李光白

（四川公路工程咨詢監(jiān)理有限公司，四川 成都 610041）

一、公路建設(shè)項目可行性研究報告編制存在的主要問題

(一)文件編制依據(jù)不充分

編制依據(jù)中，通常只羅列任務(wù)通知書、相關(guān)規(guī)范、《編制辦法》等，缺乏關(guān)鍵性的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃及區(qū)域交通規(guī)劃資料，無相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)政策或行文等；或相關(guān)資料未注意時效性。

(二)建設(shè)必要性論述不充分

主要體現(xiàn)為論述針對性不強(qiáng)，重點不突出，層次混亂，與項目實際結(jié)合不夠，引用政策依據(jù)牽強(qiáng)等。如一些簡單的地方交通項目，經(jīng)常出現(xiàn)“項目建設(shè)是交通強(qiáng)國的需要”“是西部大開發(fā)戰(zhàn)略的需要”“是維護(hù)民族地區(qū)安定團(tuán)結(jié)的需要”等大而空的建設(shè)理由。

(三)對建設(shè)時機(jī)的論證不重視，甚至缺項

關(guān)于建設(shè)時機(jī)的論證，在預(yù)可階段其重要性甚至等同于建設(shè)的必要性，但是文件編制中相關(guān)論證通常是最弱的，甚至?xí)表棥?/p>

(四)交通量預(yù)測流于形式

部分項目交通量預(yù)測流于形式，交通量調(diào)查數(shù)據(jù)不真實，甚至存在為了滿足財務(wù)評價指標(biāo)要求而反推交通量的情況。

(五)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)選定欠合理

較為突出的問題有技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的選定受地方政府影響大；與項目功能定位不符；未充分考慮通道資源的稀缺性等。此外，也存在一些有待進(jìn)一步深入研究建設(shè)環(huán)境下，如超長隧道群公路項目通行能力計算方法的問題。

(六)建設(shè)方案研究、論證不充分

可研批復(fù)通過，意味著項目有了“準(zhǔn)生證”，因此在文件編制中經(jīng)常出現(xiàn)重立項、輕技術(shù)的現(xiàn)象，造成方案研究、論證不充分。尤其在建設(shè)條件極其復(fù)雜的地區(qū)，對技術(shù)可行性、實施可能性重視不夠,從而導(dǎo)致技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、局部走廊、節(jié)點功能、投資控制等出現(xiàn)較大變化，進(jìn)一步對初步設(shè)計、施工圖設(shè)計等產(chǎn)生重大影響。

(七)經(jīng)濟(jì)合理性偏差大

主要體現(xiàn)在投資控制上出現(xiàn)重大偏差，或者交通量預(yù)測達(dá)不到實際要求，項目實際回報率低下。

另外，隨著PPP、BOT、EPC等不同建設(shè)模式在交通行業(yè)的推廣應(yīng)用，不同利益方對工程規(guī)模的訴求也越來越復(fù)雜，個別項目投資工程受業(yè)主影響，規(guī)模偏大。

(八)文件編制深度不夠

主要體現(xiàn)在缺少必要的章節(jié)；基礎(chǔ)資料搜集、調(diào)查、勘察不充分；定性描述多，定量分析少，評價方法不科學(xué)，評估結(jié)果不真實、不可靠。

(九)報告文件編制缺乏獨立性、公正性和客觀性

文件編制投業(yè)主或主管部門所好，掩蓋矛盾和風(fēng)險，為“可行”而研究，缺乏公正性和客觀性；或有意提高投資效益和回報，降低建設(shè)風(fēng)險；或技術(shù)和工程方案單一，沒有挑選余地；方案比選中帶有傾向性，對其他備選方案研究不深等。

(十)項目工期安排不合理、進(jìn)度遲緩

工期不合理安排體現(xiàn)為兩個極端，一類為催項目，給的工期十分有限，導(dǎo)致文件深度不夠；一類為項目前期工作時間過長，大部分時間均無人過問，設(shè)計單位也無暇顧及，實際工作有效時間仍然較短。

進(jìn)度遲緩主要表現(xiàn)為工作進(jìn)度滯后、與預(yù)期相差大，前期工作來回反復(fù)、與項目相關(guān)的各專項報告沒有及時完成或未得到批準(zhǔn)等。

