李克武 聶 圣

(華中師范大學(xué) 法學(xué)院， 湖北 武漢 430079)

一、問題的提出

我國公租房制度建立的初衷是通過開發(fā)建設(shè)公租房，解決“夾心層”人群的住房保障問題，將公租房視為“克服保障性住房制度‘失靈’的應(yīng)急措施”①，在實(shí)踐中出現(xiàn)重前期開發(fā)建設(shè)而輕后期運(yùn)營管理的現(xiàn)象。隨著各地大量公租房使用期限屆滿，公租房當(dāng)退不退、只進(jìn)不退的退出難問題凸顯，頻繁見諸報(bào)端②。審計(jì)署發(fā)布的2018年和2019年全國保障性安居工程跟蹤審計(jì)結(jié)果顯示：2017年，有2.66萬套保障性住房由不符合條件家庭違規(guī)享受，2.75萬套保障性住房仍然被條件發(fā)生變化不再符合保障條件但未按規(guī)定及時(shí)退出的承租人占有，經(jīng)過整改收回和加快分配住房8602套；2018年，仍有1.72萬套公租房被不符合條件人員等違規(guī)享受，有1.45萬戶承租家庭收入、住房等條件發(fā)生變化未按規(guī)定及時(shí)退出公租房，經(jīng)過整改收回和加快分配的住房達(dá)到3.8萬套③。實(shí)踐表明，盡管《公共租賃住房管理辦法》以及各地方公租房地方性法規(guī)中明確規(guī)定了公租房使用退出的條件、程序以及拒不退出的法律責(zé)任，但是以這些規(guī)則督促承租人退出公租房的收效欠佳。

公租房作為租賃型保障房，其退出方式主要是“通過保障對(duì)象‘人’的退出，實(shí)現(xiàn)保障住房‘物’的循環(huán)”④，即通過公租房使用退出使不符合保障條件的承租人退出占有和使用，以實(shí)現(xiàn)公租房的再次分配和循環(huán)利用。公租房使用退出的完成取決于承租人的使用退出行為，而承租人的使用退出行為受其主觀意愿的影響較大。公租房作為政府為城市中低收入住房困難群體提供的租賃型保障性住房，具有托起基本居住需求的人權(quán)保障屬性和給付行政行為性質(zhì)，依托法律責(zé)任建立的強(qiáng)制退出機(jī)制，對(duì)于解決公租房使用退出問題無疑是必要且重要的，但并非排他的唯一作用因素。如果大多數(shù)承租人缺乏主動(dòng)退出意愿，基于法律責(zé)任的強(qiáng)制退出機(jī)制的作用會(huì)大打折扣。因此，有必要建立具有事前引導(dǎo)功能的公租房使用退出激勵(lì)機(jī)制，促使承租人在其經(jīng)濟(jì)狀況改善或不再具備承租條件時(shí)主動(dòng)退出公租房的使用，以實(shí)現(xiàn)公租房的公平善用。

事實(shí)上，在廉租房時(shí)期，就有學(xué)者注意到了激勵(lì)機(jī)制對(duì)于廉租房騰退的價(jià)值，并且提出了建立廉租房騰退激勵(lì)機(jī)制的建議⑤。之后，激勵(lì)性措施對(duì)于有效實(shí)現(xiàn)保障性住房使用退出的積極意義開始被重視⑥。學(xué)者們認(rèn)為要使保障性住房的退出機(jī)制得以有效實(shí)施，不能單純依賴懲罰措施，還要融入激勵(lì)因素⑦，并且逐步提出了“在保障性住房類型之間建立一種良性互動(dòng)的退出申領(lǐng)機(jī)制”⑧和對(duì)主動(dòng)自愿退出承租人應(yīng)給予搬家獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)⑨等建議。學(xué)界在探索公租房退出難問題的解決之道時(shí)，同樣注重公租房退出機(jī)制的激勵(lì)性因素和引導(dǎo)性因素：利用演進(jìn)博弈理論提出建立科學(xué)的激勵(lì)退出機(jī)制能夠有效實(shí)現(xiàn)公租房的使用退出⑩；梳理公租房退出機(jī)制的地方立法文本，提出政府應(yīng)當(dāng)以外力對(duì)承租人的退出行為進(jìn)行正確引導(dǎo)。然而，這些研究都僅是將激勵(lì)性因素和引導(dǎo)性因素作為對(duì)策或者工具置于保障房退出整體過程中觀察和檢討，缺乏對(duì)于公租房使用退出激勵(lì)機(jī)制的系統(tǒng)性闡釋和立法論研究。有鑒于此，本文擬論證公租房使用退出激勵(lì)機(jī)制的必要性和理論根據(jù)，進(jìn)而明確其立法構(gòu)建的原則和路徑，并探討其主要內(nèi)容，以期對(duì)建立完善的公租房使用退出制度，化解公租房退出難問題有所裨益。

二、公租房使用退出激勵(lì)機(jī)制的必要性和理論根據(jù)

公租房使用退出激勵(lì)機(jī)制是立法構(gòu)建的結(jié)果，而必要性和理論根據(jù)是立法構(gòu)建的基礎(chǔ)性問題。

(一)公租房使用退出激勵(lì)機(jī)制的必要性

首先，公租房使用退出激勵(lì)機(jī)制是實(shí)現(xiàn)公租房制度改革和住房租賃市場培育政策目標(biāo)的長效機(jī)制之一。我國住房保障進(jìn)入新時(shí)代，國家將住房保障嵌入“加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居”的住房制度改革頂層設(shè)計(jì)中，公租房制度作為住房保障的重要組成部分，面臨“把公租房擴(kuò)大到非戶籍人口，實(shí)現(xiàn)公租房貨幣化”，“實(shí)行實(shí)物保障與貨幣補(bǔ)貼并舉，逐步加大租賃補(bǔ)貼發(fā)放力度”的深層改革。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部先后出臺(tái)了《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于加快和發(fā)展住房租賃市場的指導(dǎo)意見》(建房[2015]4號(hào))、《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、財(cái)政部關(guān)于印發(fā)推行政府購買公租房運(yùn)營管理服務(wù)試點(diǎn)方案的通知》(建保[2018]92號(hào))等一系列政策文件，致力于實(shí)現(xiàn)公租房的貨幣化配租和住房租賃市場的培育，以改變公租房制度封閉運(yùn)行的狀態(tài)，有效銜接租賃保障與租賃市場，形成與城市居民住房消費(fèi)梯度相匹配的層次性住房供給體系，達(dá)成全體人民住有所居的政策目標(biāo)。這就要求建立公租房使用退出激勵(lì)機(jī)制激勵(lì)和引導(dǎo)承租人主動(dòng)退出公租房，在住房市場通過租房或者購房的方式滿足其住房需要。就需求側(cè)而言，不同經(jīng)濟(jì)條件的城市居民在住房消費(fèi)上呈現(xiàn)出一定的梯度，住房消費(fèi)者隨著經(jīng)濟(jì)水平的變化會(huì)發(fā)生住房消費(fèi)層次轉(zhuǎn)變。承租人因經(jīng)濟(jì)能力不足以自力實(shí)現(xiàn)居住需求而租住于公租房，屬于最底層的住房消費(fèi)，是住房保障托起最基本住房需求所必須。然而，一旦承租人經(jīng)濟(jì)條件改善，就具備了向更高層次住房消費(fèi)提升的能力和需求。此時(shí)，就需要公租房使用退出激勵(lì)機(jī)制發(fā)揮作用，鼓勵(lì)承租人擺脫對(duì)公租房的依賴，引導(dǎo)其在住房市場合理消費(fèi)，通過租房或者購房提升居住品質(zhì)。就供給側(cè)而言，住房體系應(yīng)當(dāng)是“低端有保障，中端有支持，高端有市場”的層次結(jié)構(gòu)，各個(gè)層次的住房存在“過濾”關(guān)系。研究表明，在住房市場完備的前提下，政府住房補(bǔ)助會(huì)導(dǎo)致中等質(zhì)量住房市場過濾到低等質(zhì)量住房市場，使中等住房供給增加、價(jià)格下降，進(jìn)而降低住房從高等質(zhì)量住房市場向低等質(zhì)量住房市場過濾的速度，使高等質(zhì)量住房也供給增加、價(jià)格降低。如果將我國住房買賣市場、租賃市場和公租房視為高、中、低三種等級(jí)質(zhì)量的住房子市場，那么公租房使用退出激勵(lì)機(jī)制鼓勵(lì)和引導(dǎo)承租人退出公租房進(jìn)入住房市場，可以強(qiáng)化租賃保障與住房市場的銜接，使住房市場更加完備，從而激活商品房與保障房之間的“價(jià)格引致”和“存量過濾”關(guān)系，優(yōu)化我國住房的供給結(jié)構(gòu)。

