下，允許同一湖泊湖蕩的退圩還湖工程分階段(期)投入和實(shí)施。如興化的平旺湖、洋汊蕩等。

四是對(duì)于退圩還湖規(guī)劃尚未獲得省政府批復(fù)的縣市，鼓勵(lì)其選擇疑難問題少、條件成熟且有合理開發(fā)利用需求的湖泊湖蕩先行試點(diǎn)，加快退圩還湖。如高郵市唐墩蕩。

目前，已經(jīng)實(shí)施和正在實(shí)施退圩還湖工程的湖泊面積超過湖區(qū)總面積的1/4，另有部分縣市先行啟動(dòng)圩區(qū)的村民拆遷安置和漁民上岸工作，為后續(xù)退圩還湖工程建設(shè)創(chuàng)造條件。

5 推進(jìn)退圩(圍)還湖工作的難點(diǎn)和對(duì)策

5.1 湖區(qū)各地對(duì)退圩還湖的認(rèn)識(shí)尚存在不足

部分地區(qū)對(duì)開展退圩還湖重視程度不夠，政策理解不到位，認(rèn)為退圩還湖只是為了協(xié)調(diào)處理《江蘇省管湖泊巡查月報(bào)》通報(bào)的問題，甚至認(rèn)為編有規(guī)劃，涉湖違建項(xiàng)目就能合法化或者可以任意開發(fā)利用堆土區(qū)，少數(shù)縣市退圩還湖工作還停留在規(guī)劃文本階段。為此，必須進(jìn)一步推動(dòng)落實(shí)湖長制工作要求，促進(jìn)各級(jí)湖長不斷加強(qiáng)理論學(xué)習(xí)，提高認(rèn)識(shí)和站位，樹立系統(tǒng)思維，將退圩還湖與開發(fā)利用需求有機(jī)銜接，統(tǒng)籌規(guī)劃，確保取得良好的社會(huì)效益、環(huán)境效益和經(jīng)濟(jì)效益。

5.2 退圩還湖規(guī)劃報(bào)批涉及基本農(nóng)田問題

據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，里下河湖區(qū)范圍內(nèi)基本農(nóng)田約226.14 km2，占總保護(hù)面積的32.5%，這些基本農(nóng)田在新的國土空間規(guī)劃出臺(tái)之前必須無條件保留，不僅導(dǎo)致相關(guān)圩區(qū)的退圩還湖工程無法實(shí)施，已編制的退圩還湖規(guī)劃也因此不能獲批。建議從兩方面尋求解決方案：一是國家和省級(jí)層面協(xié)調(diào)，自然資源部門充分聽取各方面意見和建議，綜合考慮到里下河湖區(qū)的實(shí)際情況，在尊重歷史和現(xiàn)實(shí)的前提下，在新的國土空間規(guī)劃中通過調(diào)整、核銷、置換等方式來解決基本農(nóng)田問題。二是擱置爭議，探索前行。退圩還湖工程建設(shè)避開現(xiàn)有湖區(qū)內(nèi)基本農(nóng)田，先清退基本農(nóng)田之外的圩區(qū)，確保退圩還湖進(jìn)程不受影響。

5.3 退圩還湖所需資金缺口大

退圩還湖工程建設(shè)涉及面廣、資金需求大，無論是拆遷安置、漁民上岸，還是圩埂清退、堤防建設(shè)、生態(tài)修復(fù)或橋梁、閘站等工程建設(shè)，都需要大量資金支持。據(jù)初步測(cè)算，目前每平方公里圩區(qū)退圩還湖所需資金不低于5000萬元，僅僅依靠地方財(cái)政，確實(shí)難以保證。建議國家部委、省級(jí)層面劃撥啟動(dòng)資金引導(dǎo)或安排專項(xiàng)治理資金彌補(bǔ)不足。如前面提到的國家發(fā)改委將退圩還田還濕試點(diǎn)工程立項(xiàng)，爭取財(cái)政資金；其次部、省級(jí)有關(guān)部門進(jìn)行協(xié)調(diào)，整合各類涉及農(nóng)田水利建設(shè)資金[3]，如下達(dá)里下河洼地治理資金時(shí)一并考慮退圩還湖工程建設(shè)。另外還可以采取PPP模式來融資。江陰市綺山應(yīng)急備用水源地工程采用的“PPP+代建制”模式，取得良好效果[4]。