二、公路建設(shè)項目可行性研究報告編制改進(jìn)對策措施建議

(一)加強(qiáng)工程可行性研究工作管理制度建設(shè)

增強(qiáng)投資、項目管理及文件編制、評估單位的責(zé)任意識和風(fēng)險意識；嚴(yán)格監(jiān)理、咨詢和審查機(jī)制；建立招投標(biāo)制度和市場約束及評價機(jī)制；對報告文件編制從嚴(yán)要求，對嚴(yán)重不合格的報告文件應(yīng)嚴(yán)肅處理。

(二)強(qiáng)化編制過程管理

加強(qiáng)過程咨詢、會審和專家評審，提高文件編制質(zhì)量，避免后期方案反復(fù)；對于項目涉及的相關(guān)職能部門，應(yīng)提前介入，合理確定與項目相關(guān)的各項專題論證報告的編制、評審和批復(fù)。應(yīng)避免因建設(shè)外部條件不確定或無法落實造成建設(shè)方案的不合理、不可行；應(yīng)確保報告編制的獨立性和客觀性，確保文件編制滿足政策和法規(guī)要求。

(三)合理安排項目儲備

為保證重大項目有足夠的文件編制周期，建議結(jié)合交通規(guī)劃盡快研究建立起一批新的交通工程項目前期工作儲備。同時，建議加強(qiáng)前期工作隊伍建設(shè)，加大前期投入力度，適當(dāng)提前啟動前期工作，確保前期工作周期，保證前期工作深度。

(四)編制依據(jù)中要充分體現(xiàn)規(guī)劃指導(dǎo)作用

《編制辦法》規(guī)定，預(yù)可應(yīng)以項目所在地區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、交通發(fā)展規(guī)劃和其他相關(guān)規(guī)劃為依據(jù)；工程可行性研究報告，原則上以批準(zhǔn)的項目建議書為依據(jù)。其中，交通規(guī)劃是對交通建設(shè)發(fā)展做出的全面、長遠(yuǎn)安排，具有全局性、戰(zhàn)略性和方向性。在進(jìn)行前期可行性研究時要高度重視和充分發(fā)揮規(guī)劃的宏觀指導(dǎo)作用，要從規(guī)劃的全局和遠(yuǎn)景來把握所研究的項目，做好相關(guān)項目的協(xié)調(diào)和銜接，保證項目的系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性。因此，工可編制人員應(yīng)做到熟知并引用區(qū)域的社會經(jīng)濟(jì)和交通發(fā)展規(guī)劃，使得文件編制依據(jù)更加充分。

(五)加強(qiáng)基礎(chǔ)資料的收集和分析，確保資料充分、可靠、準(zhǔn)確

基礎(chǔ)資料搜集是否完整，引用是否到位，直接影響文件編制質(zhì)量，有時還會對方案產(chǎn)生重大影響，直接影響到后期能否順利實施。應(yīng)搜集的基礎(chǔ)資料主要包括國家、行業(yè)的宏觀發(fā)展規(guī)劃、政策導(dǎo)向，區(qū)域城鎮(zhèn)和路網(wǎng)規(guī)劃、交通規(guī)劃（交通量）、環(huán)境要求、建設(shè)條件、社會影響等；充分征求各級相關(guān)主管和職能部門包括規(guī)劃、交通、土地、水利、環(huán)保等的意見和建議，充分研究各專項報告的意見、建議和要求，充分掌握項目建設(shè)方案的控制因素。

(六)關(guān)于技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的合理選定

高速公路技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的選取中應(yīng)重點核實可實施性和安全性；而地方公路技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的選取中應(yīng)注意路幅寬度選取中的規(guī)范性，避免地方行政決策導(dǎo)致違反規(guī)范等情況發(fā)生。