其次，公租房使用退出激勵(lì)機(jī)制是從引導(dǎo)的“引力”方向配合強(qiáng)制推動(dòng)的“壓力”方向共同發(fā)力督促承租人及時(shí)退出公租房的需要。公租房使用退出激勵(lì)機(jī)制具有動(dòng)態(tài)性特征，表現(xiàn)為公租房使用退出激勵(lì)機(jī)制各主體要素之間的相互作用關(guān)系，其中最關(guān)鍵的是住房保障主管部門和承租人之間的相互作用關(guān)系。借助力學(xué)上以“力”闡述相互作用關(guān)系的理論，可以根據(jù)公租房使用退出對(duì)象(即承租人)的受力狀態(tài)將這種力分為起到鼓勵(lì)、引導(dǎo)承租人自愿退出公租房效果的“引力”和起到強(qiáng)制推動(dòng)承租人退出公租房效果的“壓力”。只有“引力”與“壓力”共同作用于承租人形成合力，才能達(dá)到公租房使用退出的最佳效果。我國公租房使用退出目前主要依靠“壓力”(強(qiáng)制退出機(jī)制)發(fā)力，“引力”(激勵(lì)機(jī)制)闕如。公租房使用退出激勵(lì)機(jī)制是公租房使用退出機(jī)制的重要組成部分，應(yīng)當(dāng)予以規(guī)定。

再次，公租房使用退出激勵(lì)機(jī)制是完善公租房使用退出的法律制度供給的要求，能夠保證對(duì)承租人主動(dòng)退出的引導(dǎo)有法可依，增強(qiáng)立法對(duì)承租人主動(dòng)退出需求回應(yīng)能力。法律制度屬于純公共產(chǎn)品，通過外部和內(nèi)部兩種強(qiáng)制力約束人的行為，內(nèi)化外部效應(yīng)，防止機(jī)會(huì)主義行為。公租房使用退出激勵(lì)機(jī)制不僅是從外部引導(dǎo)并約束承租人退出行為的管理性規(guī)范，也是從內(nèi)部激發(fā)和促使承租人主動(dòng)退出的行為性規(guī)范，是實(shí)現(xiàn)主動(dòng)退出公租房的正外部效應(yīng)內(nèi)部化的必要條件，能夠有效防止承租人賴租、空置公租房等機(jī)會(huì)主義行為。公租房使用退出激勵(lì)機(jī)制立法供給的缺乏，會(huì)導(dǎo)致承租人即使有主動(dòng)退出意愿也會(huì)因?yàn)橹鲃?dòng)退出過程無章可循而選擇繼續(xù)占用或者空置公租房，影響公租房的循環(huán)利用和優(yōu)化配置。我國的市民社會(huì)發(fā)展程度仍然不足，僅僅依靠市民社會(huì)自發(fā)機(jī)制，遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足現(xiàn)代法律制度發(fā)展和變革的需要。如果公租房使用退出激勵(lì)機(jī)制的構(gòu)建寄希望于社會(huì)自發(fā)機(jī)制而非立法構(gòu)建，面臨住房保障需求緊迫和退出難問題久拖不決的現(xiàn)實(shí)情境，法律制度供給極有可能因?yàn)楣姸唐诰奂l(fā)的制度需求壓力而最終突破法律制度供給的常規(guī)流程，采取行政命令手段強(qiáng)行對(duì)立法資源進(jìn)行短期分配，給總體制度供給資源的優(yōu)化配置和運(yùn)行造成極大的負(fù)面影響。為防止公租房使用退出激勵(lì)機(jī)制因立法遲滯而造成公租房使用退出制度整體上的過度行政化和短期化，應(yīng)當(dāng)盡快完成公租房使用退出激勵(lì)機(jī)制的立法構(gòu)建。

(二)公租房使用退出激勵(lì)機(jī)制的理論根據(jù)

公租房使用退出激勵(lì)機(jī)制的理論根據(jù)是激勵(lì)理論。激勵(lì)理論能夠回答公租房使用退出激勵(lì)機(jī)制為什么可以激勵(lì)承租人退出公租房的問題。

激勵(lì)理論主要存在兩條道路：一條是注重外在激勵(lì)的“成本-效益”的經(jīng)濟(jì)學(xué)道路,另一條是注重內(nèi)在激勵(lì)的“需要-動(dòng)機(jī)”的心理學(xué)道路。從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角來看，人都是一切行為決策為了利益最大化的理性人。激勵(lì)機(jī)制通過調(diào)整行為成本與效益之間的關(guān)系，增加行為的選擇性收益，從而促成人做出趨利避害的行為。公租房使用退出激勵(lì)機(jī)制通過減少承租人退出公租房的成本，增加承租人退出公租房的效益，制造繼續(xù)租住與使用退出之間的利益差距，引導(dǎo)承租人做出主動(dòng)退出公租房的選擇。從心理學(xué)視角來看，激勵(lì)是一種可以指導(dǎo)個(gè)體行為的動(dòng)機(jī)狀態(tài)，這種狀態(tài)既可以被個(gè)體的情緒、目標(biāo)、成就等內(nèi)在事物觸發(fā)，也可以被大自然、音樂、他人等外在事物觸發(fā)。激勵(lì)可以通過提供信息和滿足需要來喚起人的情緒，引發(fā)行為動(dòng)機(jī)。人都有自我實(shí)現(xiàn)的需要，但是由于信息不充分和客觀條件的限制，這種需要有時(shí)不具備滿足的可能性，導(dǎo)致人缺乏行為動(dòng)機(jī)，行為無從產(chǎn)生。承租人并非沒有提升自身居住品質(zhì)的需求，但是這種需求并不足以直接產(chǎn)生退出公租房的動(dòng)機(jī)。由于住房保障與住房市場的斷裂，造成了保障利益的“懸崖效應(yīng)”，使得保障對(duì)象缺乏自我發(fā)展的愿望，甚至主動(dòng)放棄自身發(fā)展的機(jī)會(huì)，造成了住房保障的“福利陷阱”，承租人缺乏退出公租房動(dòng)機(jī)的現(xiàn)象普遍存在。只有公租房使用退出激勵(lì)機(jī)制通過為承租人提供充分的引導(dǎo)退出信息，并且為承租人創(chuàng)造出通過住房市場實(shí)現(xiàn)居住需求的客觀條件，使承租人自力提升居住品質(zhì)成為可能時(shí)，才能調(diào)動(dòng)承租人退出公租房的積極性，引發(fā)承租人退出公租房的行為動(dòng)機(jī)。

