王新民，周方明 （.國(guó)家環(huán)境保護(hù)創(chuàng)面生態(tài)修復(fù)工程技術(shù)中心， 北京 0008；.上海同濟(jì)工程咨詢有限公司， 上海 0009）

0 引 言

習(xí)近平總書記 2014 年在考察內(nèi)蒙古自治區(qū)時(shí)指出，要努力把內(nèi)蒙古建設(shè)成為我國(guó)北方重要的生態(tài)安全屏障；2018 年 3 月在參加十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議內(nèi)蒙古自治區(qū)代表團(tuán)審議時(shí)又強(qiáng)調(diào)，要加快呼倫湖、烏梁素海、岱海等水生態(tài)綜合治理，在祖國(guó)北疆構(gòu)筑起萬里綠色長(zhǎng)城。

內(nèi)蒙古自治區(qū)巴彥淖爾市委、市政府全面貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想，統(tǒng)籌推進(jìn)山水林田湖草系統(tǒng)修復(fù)，以構(gòu)筑我國(guó)北疆萬里綠色長(zhǎng)城為目標(biāo)，堅(jiān)持“保護(hù)優(yōu)先、系統(tǒng)治理”的原則，整體保護(hù)，系統(tǒng)修復(fù)，綜合治理[1]。2018 年 10 月，巴彥淖爾市申報(bào)的《烏梁素海流域山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)試點(diǎn)工程實(shí)施方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》）通過國(guó)家三部委的聯(lián)合評(píng)審，烏梁素海流域山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)試點(diǎn)工程（以下簡(jiǎn)稱“烏梁素海流域生態(tài)修復(fù)工程”）成功入選第三批國(guó)家山水林田湖草修復(fù)試點(diǎn)工程項(xiàng)目。

1 烏梁素海流域生態(tài)修復(fù)工程項(xiàng)目?jī)?nèi)容

《方案》按照“一中心、二重點(diǎn)、六要素、七工程”組織實(shí)施?！耙恢行摹奔匆越ㄔO(shè)我國(guó)北方重要生態(tài)屏障為中心。“二重點(diǎn)”即聚焦于提升“北方防沙帶”生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能和保障黃河中下游水生態(tài)安全?！傲亍奔磭@流域內(nèi)沙漠、礦山、林草、農(nóng)田、濕地和湖水等生態(tài)要素，分六個(gè)區(qū)域，包括環(huán)烏梁素海生態(tài)保護(hù)帶、河套灌區(qū)水系生態(tài)保護(hù)網(wǎng)、烏梁素海水生態(tài)修復(fù)與生物多樣性保護(hù)區(qū)、阿拉奔草原水土保持與植被修復(fù)區(qū)、烏拉山水源涵養(yǎng)與地質(zhì)環(huán)境綜合治理區(qū)、烏蘭布和沙漠綜合治理區(qū)，開展基于自然解決的系統(tǒng)治理。“七工程”即通過實(shí)施七大重點(diǎn)保護(hù)修復(fù)工程，包括沙漠綜合治理工程、礦山地質(zhì)環(huán)境綜合整治工程、水土保持與植被修復(fù)工程、河湖連通與生物多樣性保護(hù)工程、農(nóng)田面源及城鎮(zhèn)點(diǎn)源污染治理工程、烏梁素海湖體水環(huán)境保護(hù)與修復(fù)工程和生態(tài)環(huán)境物聯(lián)網(wǎng)建設(shè)與管理支撐，綜合治理區(qū)域內(nèi)的重點(diǎn)環(huán)境問題[2]。

2 烏梁素海流域生態(tài)修復(fù)工程項(xiàng)目特點(diǎn)

