孫思瑋

孫 喆

黨的十九大提出了“加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國”的戰(zhàn)略決策。2016年，杭州市委十一屆十一次全會明確“以六條生態(tài)帶為依托，建設(shè)一批郊野公園”。2018年浙江省政府召開全省大花園建設(shè)動員部署會，要求突出“串珠成鏈、共建共享”，舉全省之力推進(jìn)大花園建設(shè)，加快打造“幸福美好家園、綠色發(fā)展高地、健康養(yǎng)生福地、生態(tài)旅游目的地”“要全面開展‘人人成園丁、處處成花園’行動，推動高質(zhì)量發(fā)展，創(chuàng)造高品質(zhì)生活”。

當(dāng)前，浙江大花園建設(shè)正在如火如荼地推進(jìn)。省大花園建設(shè)重點(diǎn)項(xiàng)目共183個(gè)，總投資12 219億元，2020年計(jì)劃投資1 995億元，除了環(huán)保建設(shè)、道路建設(shè)、河道溪流整治外，還涉及旅游度假區(qū)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、全域旅游、海島公園、十大名山公園、唐詩之路等建設(shè)項(xiàng)目共84個(gè)，總投資3 468.5億元。2020年計(jì)劃投資353.4億元[1]。

當(dāng)然，浙江的大花園建設(shè)不是指花草樹木多而美的一個(gè)小區(qū)域意義上的“花園”，而是一種泛化、大區(qū)域，或者更多指的是生態(tài)環(huán)境、生態(tài)文明意義上的“花園”[2]。

但筆者認(rèn)為，浙江大花園建設(shè)不能缺少空間形態(tài)的大花園(也是本文闡述的主題)，尤其需要以空間形態(tài)的大花園建設(shè)為抓手，全面推進(jìn)生態(tài)環(huán)境、生態(tài)文明意義上的“大花園”建設(shè)。大花園建設(shè)不僅僅是城市公園、風(fēng)景名勝區(qū)、旅游景區(qū)、村落景區(qū)的建設(shè)，郊野公園更應(yīng)成為大花園建設(shè)的重要內(nèi)容。

綠色空間作為城市的有機(jī)組成部分，被納入城市規(guī)劃體系，始于1898年霍華德“田園城市”理論的提出。霍華德強(qiáng)調(diào)城市應(yīng)組團(tuán)式發(fā)展，利用大面積綠色空間降低城市密度，改善城市環(huán)境?！熬G帶”已成為當(dāng)前城市空間結(jié)構(gòu)的重要構(gòu)成部分，被廣泛應(yīng)用于城市規(guī)劃的實(shí)踐中。但實(shí)踐證明，相對于經(jīng)濟(jì)高速增長及快速城市化的城市而言，簡單地劃定綠帶是無法遏止城市擴(kuò)展的。因此，被動地以“綠帶”阻止城市空間生長在實(shí)踐上經(jīng)常是失敗的[3]。

近年來，杭州市“六條城市生態(tài)帶”保護(hù)的實(shí)踐也表明，僅以被動的形式保護(hù)是十分困難的。郊野公園的設(shè)立對主導(dǎo)城市空間生長模式、構(gòu)筑城市發(fā)展安全格局、依法保護(hù)和管理綠色空間、滿足市民對綠色生活的需求是十分有效的手段。

1 郊野公園概述

1.1 郊野公園的概念

郊野公園指位于城市近、遠(yuǎn)郊區(qū)，具有較大面積呈自然狀態(tài)的綠色景觀區(qū)域，如山地、森林、濕地、遺址史跡地、生態(tài)公益林等，也包括人為干擾程度小的傳統(tǒng)農(nóng)田、村落，處于原始或次生狀態(tài)的郊野自然景觀等。郊野公園的空間范圍基本涵蓋城市“綠帶”，并與城市公園綠地有機(jī)結(jié)合構(gòu)成完整的“城市-郊野”生態(tài)環(huán)境綠地系統(tǒng)[4]。