激勵(lì)是規(guī)則的結(jié)果。法律作為一種正式規(guī)則，當(dāng)然能夠起到激勵(lì)作用。法律激勵(lì)機(jī)制能夠?yàn)樾袨橹黧w提供充分的利益動(dòng)機(jī)和內(nèi)在動(dòng)力，同時(shí)從內(nèi)外兩個(gè)維度實(shí)現(xiàn)激勵(lì)。一方面，法律具有激勵(lì)功能，即“通過法律激發(fā)個(gè)體合法行為的發(fā)生,使個(gè)體受到鼓勵(lì)去作出法律所要求和期望的行為,最終實(shí)現(xiàn)法律所設(shè)定的整個(gè)社會(huì)關(guān)系的模式系統(tǒng)的要求,取得預(yù)期的法律效果,造成理想的法律秩序”。法律對(duì)公租房使用退出的規(guī)制，不能單純依靠強(qiáng)制性、懲罰性的公租房使用退出的強(qiáng)制性機(jī)制，還應(yīng)當(dāng)建立能夠激發(fā)承租人自愿、合法退出的公租房使用退出激勵(lì)機(jī)制。作為激勵(lì)性立法，公租房使用退出激勵(lì)機(jī)制通過可選擇的條款使主動(dòng)退出獲得高性價(jià)比的實(shí)際收益來引導(dǎo)承租人做出主動(dòng)退出公租房的行為。另一方面，法律規(guī)范以其功能為標(biāo)準(zhǔn)，可以分為組織管理類法、懲戒類法與激勵(lì)類法。相應(yīng)地，公租房使用退出法律規(guī)范可以分為組織管理類規(guī)范、懲戒類規(guī)范和激勵(lì)類規(guī)范。在《公共租賃住房管理辦法》以及各地方公租房管理規(guī)章中，不乏公租房使用退出的組織管理類規(guī)范和懲戒類規(guī)范，但是能夠鼓勵(lì)、引導(dǎo)承租人主動(dòng)退出公租房的激勵(lì)類規(guī)范總體上尚付闕如。建構(gòu)公租房使用退出激勵(lì)機(jī)制能夠補(bǔ)齊當(dāng)前公租房使用退出激勵(lì)類規(guī)范不足的短板，通過三類規(guī)范的協(xié)同配合，建立起完善的公租房使用退出制度，督促承租人規(guī)范、有序退出公租房。

三、公租房使用退出激勵(lì)機(jī)制立法構(gòu)建的原則和路徑

立法原則和路徑也是公租房使用退出激勵(lì)機(jī)制立法構(gòu)建必須回答的兩個(gè)基本問題。前者是公租房使用退出激勵(lì)機(jī)制立法構(gòu)建所應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的價(jià)值取向和根本準(zhǔn)則，后者是公租房使用退出激勵(lì)機(jī)制立法構(gòu)建的基本框架和路線圖。筆者認(rèn)為，公租房使用退出激勵(lì)機(jī)制的立法構(gòu)建應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“有效且可負(fù)擔(dān)”和“經(jīng)濟(jì)激勵(lì)為主”兩項(xiàng)基本原則，公租房使用退出激勵(lì)機(jī)制應(yīng)當(dāng)在住房保障法律體系中有所體現(xiàn)，并具體化為公租房使用退出法律制度的組成部分。

(一)公租房使用退出激勵(lì)機(jī)制立法構(gòu)建的基本原則

公租房使用退出激勵(lì)機(jī)制的立法構(gòu)建應(yīng)當(dāng)以“有效且可負(fù)擔(dān)”為首要的基本原則，既要滿足引導(dǎo)實(shí)際效果的有效性，也要保證引導(dǎo)所需成本的可負(fù)擔(dān)。理想的公租房使用退出激勵(lì)機(jī)制應(yīng)當(dāng)在滿足公共財(cái)政可以負(fù)擔(dān)的前提下，盡量提高對(duì)承租人使用退出引導(dǎo)的有效性。有效且可負(fù)擔(dān)原則可以分為有效引導(dǎo)和可負(fù)擔(dān)兩個(gè)方面。

承租人的主動(dòng)退出行為有助于公租房使用退出的高效率和公租房再分配的公平，而承租人的主動(dòng)退出行為是否發(fā)生在很大程度上取決于公租房使用退出激勵(lì)機(jī)制的引導(dǎo)是否有效。有效引導(dǎo)原則要求公租房使用退出激勵(lì)機(jī)制必須有效增加承租人使用退出的收益，以產(chǎn)生足以對(duì)抗公租房“福利效應(yīng)”的引力，激發(fā)承租人的退出意愿，引導(dǎo)承租人主動(dòng)退出行為的發(fā)生。長期以來，承租人即使經(jīng)濟(jì)能力提高依然選擇依賴公租房而不是自力改善居住條件的根本原因就在于公租房具有財(cái)產(chǎn)性質(zhì)，退出公租房不僅不能增加收益，反而會(huì)造成收益減損。只有在退出與賴租之間制造顯著收益差距，才能真正激勵(lì)承租人退出公租房。此外，有效引導(dǎo)原則還要求公租房使用退出激勵(lì)機(jī)制慎重確定激勵(lì)的對(duì)象和方式，避免產(chǎn)生機(jī)會(huì)主義的逆向激勵(lì)而導(dǎo)致激勵(lì)失靈。如果沒有適當(dāng)?shù)闹贫仍O(shè)計(jì)，正向激勵(lì)在實(shí)施過程中有可能轉(zhuǎn)化為某種程度上的反向激勵(lì)。以經(jīng)濟(jì)適用房為例，國家推行經(jīng)濟(jì)適用房的政策目的是為中低收入群體提供產(chǎn)權(quán)性住房保障，但在經(jīng)濟(jì)適用房制度運(yùn)行中，由于執(zhí)行不嚴(yán)，有相當(dāng)數(shù)量的經(jīng)濟(jì)適用房被出售給不具有被保障資格的中高收入者，產(chǎn)生了機(jī)會(huì)主義的逆向激勵(lì)，造成經(jīng)濟(jì)適用房的房源錯(cuò)配且無法有效循環(huán)流動(dòng)，致使經(jīng)濟(jì)適用房制度發(fā)生變異，背離了為中低收入家庭提供住房保障的初衷。公租房使用退出激勵(lì)機(jī)制應(yīng)當(dāng)吸取經(jīng)濟(jì)適用房制度的教訓(xùn)，防止激勵(lì)對(duì)象錯(cuò)誤或者激勵(lì)方式失當(dāng)。

