孫晉坤

2021年11月25日，浙江省十三屆人大常委會第三十二次會議表決通過了《浙江省綜合行政執(zhí)法條例》，條例自2022年1月1日起施行。條例對執(zhí)法事項、執(zhí)法協(xié)同、執(zhí)法規(guī)范、執(zhí)法保障和執(zhí)法監(jiān)督等作了全面系統(tǒng)地規(guī)范，為我省綜合行政執(zhí)法改革提供了法治保障。

浙江省綜合行政執(zhí)法改革謀劃早、起點高。2015年，浙江省開始全面推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的跨部門、跨領域綜合行政執(zhí)法。省委、省政府高度重視綜合行政執(zhí)法工作，要求全面構建全覆蓋的整體政府監(jiān)管體系和全閉環(huán)的行政執(zhí)法體系，形成職責更清晰、隊伍更精簡、協(xié)同更高效、機制更健全的“大綜合、一體化”行政執(zhí)法體系，并將深化綜合行政執(zhí)法改革作為法治浙江建設六大抓手重點突破任務之一。

凡屬重大改革都要于法有據。為總結提煉浙江綜合行政執(zhí)法改革的經驗，積極回應和破解實踐中的熱點難點問題，省人大常委會適時出臺《浙江省綜合行政執(zhí)法條例》。作為一部充分體現立法決策與改革決策相銜接特點的創(chuàng)制性立法，條例結合我省綜合行政執(zhí)法改革正處于穩(wěn)步推進、繼續(xù)深化探索階段的實際，主要定位于發(fā)揮立法對改革的促進和保障作用，在確認我省“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革基本制度框架的同時，也為改革留足空間。

夯實“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革理念

今年修訂后的行政處罰法規(guī)定，國家在城市管理、市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境、文化市場、交通運輸、應急管理、農業(yè)等領域推行建立綜合行政執(zhí)法制度，相對集中行政處罰權。從改革的發(fā)展階段來看，我省推進的“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革，已經超越了按照專業(yè)領域開展綜合執(zhí)法的發(fā)展階段，屬于對行政執(zhí)法進行整體改革與重塑，走在全國前列。

條例根據我省“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革的理念和實踐，將綜合行政執(zhí)法的內涵界定為：按照整體政府理念，以數字化改革為牽引，通過優(yōu)化配置執(zhí)法職責、整合精簡執(zhí)法隊伍、下沉執(zhí)法權限和力量、創(chuàng)新執(zhí)法方式，開展跨部門、跨區(qū)域、跨層級的行政執(zhí)法活動。

實行執(zhí)法事項目錄清單化管理

明晰職責權限，建立全覆蓋監(jiān)管體系和全閉環(huán)執(zhí)法體系是綜合行政執(zhí)法改革的重要內容和目標。清單化管理是明確職責與權限、確保職責有效落實的有效手段。

條例在規(guī)定組織制定監(jiān)督管理事項目錄基礎上，對省綜合行政執(zhí)法事項統(tǒng)一目錄、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道綜合行政執(zhí)法事項指導目錄、綜合行政執(zhí)法事項擴展目錄的制定主體和程序，分別作了明確。同時，要求各綜合行政執(zhí)法事項目錄的制定機關，應當對目錄實施情況組織進行評估，并根據執(zhí)法依據變動、評估結果以及工作實際，對目錄進行動態(tài)調整。結合改革不斷推進的實際，條例還規(guī)定，設區(qū)市、縣（市、區(qū)）人民政府可以將市場監(jiān)管等專業(yè)領域的部分或者全部執(zhí)法事項納入到綜合行政執(zhí)法范圍，并對執(zhí)法隊伍進行歸并整合。

落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道承接行政執(zhí)法權

推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道綜合行政執(zhí)法工作，逐步實現基層“一支隊伍管執(zhí)法”，是增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道行政執(zhí)行能力，加強基層政權治理能力建設的重要內容，也是貫徹落實新修訂的行政處罰法的必然要求。

考慮到各地情況不一和改革的復雜性，條例明確，綜合考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道經濟社會發(fā)展水平等因素，穩(wěn)步推進本行政區(qū)域鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處的綜合行政執(zhí)法工作。對于交由能夠有效承接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道行使行政處罰權的范圍，限定為基層管理迫切需要且高頻多發(fā)、易發(fā)現易處置、專業(yè)要求適宜的執(zhí)法事項。同時，按照“一支隊伍管執(zhí)法”的改革要求，承接行政執(zhí)法事項的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道，應當按照規(guī)定整合基層執(zhí)法職責，組建統(tǒng)一的綜合行政執(zhí)法隊伍。對暫不具備承接能力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道，通過部門派駐執(zhí)法隊伍等方式開展行政執(zhí)法工作。