1.2 郊野公園的發(fā)展

郊野公園的出現(xiàn)是城市化進(jìn)程發(fā)展到一定階段，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的必然產(chǎn)物。它有效抑制了城市無序蔓延，彌補(bǔ)了保護(hù)地類型的不足，滿足了城市居民向往自然的需求，緩解了城市無法提供更多綠色空間的矛盾，提升了城鄉(xiāng)居民的生活品質(zhì)。

國外郊野公園的概念最早出現(xiàn)于1929年的英國，1968年建成首個(gè)郊野公園。截至2017年，英國已建成郊野公園267個(gè)，面積達(dá)3 198 000hm2[5]。

深圳、上海是國內(nèi)最早提出建設(shè)郊野公園的城市。深圳2003年規(guī)劃建設(shè)21個(gè)郊野公園，總面積26 200hm2[6]。上海2012年規(guī)劃建設(shè)21個(gè)郊野公園，總面積約40 000hm2[7]；2019年已建成開放7個(gè)，面積約5 000hm2[8]。

1.3 郊野公園的功能

從世界范圍來看，各國的郊野公園各具特色，但基本上都具備健身、休閑和科教這三大功能。通過設(shè)置各種不同類型的郊游路徑，串聯(lián)森林、水域、村落及歷史遺存和相關(guān)服務(wù)設(shè)施，以滿足市民不同的需求。

郊野公園嚴(yán)格控制建筑量，有限的建筑指標(biāo)用于游客中心、科普教育及少量的商業(yè)服務(wù)，更多的是各類健身路徑、健身設(shè)施、安全設(shè)施和標(biāo)識系統(tǒng)。

1.4 香港的郊野公園

在香港高強(qiáng)度的城市發(fā)展和旺盛的土地需求情況下，香港郊野區(qū)域仍然保持青山綠水、綠意盎然，很大程度上得益于郊野公園的設(shè)立、建設(shè)和完善的管理。

1)設(shè)立郊野公園，頒布相關(guān)法律。

1976年香港政府制定了《郊野公園條例》，并組建了管理機(jī)構(gòu)。目前香港已有24個(gè)郊野公園及7個(gè)位于郊野公園范圍外的特別地區(qū)、5個(gè)海岸公園及海岸保護(hù)區(qū)、各區(qū)的康樂或燒烤地區(qū)、37個(gè)露營地點(diǎn)及10個(gè)通過許可證制度容許越野自行車活動的地點(diǎn)，總面積達(dá)44 300hm2，占香港土地面積的39.98%[9]。

2)落實(shí)政府職能，確保人員、經(jīng)費(fèi)、管理到位。

香港的郊野公園由香港漁農(nóng)自然護(hù)理署下設(shè)的郊野公園及海岸公園管理局管理。管理經(jīng)費(fèi)納入政府預(yù)算，管理人員屬香港公務(wù)員，統(tǒng)一著裝。其主要職責(zé)是規(guī)劃、建設(shè)、管理好郊野公園，同時(shí)為游客提供信息和宣傳自然護(hù)理保育的知識等,并盡量減少機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員安排，從而節(jié)約了管理成本。

3)突出郊野公園的公益屬性。

香港從郊野公園設(shè)置的根本出發(fā)點(diǎn)來制定管理原則和措施，突出公益屬性，滿足市民就近健身、休閑、自然科普的需求，而無須深入自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)等特殊區(qū)域。2019年前往郊野公園的市民超過1 200萬人次。

4)標(biāo)識系統(tǒng)完善，交通換乘便捷。

香港的郊野公園具有最完善和最簡明的道路標(biāo)識和導(dǎo)覽說明，危險(xiǎn)區(qū)域均標(biāo)有警示提醒，每個(gè)郊野公園的出入口有完善的城市交通換乘引導(dǎo)和便捷的公交體系，方便市民自駕停車或公交出行。郊野公園設(shè)立的游客中心體量較小，主要為游客提供便捷的咨詢服務(wù)和自然科普教育。