公租房使用退出激勵(lì)機(jī)制的立法構(gòu)建還應(yīng)當(dāng)滿足可負(fù)擔(dān)性要求。引導(dǎo)承租人退出公租房不是無成本的，需要消耗公共資源。公共資源具有稀缺性，能夠用以支持公租房使用退出激勵(lì)機(jī)制運(yùn)行的公共資源十分有限。公租房使用退出激勵(lì)機(jī)制的立法構(gòu)建受到公共資源的約束。這種約束主要體現(xiàn)為公共財(cái)政的負(fù)擔(dān)能力。在地方政府支出本身就不偏好保障性住房的情況下，無論采取何種政策或者法律措施引導(dǎo)承租人退出公租房，一旦該措施的投入需求超過了公共財(cái)政的負(fù)擔(dān)能力，即使法律明確規(guī)定公共財(cái)政投入的指標(biāo)要求，政府迫于財(cái)政壓力也會(huì)消極應(yīng)對(duì)，措施難以真正落實(shí)，引導(dǎo)效果會(huì)大打折扣。廉租房保障資金管理的實(shí)踐即充分表明了公共財(cái)政可負(fù)擔(dān)性對(duì)于措施落實(shí)的制約。《廉租住房保障辦法》第10條第二款明確規(guī)定：“土地出讓凈收益用于廉租住房保障資金的比例，不得低于10%?！钡牵?cái)政部歷年發(fā)布的《土地出讓基本情況報(bào)告》顯示，截至2012年，包括廉租房和公租房以及棚戶區(qū)改造的總保障資金只能夠達(dá)到當(dāng)年土地出讓凈收益的10.2%。如果沒有公共財(cái)政的有力支持，再理想的公租房使用退出激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)也難以真正落實(shí)。因此，公共財(cái)政可以負(fù)擔(dān)是進(jìn)行公租房使用退出激勵(lì)機(jī)制立法構(gòu)建應(yīng)當(dāng)考慮的前提條件。

公租房使用退出激勵(lì)機(jī)制立法構(gòu)建的另一個(gè)基本原則是“經(jīng)濟(jì)激勵(lì)為主”原則。該原則集中體現(xiàn)在價(jià)值取向和方式選擇兩個(gè)層面。

在價(jià)值取向?qū)用?，公租房使用退出激?lì)機(jī)制應(yīng)當(dāng)以實(shí)現(xiàn)有效率的公平為價(jià)值目標(biāo)，保證激勵(lì)結(jié)果的經(jīng)濟(jì)性。公租房使用退出是公租房房源再次配租的前提，核心功能在于實(shí)現(xiàn)公租房的循環(huán)利用和合理配置。同所有實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共資源有效利用與優(yōu)化配置的制度一樣，公租房使用退出激勵(lì)機(jī)制經(jīng)濟(jì)衡量的結(jié)果應(yīng)當(dāng)是公平與效率兼顧。一方面，公租房使用退出激勵(lì)機(jī)制應(yīng)當(dāng)努力實(shí)現(xiàn)分配正義，實(shí)現(xiàn)法律激勵(lì)的實(shí)質(zhì)公平。激勵(lì)公平不僅追求激勵(lì)機(jī)會(huì)平等的形式公平，要求任何被激勵(lì)對(duì)象在同等條件下均享有同等的受獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)會(huì)和權(quán)利，而且注重功賞對(duì)稱的實(shí)質(zhì)公平，要求被激勵(lì)對(duì)象所為的行為與受獎(jiǎng)勵(lì)的法律后果具有正相關(guān)性。如果僅僅關(guān)注激勵(lì)的形式公平而忽視實(shí)質(zhì)公平，必然會(huì)導(dǎo)致被激勵(lì)對(duì)象的認(rèn)知失調(diào)和心態(tài)失衡，最終會(huì)導(dǎo)致激勵(lì)的結(jié)果扭曲和資源浪費(fèi)，導(dǎo)致激勵(lì)結(jié)果的不經(jīng)濟(jì)。公租房的保障性也決定了其使用退出機(jī)制應(yīng)當(dāng)注重分配結(jié)果的實(shí)質(zhì)公平，即通過經(jīng)濟(jì)激勵(lì)實(shí)現(xiàn)不適格承租人及時(shí)退出，使公租房能夠分配給適格的保障對(duì)象，滿足社會(huì)弱者基本的居住需求，踐行社會(huì)公平原則。另一方面，公租房使用退出激勵(lì)機(jī)制需要以公租房資源的優(yōu)化配置為目標(biāo)，保證公租房能夠有效率地循環(huán)使用。公租房使用退出激勵(lì)機(jī)制引導(dǎo)承租人在其經(jīng)濟(jì)狀況改善或不再具備承租條件時(shí)主動(dòng)退出公租房，在住房市場通過租房或者購房的方式滿足其住房需要，使有限的公租房能夠配租給亟待實(shí)物配租的住房困難群體。實(shí)現(xiàn)有效率的激勵(lì)需要為被激勵(lì)對(duì)象提供充分的利益動(dòng)機(jī)，而不能僅僅依靠倡導(dǎo)和呼吁，否則就會(huì)導(dǎo)致公租房使用退出激勵(lì)機(jī)制有名無實(shí)，造成無效激勵(lì)。

在方式選擇層面，應(yīng)當(dāng)以制度化的物質(zhì)激勵(lì)方式為主，輔之以動(dòng)員式的精神激勵(lì)方式，保證激勵(lì)手段的經(jīng)濟(jì)性。以方式為標(biāo)準(zhǔn)，激勵(lì)可以分為以實(shí)物給予作為激勵(lì)手段的功利型激勵(lì)和以授予某種具有象征意義的符號(hào)為激勵(lì)手段的符號(hào)型激勵(lì)?；诖朔N分類，公租房使用退出激勵(lì)機(jī)制的激勵(lì)方式可以分為動(dòng)員式的精神激勵(lì)方式和制度化的物質(zhì)激勵(lì)方式。前者依托于住房保障主管部門的行政動(dòng)員能力，通過價(jià)值認(rèn)同、授與榮譽(yù)稱號(hào)、通報(bào)表揚(yáng)等精神激勵(lì)方式，調(diào)動(dòng)承租人的退出積極性；后者則是由法律規(guī)范對(duì)激勵(lì)方式做出制度化的安排，借助財(cái)政補(bǔ)助、稅收優(yōu)惠、產(chǎn)權(quán)賦予等物質(zhì)激勵(lì)方式激發(fā)承租人的主動(dòng)退出意愿。公租房作為對(duì)保障對(duì)象的物質(zhì)性幫助，物質(zhì)性激勵(lì)方式的效果顯然優(yōu)于精神性激勵(lì)方式。主要依靠動(dòng)員式的精神激勵(lì)方式難以充分調(diào)動(dòng)承租人的退出積極性，需要增加制度化的物質(zhì)激勵(lì)方式，并以之為主要激勵(lì)方式，方能有效激發(fā)承租人的主動(dòng)退出意愿。例如，要激勵(lì)承租人通過購買公租房全部或者部分產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)主動(dòng)退出，就必須賦予承租人對(duì)公租房的申購權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)，并確保公租房財(cái)產(chǎn)利益能夠通過政府回購或者市場轉(zhuǎn)讓實(shí)現(xiàn)。否則，承租人就會(huì)因?yàn)閷?duì)購買公租房的預(yù)期財(cái)產(chǎn)權(quán)益缺乏信心而拒絕購買公租房。