(七)建設(shè)方案論證中重點關(guān)注因素

一是涉及到跨省、跨市、跨縣等項目，由于涉及各方利益訴求，爭議往往較大，前期必須充分研究，尤其是涉及起、終點、控制點等關(guān)鍵內(nèi)容，需特別重視。二是省級高速公路網(wǎng)規(guī)劃及普通省道網(wǎng)規(guī)劃在一定時段內(nèi)均需要根據(jù)國家戰(zhàn)略規(guī)劃布局和省委、省政府戰(zhàn)略目標(biāo)做適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的新形式和新要求。因此，涉及到重大節(jié)點方案的交通項目，在工可階段就要適當(dāng)前瞻性地考慮必要的路網(wǎng)預(yù)留，以防止局部路網(wǎng)不合理。三是加強(qiáng)路線走廊帶方案研究與比選，工程可行性研究階段主要從建設(shè)條件、土地利用、技術(shù)指標(biāo)、工程造價、施工條件、養(yǎng)護(hù)管理及服務(wù)社會等方面綜合分析，同時考慮路線走廊帶對周邊經(jīng)濟(jì)的帶動作用等，比選各線位方案。由于公路具有里程長，涉及面廣和影響因素多的特點，在可行性研究階段應(yīng)仔細(xì)研究沿線情況，充分聽取沿線地方政府有關(guān)部門的意見，深入、充分的分析論證，最終選出合理的推薦方案。

四是加強(qiáng)起終點的銜接和路線方案的比選，路線起終點應(yīng)與現(xiàn)有路網(wǎng)相連接，并與規(guī)劃路線相協(xié)調(diào)。對于重要或復(fù)雜項目，如涉及到縣城規(guī)劃、環(huán)境敏感點等，起終點還要預(yù)研究接線方案，避免造成報廢工程或工程浪費。五是重大方案需重點核實實施可能性及建設(shè)代價，隨著公路建設(shè)的發(fā)展，復(fù)雜地形與地質(zhì)條件、高烈度地震區(qū)、高海拔地區(qū)公路、高墩大跨度橋梁和特長隧道等建設(shè)項目越來越多，建設(shè)條件越來越復(fù)雜，建設(shè)難度越來越大。此類項目，工可階段即應(yīng)加強(qiáng)相關(guān)專題的開展，其階段性成果應(yīng)足以支撐推薦方案成立，否則后期極易造成設(shè)計方案發(fā)生重大變更，個別重大變更甚至可能直接影響到重新報批工可要件。

六是應(yīng)加強(qiáng)地方政府關(guān)于互通、服務(wù)區(qū)相關(guān)意見的征集，互通對拉動地方經(jīng)濟(jì)具有重大作用，因此工可階段地方政府非常重視爭取數(shù)量，但通常不大關(guān)注功能需求，連接線等級、長度等。但是在初設(shè)、施設(shè)、甚至是項目施工階段，地方政府則對互通形式、收費站規(guī)模、連接線等級、接線位置等的要求多而繁雜，不僅對造價、用地等影響大，還直接影響到批復(fù)的延續(xù)性。因此，可研階段建議進(jìn)一步重視互通、服務(wù)區(qū)等設(shè)置論證工作，減少后期與地方政府訴求不一致，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不協(xié)調(diào)，占地與造價不符等之間的矛盾。對于互通位置選擇，應(yīng)收集沿線鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展數(shù)據(jù)，作為合理布局互通、統(tǒng)籌兼顧各鄉(xiāng)鎮(zhèn)利益需求的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資料支撐。對于互通位置爭議較大的情況，應(yīng)加強(qiáng)交通需求、技術(shù)經(jīng)濟(jì)比較論證，并充分征求地方相關(guān)各方意見，統(tǒng)籌一致后確定推薦位置。

七是個別重大路網(wǎng)節(jié)點方案直接影響到起、終點及中間控制點的選擇，因此在工可階段就要更加精細(xì)化地開展研究，或加大資金投入，以便得到最優(yōu)方案。八是樞紐互通方案通常由于涉及到高速公路改擴(kuò)建計劃、遠(yuǎn)期預(yù)留、不同權(quán)屬劃分等，在項目后期實施階段項目業(yè)主訴求較高，引起協(xié)調(diào)困難等，因此建議在可研階段由行業(yè)主管部門明確改擴(kuò)建時機(jī)及標(biāo)準(zhǔn)，避免后期方案變化。九是加強(qiáng)必要的地質(zhì)勘察工作，山區(qū)公路地形地質(zhì)條件復(fù)雜，特殊和不良地質(zhì)問題較多，缺少可靠的地質(zhì)資料，重者可能使選線走廊發(fā)生重大失誤，輕者可能會大量增加處治工程規(guī)模。隨著復(fù)雜地質(zhì)條件下的高速公路項目陸續(xù)推進(jìn)，地質(zhì)因素對建設(shè)方案的影響越來越突出，動輒80%以上的橋隧比，巨量隧道棄渣，無論是對項目投資、建設(shè)方案，還是沿線水土保持，影響都是巨大的。由于工可階段對地質(zhì)的認(rèn)識不充分，初設(shè)階段不得不為繞避重大不良地質(zhì)而大量調(diào)線，不但增加投資，還影響到環(huán)保、水土保持等專項批復(fù)的延續(xù)性。