2 杭州大花園建設(shè)的成效、問題與探索

近年來，杭州圍繞大花園建設(shè)做了大量卓有成效的工作，為下一步郊野公園的建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。

2.1 杭州大花園建設(shè)成效

杭州大力推進(jìn)綠道建設(shè)。截至2020年10月，杭州已建成環(huán)湖、沿山、沿江、沿路、沿河、濕地、公園和鄉(xiāng)村綠道8 種類型，約3 685km，杭州已形成以西湖為“綠芯”，錢塘江、運(yùn)河綠地為“綠帶”，河流、道路沿線的綠地為“綠脈”，公園綠地和街頭綠地為“綠葉”的綠道脈絡(luò)體系。如今，綠道健走已成為杭州市民最喜愛的戶外活動之一[10]。

同時(shí)綠道建設(shè)也注重鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民增收，通過綠道的旅游功能，串聯(lián)區(qū)域內(nèi)的景區(qū)村落、農(nóng)產(chǎn)品采摘點(diǎn)等旅游資源，日益成為撬動鄉(xiāng)村美麗經(jīng)濟(jì)的新支點(diǎn)。

杭州各縣市區(qū)在繼續(xù)深化“千村示范，萬村整治”的基礎(chǔ)上，持續(xù)推進(jìn)鄉(xiāng)村的大花園建設(shè)。通過多年努力，杭州已創(chuàng)建A級景區(qū)村莊1 059個(gè)，A級景區(qū)鎮(zhèn)31個(gè)，美麗鄉(xiāng)村覆蓋面已達(dá)46.2%[11]。2019年杭州鄉(xiāng)村旅游共接待9 803.89萬人次，同比增加32.71%，經(jīng)營收入82.71億元[12]。

余杭區(qū)實(shí)施全域美麗大花園戰(zhàn)略，著力打造大徑山鄉(xiāng)村國家公園建設(shè)。以徑山景區(qū)為核心，把徑山鎮(zhèn)、黃湖鎮(zhèn)、鸕鳥鎮(zhèn)、百丈鎮(zhèn)多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)，面積約38 100hm2的區(qū)域，納入大徑山鄉(xiāng)村國家公園范圍，整合區(qū)域內(nèi)旅游、文化、農(nóng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)資源，著力打造“山水田園綜合體”樣板。其中，徑山鄉(xiāng)村休閑旅游示范園已入選首批國家農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展示范園[13]。

臨安區(qū)實(shí)施全域景區(qū)化戰(zhàn)略，打造浙西詩畫大花園，通過創(chuàng)建 “村落景區(qū)”，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村公路和綠道，將景區(qū)、古鎮(zhèn)、歷史村落等資源串珠成鏈、連片成景。做好森林撫育和林相提升改造工作，實(shí)現(xiàn)森林覆蓋率從78.2%增加到81.9%[14]，成為杭州地區(qū)首個(gè)“中國天然氧吧”。

桐廬縣圍繞打造現(xiàn)代版“富春山居圖”，高水平建成全域景區(qū)化的大花園，實(shí)現(xiàn)從城市到農(nóng)村、從縣城到鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)再到村莊的美麗全覆蓋。2019年桐廬縣已成功入選浙江省首批大花園典型示范建設(shè)單位，開啟“智慧、融合、共享、創(chuàng)新”的全域旅游2.0時(shí)代[15]。

建德市以建設(shè)高質(zhì)量全域大花園為目標(biāo)，加大大花園建設(shè)力度，聚焦新安江—富春江主軸，在沿江綠道全線貫通基礎(chǔ)上，植入休閑驛站、公園等相關(guān)功能，打造特色生態(tài)風(fēng)景廊道[16]。

