秦添男，賈衛(wèi)國

南京林業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，南京210037

1984 年，《森林法》有了采伐限額制度的雛形，然而文化大革命所帶來的人員、設(shè)施配備不足等問題使得采伐限額制度形同虛設(shè)。直到“八五”通知的出現(xiàn)，采伐限額制度得以在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一實(shí)施?！鞍宋濉钡健熬盼濉逼陂g，為扭轉(zhuǎn)文化大革命帶來的森林資源破壞采用全面且無差別的管理機(jī)制，但濫砍濫伐現(xiàn)象并未得到有效抑制。因此“十五”通知后，我國加強(qiáng)公益林和天然林的管理力度，放松商品林管理，按照森林類型實(shí)行分類經(jīng)營管理以求改善我國森林資源不斷減少的局面。目前國內(nèi)外就采伐限額制度的執(zhí)行效果、管理體制、限額指標(biāo)設(shè)置、林農(nóng)積極性等方面做出了研究。本文在對(duì)這些文獻(xiàn)進(jìn)行閱讀梳理的基礎(chǔ)上，就采伐限額制度實(shí)行的必要性、有效性、現(xiàn)存問題及對(duì)策進(jìn)行總結(jié)分析，為未來的深入研究提供可供參考的意見。

1 采伐限額制度實(shí)現(xiàn)的必要性研究

1.1 采伐限額制度是必要的

主張采伐限額制度是必要的學(xué)者，主要基于以下幾點(diǎn)原因：①采伐限額制度是我國國情和林情的需要。首先，我國人口多導(dǎo)致現(xiàn)有森林資源人均占有量少。其次，我國仍處經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，木材市場(chǎng)需求量大，采伐限額制度的取消勢(shì)必會(huì)造成森林資源的嚴(yán)重破壞[1-2]。②森林資源自身特性要求。森林資源除經(jīng)濟(jì)效應(yīng)外還有防護(hù)、調(diào)節(jié)氣候等生態(tài)社會(huì)效應(yīng)，而森林經(jīng)營者為自身利益最大化，勢(shì)必會(huì)追求經(jīng)濟(jì)效益忽視森林的生態(tài)效益，因此森林資源正外部性的實(shí)行必須依靠政府干預(yù)即采伐限額制度[3]，③順應(yīng)世界發(fā)展潮流的需要。美、日、德等世界絕大部分國家都實(shí)現(xiàn)采伐限額制度，并將其寫入國家相關(guān)法律之中，可見其存在有其依據(jù)和必然性。

1.2 采伐限額制度具有不合理性

主張這種觀點(diǎn)的學(xué)者，主要包括以下兩種情況：①他們認(rèn)為采伐限額制度損害了林農(nóng)的合法權(quán)益，挫傷了林農(nóng)的積極性甚至導(dǎo)致了木材市場(chǎng)的扭曲。有學(xué)者通過走訪農(nóng)戶進(jìn)行訪談，提出農(nóng)戶作為理性經(jīng)濟(jì)人即使沒有采伐限額制度也不會(huì)濫砍濫伐的觀點(diǎn)[4-5]；②認(rèn)為對(duì)商品林實(shí)行采伐限額制度是不必要的，應(yīng)該只將其限定在國有林區(qū)。有學(xué)者通過對(duì)農(nóng)戶的走訪，提出采伐限額制度與產(chǎn)權(quán)制度相悖，侵犯了林農(nóng)的林農(nóng)處置權(quán)，因此應(yīng)該實(shí)行林業(yè)分類管理，對(duì)公益林進(jìn)行禁伐、限伐，大膽放開非公有制商品林[6]。