(二)公租房使用退出激勵(lì)機(jī)制立法構(gòu)建的路徑選擇

當(dāng)前，政府仍然偏好于依靠行政權(quán)力和行政組織系統(tǒng)的政策動(dòng)員能力，運(yùn)用限期整改、行政問責(zé)、目標(biāo)責(zé)任制、任務(wù)制等行政命令手段，通過“自上而下”的壓力傳導(dǎo)機(jī)制，將退出壓力由上級(jí)傳導(dǎo)到下級(jí)，從住房保障主管部門傳導(dǎo)至承租人，以最終實(shí)現(xiàn)退出目標(biāo)。這種傳統(tǒng)的命令控制型的公租房使用退出路徑在實(shí)踐中效果欠佳，而且在一定程度上有悖于法治精神，不宜用于公租房的主動(dòng)退出情形，應(yīng)當(dāng)予以轉(zhuǎn)變。例如，在當(dāng)前推進(jìn)提供租房補(bǔ)貼和購房優(yōu)惠鼓勵(lì)承租人退出公租房的實(shí)踐中，短時(shí)間內(nèi)可以由各地方根據(jù)公租房租金與市場租金和房價(jià)的差值、公共財(cái)政負(fù)擔(dān)能力、房地產(chǎn)市場機(jī)制健全程度存在較大差異的客觀條件，采取內(nèi)容具有易變性、靈活性，適用范圍個(gè)別化、特殊化的政策措施。然而，長期而言，法治化是公租房使用退出激勵(lì)機(jī)制的應(yīng)然選擇，提供租房補(bǔ)貼和購房優(yōu)惠的政策措施應(yīng)當(dāng)逐步法律化，從而實(shí)現(xiàn)“從政策引導(dǎo)到法律主導(dǎo)”的轉(zhuǎn)變，以確保對(duì)承租人主動(dòng)退出公租房進(jìn)行普遍化、持續(xù)性的激勵(lì)。在法治精神的引領(lǐng)下，公租房使用退出激勵(lì)機(jī)制構(gòu)建的路徑選擇應(yīng)當(dāng)以法治化的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)為應(yīng)然發(fā)展方向，即根據(jù)客觀條件，以權(quán)益為誘因，將對(duì)承租人主動(dòng)退出行為的激勵(lì)制度化。

公租房使用退出激勵(lì)機(jī)制屬于實(shí)現(xiàn)公租房分配正義的住房保障退出機(jī)制，應(yīng)當(dāng)在我國住房保障法律體系各個(gè)層次的立法中均有所體現(xiàn)。在憲法層面，住房權(quán)是一項(xiàng)基本人權(quán)，是公民的基本權(quán)利，是憲法性權(quán)利，包括住房自由權(quán)和住房社會(huì)權(quán)兩個(gè)方面。盡管我國《憲法》第33條僅規(guī)定了公民的住宅自由權(quán)，未明文確定公民的住宅社會(huì)權(quán)，但是可以通過對(duì)國家“逐步改善人民的物質(zhì)生活和文化生活”，“建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度”(第14條)和“國家尊重和保障人權(quán)”(第33條)的解釋，得出國家負(fù)有住房保障義務(wù)的結(jié)論。住房社會(huì)權(quán)為公租房使用退出激勵(lì)機(jī)制的立法構(gòu)建提供了憲法依據(jù)。在法律層面，住房權(quán)制度具有獨(dú)立的立法訴求，需要一部以實(shí)現(xiàn)公民住房權(quán)為主要目的的專門法律。學(xué)界對(duì)于住房權(quán)立法存在不同觀點(diǎn)，主要有兩種方案：一種是制定一部綜合性的住房法，將住房保障作為一項(xiàng)重要制度包含其中；另一種是制定一部單純的住房保障法，并專章規(guī)定保障性住房的使用與退出。后一種方案更符合現(xiàn)實(shí)立法的需求和條件，主導(dǎo)著我國的住房權(quán)立法，但是觀點(diǎn)分歧和住房制度改革的迅猛發(fā)展，增加了立法工作的困難。雖然《住房保障法》在2008年便列入立法機(jī)關(guān)的立法規(guī)劃，但是因?yàn)榱⒎ㄟ^程中對(duì)于法律的適用范圍、住房保障方式、政府職責(zé)劃分、準(zhǔn)入與退出等問題存在較大爭議，最終未能完成立法。住房保障的現(xiàn)狀呼喚我國盡快完成《住房保障法》的立法工作，而公租房退出難問題則要求《住房保障法》應(yīng)當(dāng)專章規(guī)定保障房的使用退出，并對(duì)激勵(lì)保障對(duì)象主動(dòng)退出的激勵(lì)機(jī)制做出基本規(guī)定?！蹲》勘Ｕ戏ā房梢栽谠O(shè)置鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)保障對(duì)象主動(dòng)退出保障房的倡導(dǎo)性條款的同時(shí)，授權(quán)國務(wù)院制定住房保障行政法規(guī)具體規(guī)定公租房使用退出激勵(lì)機(jī)制的主要內(nèi)容。

在行政法規(guī)層面，與《住房保障法》同年列入國務(wù)院立法計(jì)劃的《城鎮(zhèn)住房保障條例》雖然有所進(jìn)展，但是自2014年公布征求意見稿向公眾公開征求意見以來，其內(nèi)容的合理性和可執(zhí)行性飽受質(zhì)疑，未能順利出臺(tái)。2019年，國務(wù)院再次將《城鎮(zhèn)住房保障條例》列入立法工作計(jì)劃，以期加速住房保障的相關(guān)立法，但至今該條例仍未出臺(tái)。從已經(jīng)公布的《城鎮(zhèn)住房保障條例》(征求意見稿)來看，盡管第22條的購買退出條款對(duì)承租人使用退出具有一定的激勵(lì)性，但在“保障性住房的申請(qǐng)、使用與退出”章中，保障房使用退出激勵(lì)機(jī)制整體呈現(xiàn)缺位狀態(tài)，不僅缺乏引導(dǎo)原則的一般性規(guī)定，而且缺少激勵(lì)承租人使用退出的事由、標(biāo)準(zhǔn)、程序等保證激勵(lì)機(jī)制正常運(yùn)行的可操作性規(guī)定。未來出臺(tái)的《城鎮(zhèn)住房保障條例》應(yīng)當(dāng)補(bǔ)全公租房使用退出激勵(lì)機(jī)制的相關(guān)規(guī)定。在行政規(guī)章和地方性法規(guī)層面，《公共租賃住房管理辦法》和多數(shù)地方制定的有關(guān)公租房管理的地方性法規(guī)或者地方政府規(guī)章，大多只是就公租房的強(qiáng)制退出做出了規(guī)定，只有少數(shù)地方的公租房管理辦法對(duì)承租人主動(dòng)退出有所提及。作為執(zhí)行層面的具體立法，《公共租賃住房管理辦法》應(yīng)當(dāng)在“使用與退出”章明確公租房使用退出激勵(lì)機(jī)制的落實(shí)途徑，并明確規(guī)定各種途徑的操作性規(guī)范。各地方出臺(tái)的地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章應(yīng)當(dāng)在《公共租賃住房管理辦法》相關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上因城施策，根據(jù)本地公租房使用退出的實(shí)際狀況，制定適合本地的實(shí)操規(guī)范。

四、公租房使用退出激勵(lì)機(jī)制的主要內(nèi)容

公租房使用退出激勵(lì)機(jī)制旨在解決承租人缺乏主動(dòng)退出意愿造成的公租房退出難問題。公租房使用退出激勵(lì)機(jī)制的立法屬于典型的回應(yīng)型法律，即“作為回應(yīng)各種社會(huì)需要和愿望的一種便利工具的法律”。各種引導(dǎo)和激勵(lì)承租人退出公租房的措施，構(gòu)成了公租房使用退出引力機(jī)制的主要內(nèi)容，具體包括：申請(qǐng)退出程序、過渡期、租房補(bǔ)貼和購房優(yōu)惠、“租轉(zhuǎn)購”等。這些主要內(nèi)容應(yīng)當(dāng)規(guī)定在《城鎮(zhèn)住房保障條例》、《公共租賃住房管理辦法》以及各地方公租房管理的法規(guī)或規(guī)章中。