富陽區(qū)以新時(shí)代美麗鄉(xiāng)村創(chuàng)建為載體，規(guī)劃到2021年底前，建成200個(gè)以上具有鄉(xiāng)土氣息、田園風(fēng)光、地域特色、富陽品牌的美麗鄉(xiāng)村[17]。開展 “一村萬樹”行動，推進(jìn)鄉(xiāng)村擴(kuò)綠增彩、提質(zhì)增色；開展貫穿全年的各類花主題比武競賽，助推“步步是美景，村村是公園，鎮(zhèn)鎮(zhèn)是花海”的美麗富陽建設(shè)。

淳安縣全面深化全域旅游示范縣建設(shè)，創(chuàng)建休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)(示范點(diǎn))、休閑旅游示范村、農(nóng)家樂特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)等，2020年已創(chuàng)建200個(gè)以上A級景區(qū)村莊、A級景區(qū)小城鎮(zhèn)，建成13個(gè)3A級及以上景區(qū)，力爭成為現(xiàn)代化大花園建設(shè)的典范[18]。

各縣市(區(qū))的大花園建設(shè)改善了村莊環(huán)境和水系，保護(hù)了歷史遺存，提升了城鄉(xiāng)景觀質(zhì)量，完善了道路交通條件，更重要的是提升了原住民對生態(tài)環(huán)境保護(hù)的認(rèn)識，強(qiáng)化了園丁意識和旅游服務(wù)意識，進(jìn)一步夯實(shí)了郊野公園發(fā)展的基礎(chǔ)。一些區(qū)域已經(jīng)具備郊野公園的空間形態(tài)與服務(wù)功能。

2.2 大花園建設(shè)中存在的問題

1)管理主體不明。大花園建設(shè)涵蓋了多種創(chuàng)建活動，如全域旅游示范區(qū)、鄉(xiāng)村旅游區(qū)、鄉(xiāng)村歷史街區(qū)、景區(qū)村莊、鄉(xiāng)村公園、美麗鄉(xiāng)村、美麗城鎮(zhèn)示范區(qū)、精品村、特色小鎮(zhèn)、風(fēng)情小鎮(zhèn)的創(chuàng)建，以及河道、綠道、步道、綠色長廊、風(fēng)貌帶等建設(shè)、創(chuàng)建項(xiàng)目。建設(shè)主體的不明必然帶來建設(shè)主體的多元。據(jù)了解，從事大花園建設(shè)的主體有縣市(區(qū))大花園建設(shè)辦公室(設(shè)在發(fā)改委)、文化廣電旅游體育局、生態(tài)環(huán)境局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、林業(yè)水利局、住房和建設(shè)局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府(街道辦事處)、旅游投資集團(tuán)(公司)、各類建設(shè)指揮部及臨時(shí)組建的工作專班，(如美麗鄉(xiāng)村環(huán)境整治辦公室)等參與建設(shè)和管理。

省、市層面大花園建設(shè)明確由政府的發(fā)改部門牽頭，考慮的也是在大花園推進(jìn)過程中，需要發(fā)揮各個(gè)部門的工作積極性，需要上下左右形成合力共同推進(jìn)。但在管理層面上主體不明，一方面會導(dǎo)致在鞏固大花園建設(shè)成果，如何可持續(xù)利用、發(fā)揮大花園建設(shè)成果方面存在一些問題；另一方面，臨時(shí)機(jī)構(gòu)和企業(yè)(公司)如大花園工作專班、指揮部、旅游投資集團(tuán)(公司)等就不具備面向社會的管理屬性，缺乏長效管理的機(jī)制。

2)管理標(biāo)準(zhǔn)和體系不一。大花園建設(shè)缺乏剛性的法律法規(guī)和管理措施，缺乏規(guī)范的大花園建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和設(shè)計(jì)導(dǎo)則，缺乏統(tǒng)一的對外宣傳形象。一些創(chuàng)建工作由于牽頭的部門不同、考慮問題的角度不一，標(biāo)準(zhǔn)也不一樣，個(gè)別還存在著沖突。