強化執(zhí)法協(xié)同

執(zhí)法協(xié)同是“綜合行政執(zhí)法+部門專業(yè)執(zhí)法+聯合執(zhí)法”執(zhí)法體系的重要組成部分，目的在于解決多頭執(zhí)法、重復執(zhí)法問題，提高執(zhí)法整體實效。條例規(guī)定，建立健全跨部門、跨區(qū)域、跨層級的行政執(zhí)法協(xié)同工作機制，推進違法線索證據材料、執(zhí)法標準、處理結果等的互通、互認;推行聯合執(zhí)法制度，并對聯合執(zhí)法的具體情形和程序作了規(guī)定。為解決“多頭管”現象，條例明確，對同一監(jiān)管對象涉及多個執(zhí)法主體的事項可以按照一件事進行集成。

執(zhí)法事項劃轉后，原監(jiān)督管理部門和綜合行政執(zhí)法部門之間的職責權界如何劃分，在實踐中認識不一，有可能影響到執(zhí)法改革的實際效果。為避免監(jiān)管空白，確保監(jiān)管實效，條例明確行政處罰權依法劃轉或者交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道行使后，有關行政機關應當繼續(xù)履行其他監(jiān)督管理職責。

為解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道可能存在的執(zhí)法能力不足問題，條例規(guī)定，涉及專業(yè)性、技術性較強或者復雜、疑難執(zhí)法事項的， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處可以向有關縣（市、區(qū)）行政執(zhí)法機關提出執(zhí)法協(xié)作請求。縣（市、區(qū)）行政執(zhí)法機關應當及時給予指導和支持。

嚴格規(guī)范執(zhí)法

為增強執(zhí)法規(guī)范化水平，條例規(guī)定，執(zhí)法機關應當遵守法定的行政執(zhí)法程序，執(zhí)行行政執(zhí)法公示、執(zhí)法全過程記錄、重大行政執(zhí)法決定法制審核等基本制度;落實“雙隨機、一公開”監(jiān)管，并根據信用等級實行分級分類差異化監(jiān)管。為確保行政執(zhí)法行為規(guī)范化，條例要求省綜合行政執(zhí)法指導機構加強對行政執(zhí)法工作的規(guī)范指導，明確執(zhí)法層級管轄，統(tǒng)一執(zhí)法規(guī)范;在全面推進數字化執(zhí)法的同時，要求行政執(zhí)法機關確保執(zhí)法數據符合標準要求。

為解決實踐中法制審核力量不足問題，條例規(guī)定，設區(qū)的市、縣（市、區(qū)）人民政府可以建立跨部門、跨區(qū)域、跨層級的行政執(zhí)法法制審核協(xié)作機制，整合和共享有關行政執(zhí)法機關的法制審核力量，通過數字化行政執(zhí)法平臺開展線上協(xié)同法制審核。

強化執(zhí)法保障

針對實踐中存在的執(zhí)法人員不足問題，條例在規(guī)定合理配置執(zhí)法隊伍力量的基礎上，明確行政執(zhí)法機關其他在編人員可以參加行政執(zhí)法資格考試，并在考試合格后，取得五年內有效的行政執(zhí)法資格，在此期間從事行政執(zhí)法工作的，可以按照規(guī)定申請領取行政執(zhí)法證件。

針對實踐中持證執(zhí)法人員執(zhí)法范圍受限的問題，條例規(guī)定，持有行政執(zhí)法證件的行政執(zhí)法人員，可以根據執(zhí)法協(xié)同工作需要，參加本省行政區(qū)域內跨部門、跨區(qū)域、跨層級的行政執(zhí)法活動。

針對行政執(zhí)法輔助人員管理問題，條例規(guī)定可以根據工作需要，按照規(guī)定程序和權限合理配置行政執(zhí)法輔助人員，并對其在行政執(zhí)法機關及其行政執(zhí)法人員的指揮和監(jiān)督下可以配合從事的工作范圍進行了具體化，加強招聘、獎懲、退出管理和待遇保障。同時，鼓勵探索建立行政執(zhí)法輔助人員統(tǒng)一管理制度，實現統(tǒng)一招錄、統(tǒng)一培訓、統(tǒng)一待遇、統(tǒng)一調配使用。

針對執(zhí)法保障特別是全面推行數字化執(zhí)法實際需要，條例明確加大行政執(zhí)法投入，并推行非現場執(zhí)法、移動執(zhí)法等相關執(zhí)法基礎設施的統(tǒng)籌建設和共享使用，保障行政執(zhí)法工作經費、辦公用房、執(zhí)法車輛和行政執(zhí)法人員工資福利待遇等。

統(tǒng)籌運用數字化思維、數字化技術，對行政執(zhí)法進行全方位、系統(tǒng)性重塑，是決定綜合行政執(zhí)法改革成效的關鍵。條例堅持以數字化改革為牽引，明確組織建設全省統(tǒng)一的數字化行政執(zhí)法平臺，并全面運用到執(zhí)法數據歸集和共享、統(tǒng)計分析、預警研判、聯動指揮、法制協(xié)同審核和監(jiān)督評議等各環(huán)節(jié)。