2 采伐限額管理制度的有效性研究

這方面的研究主要包括采伐限額與林農(nóng)采伐行為，造林管護(hù)行為以及森林蓄積量、覆蓋率、面積的關(guān)系。

2.1 采伐限額與林農(nóng)采伐行為

一部分學(xué)者認(rèn)為會(huì)對(duì)林農(nóng)采伐行為產(chǎn)生顯著影響。這種影響主要分三種情況：①有抑制作用。有學(xué)者從產(chǎn)權(quán)激勵(lì)理論出發(fā)，發(fā)現(xiàn)采伐管制使得森林資源管理強(qiáng)度增加，林農(nóng)更難獲取木材采伐權(quán)導(dǎo)致采伐熱度及采伐量的減少[7]；也有學(xué)者通過對(duì)天保工程對(duì)國有林場(chǎng)的林農(nóng)樣本進(jìn)行考察發(fā)現(xiàn)因?yàn)榻薹フ叩膶?shí)行，非法采伐現(xiàn)象、碳排放量及木材產(chǎn)量減少，林農(nóng)采伐行為遭到制約，森林資源及生態(tài)環(huán)境得到有效保護(hù)[8-9]。②無抑制作用。雖然天保工程在四川等地起到了作用但在自然保護(hù)區(qū)并未起到相同作用，這是因?yàn)樽匀槐Ｗo(hù)區(qū)森林經(jīng)營者對(duì)資源的依賴度高，刺激了拉關(guān)系、走后門和無證盜伐行為，促使管制失靈現(xiàn)象出現(xiàn)[10-11]；也有學(xué)者通過實(shí)證分析提出采伐限額在帶來管制強(qiáng)度增加的同時(shí)也使得木材市場(chǎng)的價(jià)格提高，尋租空間增大，因此會(huì)刺激濫砍濫伐、賄賂等手段[12]；③與采伐限額的高低有關(guān)。有學(xué)者從博弈論的角度發(fā)現(xiàn)當(dāng)處罰和監(jiān)管力度較弱時(shí)林農(nóng)在期望收益的刺激下會(huì)選擇超額采伐。這種行為的出現(xiàn)可能性與期望收益大小成正比。當(dāng)處罰和監(jiān)管力度較強(qiáng)時(shí)林農(nóng)短期內(nèi)會(huì)選擇限額采伐。由此可見處罰和監(jiān)管的力度決定采伐限額制度的效果[11]。

另一部分學(xué)者認(rèn)為采伐限額制度對(duì)林農(nóng)采伐行為無顯著影響，提出木材采伐限額制度的約束在變小，林農(nóng)在采伐時(shí)會(huì)通過某些規(guī)避方式，因此采伐限額制度對(duì)林農(nóng)的采伐行為并無顯著影響，家庭特征因素和林地面積才是影響林農(nóng)采伐行為的重要因素[14]。

2.2 采伐限額制度與林農(nóng)造林管護(hù)行為

一部分學(xué)者認(rèn)為采伐限額制度對(duì)造林護(hù)林行為產(chǎn)生了負(fù)向效果。在采伐限額制度下，林農(nóng)難以達(dá)到預(yù)期收益導(dǎo)致投資熱情降低。有學(xué)者通過案例分析對(duì)比發(fā)現(xiàn)，采伐限額制度極大程度抑制了森林經(jīng)營者投入造林管護(hù)的時(shí)間、金錢以及勞動(dòng)力，導(dǎo)致“只種不管”“只砍不種”及投入其他行業(yè)現(xiàn)象的出現(xiàn)。還有學(xué)者通過對(duì)農(nóng)戶的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，受到采伐限額制度制約的林農(nóng)相比于未受到制約的林農(nóng)會(huì)減少高達(dá)73.8%的造林投資[16]。

另一部分學(xué)者認(rèn)為采伐限額制度對(duì)造林管護(hù)行為的影響并不顯著。他們提出基于林木生長周期長、市場(chǎng)價(jià)格多變等原因，經(jīng)營者更期待長期效益，因此采伐限額制度對(duì)造林管護(hù)行為的影響不大。同時(shí)造林管護(hù)行為更多的受山林依賴度、林地條件、家庭特征等非政策因素的影響，而非受制于采伐限額制度[17]。