(一)建立統(tǒng)一、便捷的申請(qǐng)退出程序

法定的申請(qǐng)退出程序不僅能夠?yàn)槌凶馊酥鲃?dòng)退出提供制度化的穩(wěn)定路徑，還可以通過降低制度性交易成本激勵(lì)承租人提出申請(qǐng)。公租房的分配準(zhǔn)入和使用退出具有行政許可性質(zhì)，承租人的使用退出程序可以由住房保障主管部門依職權(quán)啟動(dòng)，也可以依承租人的申請(qǐng)啟動(dòng)。為保證公租房使用退出激勵(lì)機(jī)制的運(yùn)行，不僅要保護(hù)承租人的使用退出申請(qǐng)權(quán)，而且應(yīng)當(dāng)建立申請(qǐng)退出程序。由于《公共租賃住房管理辦法》和《城鎮(zhèn)住房保障條例》(征求意見稿)均存在重實(shí)體輕程序的問題，沒有規(guī)定申請(qǐng)退出程序，導(dǎo)致承租人即使有主動(dòng)退出意愿也會(huì)因?yàn)橥顺鲞^程無章可循而選擇繼續(xù)占用公租房，影響公租房的循環(huán)利用和優(yōu)化配置。因此，有必要在《城鎮(zhèn)住房保障條例》和《公共租賃住房管理辦法》等公租房管理法規(guī)和規(guī)章中補(bǔ)充相關(guān)規(guī)定。一些地方的公租房管理辦法中規(guī)定了承租人申請(qǐng)退出程序，其探索形成的立法經(jīng)驗(yàn)值得總結(jié)。

地方公租房管理辦法為建立激勵(lì)機(jī)制的申請(qǐng)退出程序提供了兩種方案：一種方案是由承租人向公租房所有人或者委托運(yùn)營單位提出使用退出申請(qǐng)，由公租房所有人或者委托運(yùn)營單位辦理退出手續(xù)，并通知住房保障主管部門，形成承租人、公租房所有人或者委托運(yùn)營單位和住房保障主管部門的三元主體結(jié)構(gòu)。這種方案以北京和上海為代表。北京市公租房申請(qǐng)退出的程序是：承租人向產(chǎn)權(quán)單位提出書面申請(qǐng)——產(chǎn)權(quán)單位接到申請(qǐng)后與承租人解除公租房租賃合同并辦理相關(guān)的退房手續(xù)——產(chǎn)權(quán)單位書面通知住房保障主管部門。上海市則按照《本市發(fā)展公共租賃住房的實(shí)施意見》的相關(guān)規(guī)定，在各個(gè)區(qū)組建了公共租賃住房運(yùn)營有限公司，分別負(fù)責(zé)本區(qū)的公租房申請(qǐng)退出。另一種方案是由承租人向住房保障主管部門提出申請(qǐng)，由住房保障主管部門審核并辦理退出手續(xù)，以重慶為代表。根據(jù)《重慶市公共租賃住房管理暫行辦法》(渝府發(fā)[2010]61號(hào))的規(guī)定，重慶市成立了全國首個(gè)公租房管理局，具體負(fù)責(zé)公租房的運(yùn)營管理，承租人使用退出申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)向公租房管理局提出。

但是，各地具體采取何種方案，取決于當(dāng)?shù)氐墓夥窟\(yùn)營管理模式。在住房保障主管部門主導(dǎo)公租房運(yùn)營管理的地方，公租房使用退出具有明顯的行政管理色彩，承租人的公租房使用退出申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)向住房保障主管部門提出。而在實(shí)現(xiàn)公租房市場化運(yùn)營管理的地方，對(duì)公租房使用退出過程的法律規(guī)制的重心前移到公租房租賃合同的解除，承租人主動(dòng)退出公租房的申請(qǐng)?jiān)谛再|(zhì)上可以被視為解除合同的要約，公租房所有人或者委托運(yùn)營單位接受申請(qǐng)與承租人協(xié)議解除公租房租賃合同并完成公租房騰退。住房保障主管部門不直接參與主動(dòng)退出過程，而是通過備案管理的方式更新住房保障檔案，實(shí)現(xiàn)對(duì)使用退出過程的監(jiān)管。鑒于我國各地的公租房運(yùn)營管理模式尚存在差異，并且以組建公租房運(yùn)營管理公司進(jìn)行市場化運(yùn)營管理為發(fā)展方向，故從全國統(tǒng)一性要求看，宜采取第一種方案?！冻擎?zhèn)住房保障條例》和《公共租賃住房管理辦法》的申請(qǐng)退出程序可以做如下設(shè)計(jì)：承租人自愿退出公租房的，應(yīng)當(dāng)向公租房所有人或者委托運(yùn)營單位提出書面申請(qǐng)；公租房所有人或者委托運(yùn)營單位在接到申請(qǐng)后，應(yīng)當(dāng)對(duì)承租人是否符合主動(dòng)退出條件進(jìn)行審核；經(jīng)審核符合主動(dòng)退出條件的，與承租人解除公租房租賃合同并辦理相關(guān)的退房手續(xù)，并在解除公租房租賃合同后10個(gè)工作日內(nèi)向住房保障主管部門備案；經(jīng)審核不符合主動(dòng)退出條件而符合強(qiáng)制退出條件的，應(yīng)當(dāng)適用強(qiáng)制退出程序完成公租房使用退出。

(二)設(shè)置合理的過渡期

在住房市場服務(wù)體系尚不完善的當(dāng)下，即使承租人因收入水平提高和住房消費(fèi)能力增強(qiáng)而具備通過住房市場滿足住房需求的條件，其退出公租房后，也需要一定的時(shí)間才能通過住房市場搜尋到適居房屋并完成搬遷工作。這意味著在公租房租賃關(guān)系終止時(shí)，承租人會(huì)在一定時(shí)間內(nèi)面臨住房緊張的情況。如果不采取措施緩和這種住房緊張，勢必會(huì)導(dǎo)致承租人缺乏主動(dòng)退出公租房的意愿。因此，公租房使用退出激勵(lì)機(jī)制中應(yīng)當(dāng)包括“過渡期”(亦稱為“搬遷期”或“臨時(shí)延長期”)。過渡期本質(zhì)上是合同履行寬限期，是公租房租賃關(guān)系終止時(shí)，允許承租人遲延履行返還公租房義務(wù)而無須承擔(dān)遲延履行責(zé)任的額外期間。通過設(shè)置合理的過渡期，能夠賦予承租人在一定期限內(nèi)使用公租房的利益，讓承租人有充足的時(shí)間搜尋住房并完成搬遷，進(jìn)而促成公租房的使用退出。

《公共租賃住房管理辦法》第31條初步建立了公租房使用退出的過渡期制度。根據(jù)該規(guī)定，在承租人應(yīng)當(dāng)騰退公租房的情形下，公租房的所有權(quán)人或者其委托的運(yùn)營單位應(yīng)當(dāng)為承租人安排合理的搬遷期，搬遷期內(nèi)租金按照合同約定的租金數(shù)額繳納。在實(shí)踐探索中，多數(shù)地方也通過地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章對(duì)公租房使用退出的過渡期做了差異化的規(guī)定(參見表1)。這些規(guī)定體現(xiàn)了地方對(duì)過渡期“因城施策”的精細(xì)化立法，但也反映了現(xiàn)有過渡期設(shè)置的不合理之處：一是過渡期制度的適用情形過于分化，《公共租賃住房管理辦法》第31條規(guī)定過渡期僅適用于承租人應(yīng)當(dāng)騰退公租房的情形，而有的地方規(guī)定過渡期僅適用于承租人收入、人口、住房等情況發(fā)生變化，經(jīng)復(fù)核不再符合公租房保障條件的情形(如太原市)，有的地方則規(guī)定過渡期適用于租賃合同期滿或終止的所有情形(如重慶市)；二是過渡期的時(shí)長差異較大，長的達(dá)6個(gè)月(如廣州市)，短的則限于2個(gè)月內(nèi)(如深圳市)；三是過渡期內(nèi)的租金標(biāo)準(zhǔn)與《公共租賃住房管理辦法》第31條的規(guī)定不一致且各地存在差異，有的采取市場租金(如北京市)，有的采取公租房租金標(biāo)準(zhǔn)的1.5倍(如重慶市)，有的則根據(jù)具體情形確定不同的租金標(biāo)準(zhǔn)(如廣州市)。