3)城郊綠色空間開放度不高。盡管2019年杭州全市域的森林覆蓋率已達(dá)66.84%[19]，森林在發(fā)揮生態(tài)效益、改善城市環(huán)境方面發(fā)揮了積極作用，但總體上森林在提供市民健身、休閑、科普等方面利用率還有待提高，市民可進(jìn)入性不強(qiáng)，林間游步道密度不夠，缺乏導(dǎo)覽標(biāo)識和活動空間，缺乏市民進(jìn)入綠色空間的交通銜接設(shè)施和功能等。

4)城市公共綠地區(qū)域間不平衡。體現(xiàn)在主城區(qū)之間的綠地率不平衡和主城區(qū)與10個(gè)區(qū)(縣、市)綠地率的不平衡；城區(qū)與城郊綠色空間，尤其是城區(qū)與西部地區(qū)、各景區(qū)之間互動銜接體系尚未形成[20]，離市民的需求還存在一定差距。

5)存在“重建設(shè)、輕管理”現(xiàn)象。各區(qū)縣市對建設(shè)大花園工作非常重視，但對建成后如何鞏固成果、實(shí)施長效管理缺乏足夠的重視，缺乏管理人員和管理經(jīng)費(fèi)。一些區(qū)域存在著“臟、亂、差”的現(xiàn)象，長期積累的素質(zhì)性、結(jié)構(gòu)性問題短期內(nèi)難有根本改變。

6)對城市邊界的管控作用有限。大花園建設(shè)重在提高環(huán)境質(zhì)量和景觀質(zhì)量，缺乏對城市無序擴(kuò)張的剛性約束手段。

2.3 杭州郊野公園建設(shè)的探索

郊野公園出現(xiàn)有兩大重要原因：一是急劇發(fā)展的市區(qū)對自然景觀和動植物造成的威脅，需要建立一種強(qiáng)有力的保護(hù)機(jī)制，來限制城市的無序發(fā)展；二是城郊綠地空間除了重要的生態(tài)價(jià)值外，還能滿足市民對健身、休閑、自然科教等需求。西湖區(qū)政府在郊野公園的建設(shè)、管理等方面做了一些積極探索。由區(qū)屬文旅公司作為運(yùn)營主體，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府(街道)作為管理的主體，區(qū)相關(guān)部門負(fù)責(zé)行業(yè)指導(dǎo)。2010年西湖區(qū)政府著眼于將整個(gè)區(qū)域打造成一個(gè)大公園，在西部山區(qū)完成107.9km的西山游步道建設(shè)，串聯(lián)了總面積98 160hm2的山地[21]。同時(shí)對區(qū)域內(nèi)的10個(gè)村莊實(shí)施以茶文化為主題的環(huán)境整治，目前該區(qū)域的龍塢茶鎮(zhèn)已成為國家4A級景區(qū)，10個(gè)村莊均創(chuàng)建為浙江省A級景區(qū)村莊。龍塢茶鎮(zhèn)已成為杭州市民假日休閑、健身、品茶的好去處。

2017年西湖區(qū)政府啟動蘭里景區(qū)建設(shè)，該景區(qū)占地面積450hm2，目標(biāo)是建成最美的郊野公園。該項(xiàng)目是通過土地流轉(zhuǎn)取得三墩鎮(zhèn)繞城村、華聯(lián)村2個(gè)村的土地使用權(quán)后建設(shè)運(yùn)營的。由屬地三墩鎮(zhèn)政府對2個(gè)村實(shí)行景區(qū)化村莊綜合管理，通過農(nóng)居建筑立面的整治，道路、水系、環(huán)境的優(yōu)化，旅游設(shè)施的完善，現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)企業(yè)引進(jìn)等一系列舉措，并建立了長效管理制度，徹底改變了原來臟亂差的城郊鄉(xiāng)村面貌。2018年，一個(gè)集生態(tài)農(nóng)業(yè)、旅游休閑、運(yùn)動養(yǎng)生、鄉(xiāng)村民宿、文化創(chuàng)意等特色產(chǎn)業(yè)為一體的具有杭州特色郊野公園輪廓的蘭里景區(qū)正式對外開放[22]。