2.1 項(xiàng)目覆蓋區(qū)域廣大

烏梁素海流域生態(tài)修復(fù)工程覆蓋烏梁素海流域1.63 萬 km2，北到烏拉特中旗和后旗的陰山山系，南到黃河之濱，西到烏蘭布和沙漠，東至烏拉山口。沙漠綜合治理 0.8 萬 hm2，礦山地質(zhì)環(huán)境綜合整治 5 854 hm2，水土保持與植被修復(fù) 26.02 hm2，河湖連通與生物多樣性保護(hù)468.2 hm2，烏梁素海湖體水環(huán)境保護(hù)與修復(fù) 6 766.7 hm2。農(nóng)田面源及城鎮(zhèn)點(diǎn)源污染綜合治理全市全覆蓋，生態(tài)環(huán)境物聯(lián)網(wǎng)建設(shè)工作區(qū)總面積 147.25 萬 hm2。項(xiàng)目覆蓋的施工區(qū)域廣大，包括沙漠、草原、鹽堿地、河流和湖泊等。

2.2 項(xiàng)目?jī)?nèi)容多樣

沙漠綜合治理方面，包括平整沙丘、壓沙造林、梭梭林接種肉蓯蓉產(chǎn)業(yè)治沙等；礦山地質(zhì)環(huán)境綜合整治方面，包括礦山地質(zhì)災(zāi)害治理、環(huán)境治理、生態(tài)修復(fù)等；水土保持與植被修復(fù)方面，包括水土保持林、封育工程、生態(tài)攔污等；河湖連通與生物多樣性保護(hù)方面，包括排干溝凈化、鹽堿地治理、海堤加固等；農(nóng)田面源及城鎮(zhèn)點(diǎn)源污染綜合治理方面，包括面源控制、城鎮(zhèn)村落污水處理、農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用等；烏梁素海湖區(qū)水環(huán)境保護(hù)與修復(fù)方面，包括湖區(qū)水道疏浚、濕地治理、底泥及水生植物資源化利用等；生態(tài)環(huán)境物聯(lián)網(wǎng)建設(shè)方面，包括生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)傳輸網(wǎng)絡(luò)建設(shè)及生態(tài)大數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)等。工程內(nèi)容涉及多個(gè)領(lǐng)域、多個(gè)專業(yè)，呈現(xiàn)多樣化特點(diǎn)。

3 烏梁素海流域生態(tài)修復(fù)工程實(shí)施難點(diǎn)

（1）管理區(qū)域大。烏梁素海流域生態(tài)修復(fù)工程遍布整個(gè)河套平原，區(qū)域范圍廣，地理地貌復(fù)雜，需要有計(jì)劃地進(jìn)行項(xiàng)目區(qū)域管理。

（2）修復(fù)技術(shù)復(fù)雜多樣。山水林田湖草沙，不同種類的修復(fù)工程有不同的修復(fù)技術(shù)，需要多專業(yè)的管理人才。

（3）責(zé)任主體多頭復(fù)雜。七大類 38 個(gè)子項(xiàng)目，原責(zé)任主體分屬不同的旗縣、不同的委辦局，組織管理難度大。

（4）時(shí)間緊。整個(gè)烏梁素海流域生態(tài)修復(fù)工程于2018 年 10 月下旬通過國(guó)家三部委的評(píng)比批復(fù)，而當(dāng)時(shí)各項(xiàng)立項(xiàng)工作基本還沒開展，卻要求 2020 年底結(jié)束驗(yàn)收，因此工程時(shí)間緊，任務(wù)重。

（5）修復(fù)資金缺口大。烏梁素海流域生態(tài)修復(fù)工程總投資為 56.78 億元，爭(zhēng)取到第三批國(guó)家山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)試點(diǎn)工程專項(xiàng)資金 20 億元，自治區(qū)財(cái)政廳配套資金 10 億元，巴彥淖爾市整合各類生態(tài)環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金 5億元，還需解決 21.78 億元的資金缺口。