鑒于法律位階較高的《城鎮(zhèn)住房保障條例》(征求意見稿)尚未對(duì)過渡期制度的不合理之處做出有效回應(yīng)，筆者認(rèn)為，可以在制定《城鎮(zhèn)住房保障條例》時(shí)建立過渡期制度，并修改完善《公共租賃住房管理辦法》關(guān)于過渡期的規(guī)定。為實(shí)現(xiàn)促成承租人積極主動(dòng)退出公租房的目標(biāo)，建議根據(jù)使用退出的情形選擇是否為承租人設(shè)置過渡期，過渡期的時(shí)長以及過渡期內(nèi)的租金標(biāo)準(zhǔn)，形成更加明顯的差異化激勵(lì)效果。對(duì)于提出續(xù)租申請(qǐng)但經(jīng)審核不符合續(xù)租條件主動(dòng)退出公租房的承租人，應(yīng)當(dāng)為其設(shè)置3至6個(gè)月的過渡期，過渡期內(nèi)的租金應(yīng)當(dāng)按照公租房租賃合同約定的租金收取，甚至可以給予一定數(shù)額的租金減免作為獎(jiǎng)勵(lì)。對(duì)于租賃期內(nèi)通過購買、受贈(zèng)、繼承等方式獲得其他住房而退出的承租人，若其可以及時(shí)入住其他住房，則無須為其設(shè)置過渡期；否則，可以為其設(shè)置3個(gè)月以內(nèi)的過渡期，過渡期內(nèi)的租金應(yīng)當(dāng)按照公租房租賃合同約定的租金收取。對(duì)于因?yàn)橥锨纷饨鸹蛘呖罩霉夥康纫话氵`約行為而被強(qiáng)制退出公租房的承租人，可以視情況為其設(shè)置3個(gè)月以內(nèi)的過渡期，過渡期內(nèi)的租金按照市場租金標(biāo)準(zhǔn)收取，以減少使用退出的阻力。對(duì)于出租、轉(zhuǎn)租、損毀或者破壞公租房，擅自改變公租房用途，在公租房內(nèi)從事違法活動(dòng)等嚴(yán)重違約行為或者違法行為而被強(qiáng)制退出公租房的承租人，則不應(yīng)為其設(shè)置過渡期。

(三)提供適度的租房補(bǔ)貼和購房優(yōu)惠

為鼓勵(lì)承租人自愿退出，政府可以為退出公租房的承租人通過市場租房或者購房提供補(bǔ)助，解決其后顧之憂。有學(xué)者將政府提供補(bǔ)貼和購房優(yōu)惠激勵(lì)承租人退出的措施稱為“扶助退出”，即“通過經(jīng)濟(jì)或政策杠桿鼓勵(lì)并協(xié)助有能力的公共租賃住房住戶市場購買商品房從而退出公共租賃住房”。為鼓勵(lì)保障對(duì)象能夠“居者有其屋”，為其提供購房補(bǔ)助和優(yōu)惠是國際上的通行做法。在德國，經(jīng)濟(jì)水平提高的中低收入家庭退出公租房而選擇購買住房的，可以獲得每年最高約2500歐元的補(bǔ)貼，其中有子女的中低收入家庭還可以得到額外的兒童購房補(bǔ)貼。韓國政府為鼓勵(lì)承租人退出公租房，對(duì)于購買60平方米以下住房的承租人提供8.5%年利率的貸款以及相應(yīng)的稅收優(yōu)惠，對(duì)于購買40平方米至60平方米住房的承租人提供住房購置稅和交易登記稅征收減半的政策支持。從執(zhí)行效果來看，提供租購補(bǔ)助能夠激勵(lì)經(jīng)濟(jì)條件改善的承租人退出保障房，通過住房市場滿足其居住需要，既有利于緩釋保障房房源緊張，也有助于發(fā)展住房市場。

表1 地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章中的過渡期規(guī)定

當(dāng)前，我國公租房承租人缺乏退出意愿的一個(gè)重要原因是多數(shù)城市的公租房租金與市場租金和房價(jià)之間存在鴻溝。為防止承租人因退出公租房之后不能負(fù)擔(dān)市場租金或者房價(jià)而選擇賴租，政府可以為因經(jīng)濟(jì)條件改善而自愿退出公租房的承租人提供租房補(bǔ)貼和購房優(yōu)惠。我國部分城市已經(jīng)開始采取向退出公租房后自主購買住房的承租人提供稅費(fèi)減免、發(fā)放補(bǔ)助和提供低息貸款等措施，鼓勵(lì)承租人退出公租房轉(zhuǎn)向通過市場購房滿足住房需求。隨著我國租購并舉的住房制度建設(shè)、公租房配租貨幣化政策的推進(jìn)和住房租賃市場的培育，“房地產(chǎn)租買選擇機(jī)制”將逐步建立，公租房租金與市場租金和房價(jià)的鴻溝正在消解，政府可以通過提供租房補(bǔ)貼和購房優(yōu)惠有效鼓勵(lì)承租人自愿退出。鑒于《城鎮(zhèn)住房保障條例》(征求意見稿)尚未規(guī)定對(duì)主動(dòng)退出的承租人提供租房補(bǔ)貼和購房優(yōu)惠，建議參照該征求意見稿第34條，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與城鎮(zhèn)住房保障的相關(guān)規(guī)定，設(shè)置倡導(dǎo)性條款：“承租人主動(dòng)退出公租房的，按照國家有關(guān)規(guī)定享受稅費(fèi)減免、租房補(bǔ)助和購房低息貸款等政策優(yōu)惠?！睘楸ＷC政策落實(shí)，《公共租賃住房管理辦法》和各地方的公租房管理辦法也應(yīng)當(dāng)在其使用退出管理規(guī)范中增設(shè)租房補(bǔ)貼和購房優(yōu)惠的相關(guān)條款。由于租房補(bǔ)貼和購房優(yōu)惠的具體標(biāo)準(zhǔn)涉及地方政府多個(gè)部門的政策判斷，宜專門制定相應(yīng)的政府規(guī)章保證實(shí)施。

(四)相機(jī)推行“租轉(zhuǎn)購”