5.4 退圩還湖工作尚局限于水利部門主導(dǎo)

退圩還湖工作是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，從鹽都、興化和寶應(yīng)三地推進(jìn)退圩還湖情況來看，基本上還是水利部門在牽頭落實(shí)，不僅是前期規(guī)劃編制、實(shí)施方案編制及報(bào)審，后續(xù)的工程建設(shè)也大多是水利部門為主體，而湖泊涉及環(huán)保、林業(yè)、水產(chǎn)、旅游等行業(yè)管理部門，相互間缺乏信息溝通和行動(dòng)協(xié)調(diào)，在一定程度上導(dǎo)致規(guī)劃不周全，行業(yè)之間沖突多，實(shí)施方案調(diào)整大，實(shí)施過程問題多，且易與今后湖泊資源的綜合開發(fā)利用脫節(jié)，影響資金籌集。建議退圩還湖工作以地方政府主導(dǎo)，由湖長牽頭，各相關(guān)部門參與，加強(qiáng)統(tǒng)一協(xié)調(diào)和行政監(jiān)管，平衡各方利益，進(jìn)而落實(shí)責(zé)任，形成合力，加快退圩還湖進(jìn)程。

5.5 退圩成湖后的水生態(tài)環(huán)境修復(fù)有待探索

退圩成湖后的湖泊，相當(dāng)于一個(gè)人工水庫或水池，短時(shí)間內(nèi)無法起到水源調(diào)蓄、氣候調(diào)節(jié)、水質(zhì)凈化、野生動(dòng)物棲息地作用。必須超前考慮水生態(tài)環(huán)境修復(fù)對(duì)策，探索修復(fù)方案?？蓞⒄掌渌Ｗo(hù)較好的臨近湖泊(如射陽湖九龍口水域)狀況，在湖濱灘地選栽具有吸收水中富營養(yǎng)物、抗沖擊能力強(qiáng)的蘆葦、稗草等高等植物，湖邊栽植柳樹、楓楊等樹木。同時(shí)在湖內(nèi)培植沉水植物，恢復(fù)和重建水生植物優(yōu)勢(shì)種，推行草、蟹、螺標(biāo)準(zhǔn)化生態(tài)養(yǎng)殖模式，投放一些草食性和濾食性魚類等，逐步建立起集生態(tài)、旅游為一體的健康的里下河濕地湖水凈化系統(tǒng)。

6 結(jié) 語

經(jīng)過多年的努力推進(jìn)，伴隨著河湖長制工作的深入開展，里下河湖區(qū)退圩(圍)還湖取得了初步成效，整個(gè)湖區(qū)的退圩還湖工作正按照“依法依規(guī)、保護(hù)優(yōu)先、實(shí)事求是、尊重自然、系統(tǒng)治理”的原則規(guī)范有序開展。加強(qiáng)河湖資源保護(hù)、實(shí)施河湖生態(tài)修復(fù)，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展，也成為湖區(qū)地方政府和沿湖廣大居民的共識(shí)。江蘇省泰州引江河管理處將在江蘇省水利廳正確領(lǐng)導(dǎo)下，繼續(xù)認(rèn)真貫徹落實(shí)中央關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)決策部署，以維護(hù)河湖健康生命、實(shí)現(xiàn)河湖資源永續(xù)利用為目標(biāo)，按照水利高質(zhì)量發(fā)展要求，大力推進(jìn)退圩還湖工作，加強(qiáng)退圩還湖規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管，不斷探索湖泊治理保護(hù)新思路。