2019年西湖區(qū)又開工建設(shè)銅鑒湖景區(qū)，目標(biāo)就是打造“田園、濕地、文化”三大核心主題的鄉(xiāng)村郊野公園，規(guī)劃面積466hm2，其中湖區(qū)面積135hm2，一期工程已由區(qū)文旅公司接收運(yùn)營，二期工程正在緊鑼密鼓地推進(jìn)中。

3 杭州建設(shè)郊野公園的對策與舉措

杭州大花園建設(shè)提升了城郊綠色空間的質(zhì)量，滿足人民群眾對美好生活的向往，也為郊野公園的發(fā)展提供了良好的基礎(chǔ)條件。以郊野公園的形式管控城郊綠色空間、鞏固大花園建設(shè)成果、滿足市民需求，從國外和國內(nèi)實(shí)踐來看，無疑是最有效的手段之一。

杭州除了借鑒香港等城市郊野公園管理和利用的經(jīng)驗(yàn)外，還應(yīng)該結(jié)合大花園創(chuàng)建、公園城市建設(shè)、文化品牌建設(shè)、鄉(xiāng)村振興等，賦予郊野公園新的內(nèi)涵。

杭州發(fā)展郊野公園需處理好四大核心問題：一是處理好市、區(qū)(縣、市)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)政府的分級管理問題和政府部門間分頭管理問題；二是處理好建設(shè)、管理經(jīng)費(fèi)的來源問題；三是處理好郊野公園的規(guī)劃和土地問題；四是郊野公園區(qū)域內(nèi)的資源整合和標(biāo)準(zhǔn)問題。

3.1 落實(shí)政府主體，確保管理到位

要把郊野公園建設(shè)管理納入政府職能部門的職責(zé)，確?！坝腥俗鍪?、有錢干事、有章理事”。

亟須明確郊野公園的管理主體，鑒于郊野公園的特殊性，杭州郊野公園的管理應(yīng)堅(jiān)持市級統(tǒng)籌、區(qū)(縣、市)主體、分級管理的模式。具體在市級層面成立郊野公園管理局，也可在市園林文物局或市林業(yè)水利局或自然資源局的基礎(chǔ)上增設(shè)郊野公園統(tǒng)籌管理的職能。在區(qū)級政府層面根據(jù)郊野公園不同的情況與資源管理屬性，落實(shí)相關(guān)部門或鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)基層政府，承擔(dān)公園管理的主體職能，具體公園的維護(hù)等可以實(shí)施公司化運(yùn)行。

郊野公園管理部門的日常運(yùn)行費(fèi)用可以按照屬地管理的要求分級承擔(dān)；也可以由城市房地產(chǎn)稅收中的專用撥款或城市維護(hù)費(fèi)的專項(xiàng)資金予以補(bǔ)償和保障，使郊野公園管理部門可以安心于公園的建設(shè)、管理、保護(hù)、研究及市民的生態(tài)教育等。總的來講，該機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)有充足的人員和資金用于郊野公園的維護(hù)，滿足城市生態(tài)保護(hù)和居民對公共綠色空間的需求。當(dāng)然，郊野公園建設(shè)的“外溢價(jià)值”也能使政府“以較低的花費(fèi)獲得公共開放空間在不久的將來可以帶來千百萬的城市地價(jià)的增值”[23]。統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)各種資源，運(yùn)用產(chǎn)權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)、土地(山林)承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)等，也可以彌補(bǔ)一部分郊野公園保護(hù)、管理的經(jīng)費(fèi)。