4 烏梁素海流域生態(tài)修復(fù)工程管理創(chuàng)新

烏梁素海流域生態(tài)修復(fù)工程實(shí)施過程中如何解決上述難題呢？為此，巴彥淖爾市委市政府組織生態(tài)專家、政策顧問、工程咨詢顧問、產(chǎn)業(yè)投資基金專家開展研究論證。為貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》（國(guó)辦發(fā) [2017] 19 號(hào)）和《住房和城鄉(xiāng)建部關(guān)于開展全過程工程咨詢?cè)圏c(diǎn)工作的通知》（建市 [2017] 101號(hào)）的有關(guān)精神，同時(shí)參考《雄安新區(qū)工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)管理辦法（試行）》、《廣東省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳關(guān)于印發(fā)〈廣東省全過程工程咨詢?cè)圏c(diǎn)工作實(shí)施方案〉的通知》（粵建市［2017］167 號(hào)）等有關(guān)規(guī)定，在借鑒雄安新區(qū)、廣東省有關(guān)案例和專家研究論證基礎(chǔ)上，巴彥淖爾市委市政府決定，在烏梁素海流域生態(tài)修復(fù)工程中開展以下全過程工程咨詢服務(wù)工作。

4.1 投資決策咨詢

本項(xiàng)目列入第三批試點(diǎn)工程，各級(jí)各部門的專項(xiàng)資金落實(shí)共 35 億元，資金缺口如何解決？當(dāng)?shù)卣?cái)力有限，希望引入社會(huì)資本以彌補(bǔ)項(xiàng)目投資的不足。作為社會(huì)投資人，國(guó)企、央企一方面積極爭(zhēng)取承擔(dān)修復(fù)工程的費(fèi)用，另一方面又提出對(duì)外投資不控股、不并報(bào)表、不對(duì)外擔(dān)保的要求。為解決這個(gè)難題，咨詢公司創(chuàng)造性地提出成立“投資基金”的做法，由當(dāng)?shù)卣脚_(tái)公司與兩個(gè)央企共同作為有限合伙人，信達(dá)基金等兩個(gè)基金公司作為基金管理人，成立內(nèi)蒙古烏梁素海流域投資中心（有限合伙），一方面通過基金募集缺口資金，另一方面通過生態(tài)產(chǎn)業(yè)化解決社會(huì)資本投資回報(bào)。此舉既解決了生態(tài)環(huán)境治理引資難的問題，又解決了社會(huì)投資退出難的問題，從而打通了資源變資產(chǎn)、資產(chǎn)變資本的生態(tài)價(jià)值轉(zhuǎn)化路徑。

4.2 管理主體咨詢

基金公司內(nèi)蒙古烏梁素海流域投資中心（有限合伙）控股設(shè)立項(xiàng)目公司“內(nèi)蒙古烏梁素海流域投資建設(shè)有限公司”。作為項(xiàng)目管理主體，項(xiàng)目公司具體負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目建設(shè)組織管理事宜。

4.3 招標(biāo)工作咨詢

招標(biāo)實(shí)行二標(biāo)并一標(biāo)：政府授權(quán)代表作為招標(biāo)人，通過公開招標(biāo)確定具備投資能力、相應(yīng)勘察設(shè)計(jì)資質(zhì)、施工資質(zhì)、運(yùn)營(yíng)和基金管理能力的中標(biāo)人；央企既是投資方，又是 EPC 總承包施工方。

4.4 管理模式咨詢

巴彥淖爾市委市政府成立烏梁素海流域生態(tài)修復(fù)工程項(xiàng)目實(shí)施指揮部，由市委書記任總指揮、市長(zhǎng)任常務(wù)副總指揮，統(tǒng)一決策、統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一部署、統(tǒng)一管理，領(lǐng)導(dǎo)項(xiàng)目公司開展工作。

4.5 第三方服務(wù)咨詢

作為政府項(xiàng)目的“管家婆”，全過程工程咨詢單位為項(xiàng)目公司全面開展工程項(xiàng)目提供前期策劃、投資決策、前期咨詢、招標(biāo)代理、造價(jià)咨詢、工程監(jiān)理和項(xiàng)目管理等全過程工程咨詢服務(wù)。通過公開招標(biāo)，項(xiàng)目公司選定一家綜合實(shí)力強(qiáng)、專業(yè)范圍廣、資信好、具有完備的技術(shù)能力與企業(yè)資質(zhì)的第三方機(jī)構(gòu)，代理項(xiàng)目公司對(duì)烏梁素海工程實(shí)施全過程、全覆蓋管理。