2.3 采伐限額制度與森林蓄積量、覆蓋率和面積

一部分學(xué)者認(rèn)為，森林資源存量、蓄積量等逐漸增加、被破壞的森林資源得以快速恢復(fù)，這都是采伐限額制度帶來的效果[18-19]。另一部分學(xué)者認(rèn)為多數(shù)研究未考慮林業(yè)工程項(xiàng)目的影響，他們提出林業(yè)重點(diǎn)工程造林項(xiàng)目才是森林面積、覆蓋率的增加的原因[20]。還有一部分學(xué)者通過對(duì)樣本的計(jì)量分析發(fā)現(xiàn)采伐限額制度非但沒有起到資源保護(hù)的作用，反而抑制了森林資源的增長。

目前學(xué)界已經(jīng)從各個(gè)理論運(yùn)用多種模型對(duì)制度的有效性進(jìn)行了深入詳細(xì)的研究，但是仍存在缺乏個(gè)案研究的情況且對(duì)于后續(xù)采伐限額強(qiáng)度的設(shè)置、處罰管制力度的設(shè)計(jì)缺乏更深入的探討?，F(xiàn)有研究的局限性主要表現(xiàn)在以下兩點(diǎn)：第一，對(duì)必要性的證明多數(shù)采用理論分析，缺少實(shí)證。實(shí)證多采用農(nóng)戶走訪的方式，主觀性較強(qiáng)，證明力較弱。第二，雖然有學(xué)者提出利用森林經(jīng)營方案控制采伐等替代性制度，但是對(duì)于該制度的有效性及與采伐限額制度相比的優(yōu)勢(shì)性缺乏研究。

3 采伐限額制度現(xiàn)存問題及對(duì)策研究

3.1 編制不合理問題

目前的采伐限額編制在根據(jù)合理經(jīng)營和永續(xù)利用的原則，提出年采伐指標(biāo)的基礎(chǔ)上進(jìn)行的。森林資源的質(zhì)量、數(shù)量和結(jié)構(gòu)具有動(dòng)態(tài)性，年采伐指標(biāo)的制定本身就極其復(fù)雜。此外，林農(nóng)為追求經(jīng)濟(jì)利益，忽視生態(tài)效益，夸大采伐指標(biāo)的現(xiàn)象廣泛存在，因此采伐限額編制往往與現(xiàn)實(shí)違背，缺乏科學(xué)性與準(zhǔn)確性，難以實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)[22]。為此有學(xué)者提出采伐指標(biāo)總量要同時(shí)考慮市場(chǎng)需求和林農(nóng)意愿；也有學(xué)者提出要區(qū)分用材林和其他林種的編制管理原則。用材林適用“消耗量低于生長量”原則，其它林種適用“合理經(jīng)營、持續(xù)利用”；還有有學(xué)者提出了“伐區(qū)制定模式”和“伐區(qū)協(xié)定模式”兩種指標(biāo)分配方案。

3.2 制度執(zhí)行率低問題

根據(jù)《森林法》規(guī)定，林政主管部門擔(dān)任監(jiān)督者和執(zhí)行者。但“人情發(fā)證”“關(guān)系發(fā)證”的現(xiàn)象依舊存在。而在超伐行為發(fā)生之后，在超伐主體多與地方政府有關(guān)、超載原因多與員工工資、企業(yè)債務(wù)有關(guān)的現(xiàn)實(shí)背景下，司法機(jī)關(guān)往往難以執(zhí)法。有學(xué)者指出，該現(xiàn)象的根本原因是因?yàn)閲液偷胤截?cái)政支持不足導(dǎo)致技術(shù)支持不夠、人員匱乏、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，提出要加大資金投入力度，提高隊(duì)伍素質(zhì)；也有學(xué)者認(rèn)為撫育方式不合理、任務(wù)不科學(xué)是撫育采伐執(zhí)行率低的原因，撫育采伐率低則是導(dǎo)致采伐限額執(zhí)行率低的原因，提出要加強(qiáng)撫育管理，增加撫育補(bǔ)貼，科學(xué)確定撫育任務(wù)；還有學(xué)者提出要加強(qiáng)公益林和天然商品林的監(jiān)管，適當(dāng)放寬人工商品林的監(jiān)管；更有學(xué)者提出以采伐申報(bào)制度代替對(duì)私有林的采伐管制[22-23]。