出臺《杭州市郊野公園條例》或修訂《杭州市公園管理?xiàng)l例》，補(bǔ)充郊野公園等公共綠色空間管理和保護(hù)的相關(guān)條款，賦予管理機(jī)構(gòu)在郊野公園規(guī)劃、土地、環(huán)保、建設(shè)、自然資源和人文史跡保護(hù)等方面的管理職能和相關(guān)執(zhí)法職能，進(jìn)一步規(guī)范區(qū)域內(nèi)單位和游客的行為，減少郊野公園火險(xiǎn)的安全隱患，以及隨意露營、垃圾丟棄、毀壞樹木、亂搭亂建等破壞資源等行為。

3.2 規(guī)劃先行，打造杭州特色的郊野公園

1)盡快出臺杭州郊野公園的規(guī)劃與標(biāo)準(zhǔn)。

2018年杭州市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院對杭州城郊綠地空間做了大量的基礎(chǔ)性研究，把城市邊緣具有較高的自然生態(tài)景觀資源區(qū)域納入郊野公園管理范圍 (除風(fēng)景名勝區(qū)、濕地公園、森林公園等保護(hù)地外)，完成了《杭州市郊野公園規(guī)劃》(初稿)。

隨著杭州大花園建設(shè)的推進(jìn)，杭州郊野公園的設(shè)立要將眼光從聚焦城郊綠地?cái)U(kuò)散到綠色空間基礎(chǔ)上各類資源的整合。杭州郊野公園的基本構(gòu)架應(yīng)以具有較高的自然生態(tài)景觀資源為本底，溝通和整合區(qū)域內(nèi)的各類資源(文化遺存、農(nóng)業(yè)觀光、水利設(shè)施、綠道等)，將具備條件的，地域相鄰與郊野公園服務(wù)功能密切相關(guān)的風(fēng)情小鎮(zhèn)、特色小鎮(zhèn)、景區(qū)村莊、精品村等作為郊野公園的服務(wù)配套設(shè)施和出入口的交通換乘設(shè)施，提升郊野公園的內(nèi)涵和服務(wù)能力，郊野公園的土地屬性也不再是單一的綠地。要進(jìn)一步完善《杭州市郊野公園規(guī)劃》，并盡快批復(fù)實(shí)施。杭州特色的郊野公園不僅僅有與香港一樣的綠色本底，有健身、休閑、自然科普的功能，更有文化、旅游、美食、產(chǎn)業(yè)振興等功能，體現(xiàn)鮮明的杭州地域文化和時(shí)代特征。

郊野公園轄區(qū)內(nèi)自然村落和單位的土地，依然保持原土地所有制的屬性不變。通過限制其產(chǎn)業(yè)類型，來維護(hù)農(nóng)業(yè)用地及自然景觀的生態(tài)職能。郊野公園的建設(shè)無須征用大量的農(nóng)業(yè)(林業(yè))用地。

加快《杭州市郊野公園規(guī)劃設(shè)計(jì)導(dǎo)則》的編制，明確規(guī)劃設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，并將郊野公園的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)融入大花園建設(shè)中，以發(fā)揮各級政府的主體作用，共同推進(jìn)郊野公園建設(shè)。

2)完善郊野公園的基礎(chǔ)設(shè)施，統(tǒng)一區(qū)域內(nèi)的標(biāo)識。杭州郊野公園的建設(shè)是建立在城郊綠色空間和大花園建設(shè)的基礎(chǔ)上，規(guī)范和統(tǒng)一郊野公園的標(biāo)識體系是十分重要和必要的。它會極大方便市民尋找和進(jìn)入郊野公園，提升郊野公園在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的地位和作用。簡潔鮮明的郊野公園標(biāo)識必將成為杭州城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和生態(tài)保護(hù)的新符號。杭州的郊野公園要按照系統(tǒng)性的要求，溝通市域內(nèi)各郊野公園間的聯(lián)系，整合和完善郊野公園的基礎(chǔ)設(shè)施，調(diào)整郊野公園的出入口、建設(shè)和完善各類健身路徑、自然科普路徑，建立游客中心和科普教育體系，優(yōu)化環(huán)境衛(wèi)生及管理設(shè)施，建立完善內(nèi)部標(biāo)識系統(tǒng)和警示系統(tǒng)。同時(shí)，建立和完善進(jìn)入郊野公園的動靜態(tài)交通體系，方便市民便捷高效地出入郊野公園。