5 烏梁素海流域生態(tài)修復(fù)工程管理效果

烏梁素海工程引進(jìn)了全過程工程咨詢管理模式，實(shí)施從策劃階段、設(shè)計(jì)階段、工程實(shí)施階段到工程收尾階段的全過程咨詢服務(wù)，包括投資綜合性決策咨詢、招標(biāo)代理、工程監(jiān)理、造價(jià)咨詢和項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)管理等多項(xiàng)服務(wù)，并充分體現(xiàn)了其在工程質(zhì)量、工期、投資、安全風(fēng)險(xiǎn)等多個(gè)方面的優(yōu)勢(shì)。

（1）節(jié)約項(xiàng)目管理費(fèi)用和投資成本。全過程工程咨詢服務(wù)作為一個(gè)整體包，其公開招標(biāo)的中標(biāo)價(jià)顯著低于傳統(tǒng)模式下項(xiàng)目管理、造價(jià)、監(jiān)理、招標(biāo)代理、前期咨詢等分別多次招標(biāo)的中標(biāo)價(jià)之和，明顯節(jié)約了管理費(fèi)用。同時(shí)，全過程工程咨詢實(shí)現(xiàn)了全壽命周期投資控制，采取限額設(shè)計(jì)、優(yōu)化設(shè)計(jì)和精細(xì)化管理等措施，最大限度地控制好投資成本。

（2）有利于節(jié)省工期。在傳統(tǒng)模式下，多次的分別招標(biāo)和每次的法定期限，使得每個(gè)項(xiàng)目的前期工作時(shí)間難以控制。全過程工程咨詢將業(yè)主需要的多項(xiàng)服務(wù)整合為一次招標(biāo)，優(yōu)化了項(xiàng)目組織，簡(jiǎn)化了合同關(guān)系，有利于加快工程項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)度。

（3）提高咨詢服務(wù)質(zhì)量。全過程工程咨詢有助于統(tǒng)籌管理設(shè)計(jì)、造價(jià)、監(jiān)理等工作，避免了在傳統(tǒng)單一服務(wù)模式下因多重管理而造成的工作矛盾，從而提高了咨詢服務(wù)質(zhì)量。

（4）有效規(guī)避安全風(fēng)險(xiǎn)。在提供全過程工程咨詢服務(wù)過程中，承擔(dān)項(xiàng)目管理的咨詢企業(yè)是項(xiàng)目的主要責(zé)任方，職責(zé)分明，能夠通過強(qiáng)化管控，有效預(yù)防和減少安全事故的發(fā)生。同時(shí)，還可避免與多重管理伴生的腐敗現(xiàn)象。

6 結(jié) 語

全過程工程咨詢單位憑借項(xiàng)目一體化理念，將碎片化的咨詢管理轉(zhuǎn)向全過程工程咨詢服務(wù)。其間，需要技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、管理、信息和法務(wù)等知識(shí)的整合和集成，并以此為基礎(chǔ)開展協(xié)同創(chuàng)新工作。

國(guó)家發(fā)展改革委和住建部于 2019 年 3 月 15 日發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)全過程工程咨詢服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資規(guī) [2019] 515 號(hào)），只是提到在房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域加快推行全過程工程咨詢服務(wù)。全過程工程咨詢服務(wù)在烏梁素海流域生態(tài)修復(fù)工程中的成功實(shí)踐表明，全過程工程咨詢服務(wù)同樣適用于生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域。筆者建議，我國(guó)在“山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程”實(shí)施過程中應(yīng)推進(jìn)全過程工程咨詢服務(wù)發(fā)展。