3.3 管制失靈，超額采伐現(xiàn)象問題

有學(xué)者提出現(xiàn)有的采伐限額制度并未達(dá)到理想效果，超額采伐現(xiàn)象依舊存在，現(xiàn)有管制出現(xiàn)失靈的情況。管制過強(qiáng)是主要原因，在高管制強(qiáng)度下林農(nóng)會(huì)試圖突破現(xiàn)有限制。當(dāng)尋租成本低于尋租收益時(shí)，林農(nóng)會(huì)采用找關(guān)系、賄賂等手段，當(dāng)超額指標(biāo)擴(kuò)大、尋租人數(shù)增加時(shí)出現(xiàn)失靈現(xiàn)象；當(dāng)尋租成本高于尋租收益但無證采伐被發(fā)現(xiàn)可能性低時(shí)，林農(nóng)為尋求經(jīng)濟(jì)利益冒險(xiǎn)采伐，制度并未達(dá)到預(yù)期效果。有學(xué)者提出可以有條件的取消采伐限額制度，用經(jīng)濟(jì)激勵(lì)制度來替代[24-26]；也有學(xué)者通過斷點(diǎn)回歸分析發(fā)現(xiàn)山林依賴度過高是制度失效的重要原因，政府管制并非解決資源問題的最佳方式，過強(qiáng)管制反而會(huì)導(dǎo)致森林資源的破壞。政府要“簡政放權(quán)”，弱化管制力度。要尋找并發(fā)展可以替代林區(qū)的產(chǎn)業(yè)，降低林農(nóng)的山林依賴度[27]；還有學(xué)者從博弈論角度出發(fā)發(fā)現(xiàn)林農(nóng)的不遵守行為是導(dǎo)致制度失效的重要原因，而林農(nóng)是否遵守是由政府推行制度的成本和收益決定的。生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制是解決問題的最佳方式，要建立生態(tài)效益補(bǔ)償基金，提高生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，特別是對(duì)公益林的補(bǔ)償。完善林業(yè)稅費(fèi)制度，減少不合理稅費(fèi)，并給予稅收優(yōu)惠[28]。

4 評(píng)述

保護(hù)森林資源是可持續(xù)發(fā)展的重要途徑。采伐限額制度作為我國《森林法》的核心制度，其設(shè)計(jì)目的就是為了保護(hù)森林資源環(huán)境。目前我國學(xué)者就采伐限額制度的有效性、必要性及問題進(jìn)行了細(xì)致的討論。然而目前研究仍存在一些不足?，F(xiàn)有研究缺乏對(duì)采伐限額強(qiáng)度與處罰管制強(qiáng)度如何設(shè)置的研究；對(duì)取消采伐限額制度的理由缺乏科學(xué)性的證明，多數(shù)采用主觀性極強(qiáng)的農(nóng)戶走訪方式；多數(shù)主張取消采伐限額制度的研究只論證采伐限額制度的弊端，但未提出替代性制度。即使提出替代性制度，也缺乏對(duì)其可行性的證明。未來的研究可以重點(diǎn)探討以下幾個(gè)方面：

第一，探討采伐紅線及處罰管理強(qiáng)度的設(shè)置。采伐限額的強(qiáng)度及處罰管制的強(qiáng)度會(huì)對(duì)林農(nóng)采伐行為產(chǎn)生極大的影響已經(jīng)得到證明，因此未來可以更多通過農(nóng)戶調(diào)查、數(shù)學(xué)模型等方式探求不同采伐紅線及強(qiáng)度的處罰方式對(duì)林農(nóng)的影響，探求最適宜的采伐紅線及處罰強(qiáng)度的設(shè)置或探求采伐紅線設(shè)置的依據(jù)等問題。

第二，替代性制度的有效性及與現(xiàn)有采伐限額制度的有效性評(píng)估。雖然目前有提出采伐限額制度的替代性機(jī)制，但是對(duì)于替代性機(jī)制的有效性并未進(jìn)行證實(shí)，此外可以通過現(xiàn)有機(jī)制與替代性機(jī)制的績效對(duì)比從而觀測(cè)機(jī)制的優(yōu)劣。