3.3 統(tǒng)一認(rèn)識，形成郊野公園建設(shè)的合力

1)堅(jiān)持以人民為中心的理念。郊野公園是連接城市和鄉(xiāng)村的過渡區(qū)域，通過各種路徑(綠道、游步道)溝通區(qū)域內(nèi)自然和人文資源，連接城市和鄉(xiāng)村。郊野公園為市民提供大量的綠色空間、休閑健身設(shè)施和自然科普教育設(shè)施，將會大大提升市民的幸福感和獲得感。周邊游憩、短途體驗(yàn)、低碳出行、健身康樂、自然科普是郊野公園服務(wù)屬性，郊野公園游必將成為市民雙休日的第一選擇；郊野公園也將會有力推進(jìn)區(qū)域內(nèi)鄉(xiāng)村振興與旅游業(yè)的發(fā)展，帶動農(nóng)民增收。

所以要提高認(rèn)識，從鞏固大花園建設(shè)成果、滿足人民群眾需求、提升政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的角度出發(fā)，形成建設(shè)、發(fā)展郊野公園的合力。

2)堅(jiān)持市、區(qū)(縣市)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)三級聯(lián)動。杭州發(fā)展郊野公園，涉及各相關(guān)區(qū)域規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的調(diào)整與整合，生態(tài)功能與經(jīng)濟(jì)社會功能的調(diào)整與統(tǒng)一，在這一建設(shè)過程中長期目標(biāo)與短期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展效益的沖突在一定程度上是不可避免的；發(fā)展郊野公園更涉及各級政府職能的調(diào)整。政府上下級的分級管理容易取得共識，難度最大的是部門間的協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌；各級政府及政府各部門對待郊野公園發(fā)展的視角不同，也會產(chǎn)生認(rèn)識上的不同。同時(shí)，綠色空間的開放會帶來人流的增加，給各級政府和部門帶來管理、交通和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的壓力。

因此，在統(tǒng)一認(rèn)識的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持市級統(tǒng)籌、區(qū)(縣、市)主體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)管理的原則，著力解決郊野公園發(fā)展過程中存在的各類問題。

3)加大宣傳力度，提高全社會對發(fā)展郊野公園重要性的認(rèn)識，這在杭州郊野公園發(fā)展過程中顯得尤為重要。郊野公園建設(shè)不是重復(fù)投資，不是另立山頭，核心是整合資源，是更好地保護(hù)和鞏固大花園建設(shè)取得的成效，更好地滿足市民的生活需求，更好地管控城市開發(fā)邊界。杭州的大花園建設(shè)離不開杭州郊野公園這一重要載體，郊野公園的發(fā)展又將鞏固和完善大花園建設(shè)的成果。

2018年2月，習(xí)近平總書記在成都考察時(shí)首次提出了建設(shè)公園城市的理念。在參加首都義務(wù)植樹活動時(shí)，再次強(qiáng)調(diào)綠化祖國要堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，提出“一個(gè)城市的預(yù)期就是整個(gè)城市就是一個(gè)大公園，老百姓走出來就像在自己家里的花園一樣”。建立在大花園建設(shè)基礎(chǔ)上的杭州郊野公園，將有力助推杭州市國家公園城市的建設(shè)，也必將推進(jìn)杭州“獨(dú)特韻味、別樣精彩”國際重要旅游休閑中心的建設(shè)。