十是重視必要的測量工作，隨著數(shù)字地形圖的普及，工可階段多依賴數(shù)字地圖及模型，很少動用測量儀器。對于長大公路項目，影響相對較小，但對于獨立橋梁來說，影響較大。在一些獨立橋梁的可研項目中經(jīng)常發(fā)現(xiàn)設(shè)計單位不實地測量橋軸縱斷面、不收集水位資料等情形，有的甚至?xí)绊懙綐蛄翰伎着c橋型。十一是高海拔區(qū)域公路項目，要特別注意氣象選線因素，如藏區(qū)某省道改造工程，以全天候保通為目標(biāo)考慮新建隧道克服積雪冰凍，但由于氣象資料搜集不完善，在初步設(shè)計審查現(xiàn)場踏勘時，發(fā)現(xiàn)原路改建方案既不能解決冬季冰凍積雪的問題，也不能解決該段長大縱坡的問題，最后在報請地方同意的前提下，不得不調(diào)整局部走廊方案，增加新建段10余公里，投資規(guī)模增加8%。十二是重視林木保護(hù)，注重環(huán)水保批復(fù)要件的延續(xù)性，藏區(qū)某新建地方項目，在初步設(shè)計審查階段發(fā)現(xiàn)沿線砍伐林木超數(shù)萬棵，因此對工可走廊方案提出異議，并在項目業(yè)主實際進(jìn)場踏勘確認(rèn)后最終做工可調(diào)整、改線處理。另外，復(fù)雜項目應(yīng)充分注重水土保持、環(huán)保專項批復(fù)的延續(xù)性，如調(diào)整段落較大應(yīng)重新報批相關(guān)評估報告。

(八)關(guān)于投資規(guī)?？刂?，建議盡早建立有效的評估體系

隨著不同建設(shè)模式在交通行業(yè)的推廣應(yīng)用，公路建設(shè)已超出了基礎(chǔ)投資建設(shè)這一單一概念，還涉及到資本運營與管理，估算編制成果對項目影響巨大，成為各方關(guān)注焦點。為保證公眾利益，合理確定建設(shè)規(guī)模，建議結(jié)合省內(nèi)多年項目建設(shè)情況，依據(jù)不同區(qū)域、不同地形、不同地質(zhì)、不同等級等建設(shè)條件梳理估算指標(biāo)庫，用以科學(xué)評估項目投資規(guī)模。

（九）其他

一是應(yīng)充分重視國家大政方針的落實，如扶貧開發(fā)工作重點區(qū)域項目，可研階段應(yīng)盡可能地考慮精準(zhǔn)扶貧等相關(guān)內(nèi)容。二是重視行業(yè)建設(shè)新理念的貫徹落實。隨著我國交通建設(shè)的發(fā)展，綠色公路、工業(yè)化設(shè)計、鋼結(jié)構(gòu)橋梁等新理念、新材料、新工藝不斷涌現(xiàn)，交通主管部門也在大力推進(jìn)落實，但由于涉及到規(guī)劃、用地、投資控制等，以上理念在初設(shè)階段落實難度較大，因此建議在可研階段系統(tǒng)地考慮“交通+旅游”項目規(guī)劃、常規(guī)特長高架橋鋼結(jié)構(gòu)推廣等。三是重視并規(guī)范項目名稱、地名標(biāo)識。部分項目名稱過于隨意，在相關(guān)前置要件已批復(fù)的情況下后期改變困難，因此應(yīng)重視并規(guī)范項目名稱、控制點或互通地名標(biāo)識。

三、結(jié)語

本文主要分析與總結(jié)了公路建設(shè)項目可行性研究報告編制存在的主要問題，并針對相關(guān)問題提出改進(jìn)對策與建議，以期為相關(guān)工作提供有效參考和借鑒。