激勵(lì)承租人自愿退出公租房還可以采取“人房齊退”的“租轉(zhuǎn)購”退出措施，讓承租人購買所租住公租房的部分或者全部產(chǎn)權(quán)。建立了現(xiàn)代住房保障制度的國家和地區(qū)大多都經(jīng)歷過租賃型保障性住房私有化的階段，即在租賃型保障性住房充足甚至是過剩和政府需要刺激住房市場消費(fèi)的情況下，政府選擇將租賃型保障性住房出售給保障對(duì)象，在減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)的同時(shí)促進(jìn)住房市場發(fā)展。以英國為例，1979年撒切爾政府面臨后住房保障時(shí)代社會(huì)住房造成的政府財(cái)政負(fù)擔(dān)嚴(yán)重、住房市場不景氣和社會(huì)福利依賴等一系列問題，開始實(shí)行“購屋權(quán)”政策，在1980年修訂了英國《住房法》，規(guī)定凡是租住滿兩年的承租人都有權(quán)優(yōu)先購買所租住的社會(huì)住房，并且居住期越長折扣越大，以鼓勵(lì)私人購買社會(huì)住房。又如我國香港地區(qū)，從1998年起開始推行“租者置其屋”計(jì)劃，鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)條件改善的公屋承租人購買所承租的住房，既滿足了承租人的購房愿望，也減少了對(duì)于承租人的資助。“租轉(zhuǎn)購”在減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，繁榮住房市場和實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”方面有著特別的作用。

根據(jù)《公共租賃住房管理辦法》第3條的規(guī)定，我國公租房的保障形式僅限于租賃，承租人在退出公租房時(shí)不能購買所租住公租房的部分或者全部產(chǎn)權(quán)。但是，從地方實(shí)踐來看，我國公租房制度早已開始“租售并舉”，例如《重慶市公共租賃住房管理暫行辦法》(渝府發(fā)[2010]61號(hào))第八章專門規(guī)定了公租房的出售管理。中央積極推動(dòng)保障房的“共有產(chǎn)權(quán)”政策及最新的立法動(dòng)態(tài)也呈現(xiàn)出從“只租不售”向“租售并舉”的轉(zhuǎn)變?！冻擎?zhèn)住房保障條例》(征求意見稿)允許各地方根據(jù)住房保障的實(shí)際情況，推行“租轉(zhuǎn)購”，賦予保障對(duì)象在承租公租房達(dá)到一定年限時(shí)申請(qǐng)購買所租住房部分或者全部產(chǎn)權(quán)的權(quán)利，并明確了公租房轉(zhuǎn)讓時(shí)的政府回購規(guī)則和政府優(yōu)先購買權(quán)規(guī)則。在我國尚有相當(dāng)數(shù)量的住房困難群體難以通過住房市場滿足居住需求的情況下，“租轉(zhuǎn)購”應(yīng)當(dāng)視具體情況相機(jī)推進(jìn)。一方面，只有在公租房房源充足，足以保障最基本居住需要的情況下方可允許承租人購買公租房；另一方面，在推進(jìn)“租轉(zhuǎn)購”的任何階段，政府都有必要持有一定數(shù)量的公租房，以托起最底層的住房保障需求和應(yīng)對(duì)緊急性、突發(fā)性的住房保障需要。筆者認(rèn)為，《城鎮(zhèn)住房保障條例》在保留征求意見稿“租轉(zhuǎn)購”相關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，可增加政府應(yīng)當(dāng)保留一定數(shù)量的公租房用于住房保障的條款，并對(duì)《公共租賃住房管理辦法》進(jìn)行相應(yīng)修訂，允許租住公租房達(dá)到一定期限的承租人購買公租房。各地方可以根據(jù)本地的住房保障需求和公租房供給的充分程度“因城施策”，在有關(guān)公租房管理的地方性法規(guī)或者地方政府規(guī)章中對(duì)“租轉(zhuǎn)購”做出規(guī)定。

五、結(jié)語

公租房是我國現(xiàn)行保障房的主要形式，擔(dān)負(fù)著國家對(duì)住房困難人群住房保障的重任。從我國公租房制度運(yùn)行的實(shí)踐看，承租人不愿主動(dòng)退出公租房使用的情形普遍存在，是造成公租房退出難的因素之一，影響公租房的公平善用。因此，建立公租房使用退出激勵(lì)機(jī)制，激發(fā)承租人的退出意愿，引導(dǎo)承租人主動(dòng)退出公租房，是完善我國公租房制度的現(xiàn)實(shí)需求，具有重要意義。為了使激勵(lì)機(jī)制具有長效性，法治化應(yīng)當(dāng)是我國公租房使用退出激勵(lì)機(jī)制構(gòu)建的路徑選擇。公租房使用退出激勵(lì)機(jī)制應(yīng)當(dāng)在住房保障法律體系中體現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)“從政策引導(dǎo)到法律主導(dǎo)”的轉(zhuǎn)變，以確保對(duì)承租人主動(dòng)退出公租房進(jìn)行普遍化、持續(xù)性的激勵(lì)。公租房使用退出激勵(lì)機(jī)制的立法構(gòu)建應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“有效且可負(fù)擔(dān)”和“經(jīng)濟(jì)激勵(lì)為主”兩項(xiàng)基本原則。各種引導(dǎo)和激勵(lì)承租人退出公租房的措施，構(gòu)成公租房使用退出激勵(lì)機(jī)制的主要內(nèi)容，包括退出程序、過渡期、租房補(bǔ)貼和購房優(yōu)惠、“租轉(zhuǎn)購”等。當(dāng)然，公租房使用退出激勵(lì)機(jī)制從理論構(gòu)想走向立法構(gòu)建，尚需經(jīng)歷從經(jīng)驗(yàn)總結(jié)到規(guī)范提煉的過程，其效果如何，亦有待實(shí)踐的檢驗(yàn)。為實(shí)現(xiàn)我國公租房使用退出激勵(lì)機(jī)制的立法構(gòu)建，最為關(guān)鍵的是盡快出臺(tái)《城鎮(zhèn)住房保障條例》和《住房租賃條例》，并著手制定《住房保障法》，在此基礎(chǔ)上修訂《公共租賃住房管理辦法》和地方性法規(guī)，對(duì)公租房使用退出激勵(lì)機(jī)制做出明確規(guī)定。

注釋

①李雄、袁道平：《回顧與反思:我國住房制度改革歷程與主要困境》，《改革與戰(zhàn)略》2012年第10期。

②布坤明：《保障房良性退出機(jī)制待解》，《中國建設(shè)報(bào)》2013年7月1日，第2版；朱福林：《南京11年僅收回11套保障房》，《南京晨報(bào)》2013年8月15日，第A11版；沈潔：《開展保障房分配和管理使用情況審計(jì)應(yīng)關(guān)注的重點(diǎn)內(nèi)容》，《中國審計(jì)報(bào)》2018年4月13日，第2版；搜狐網(wǎng)：《常州公租房退出難!賴著不走者超20%》，2017年4月11日，https://m.sohu.com/n/487662889/?wscrid=95360_1,2020年4月25日。

③審計(jì)署：《2018年第47號(hào)公告:2017年保障性安居工程跟蹤審計(jì)結(jié)果》，2018年6月20日，http://www.audit.gov.cn/n5/n25/c123563/content.html，2020年4月25日；《2019年第4號(hào)公告：2018年保障性安居工程資金投入和使用績效審計(jì)結(jié)果》，2019年7月13日，http://www.audit.gov.cn/n5/n25/c133003/content.html，2020年4月25日。

⑤曾國安、陽玉、周盼：《論廉租住房騰退方式與激勵(lì)機(jī)制存在的問題及解決思路》，《開發(fā)研究》2010年第3期。

⑥巴曙松：《中國保障性住房進(jìn)入與退出制度的改進(jìn)》，《發(fā)展研究》2012年第9期。

⑦方永恒、張瑞：《保障房退出機(jī)制存在的問題及其解決途徑》，《城市問題》2013年第11期。

⑨戚瑞雙：《北京現(xiàn)有保障性住房退出機(jī)制分析》，《商業(yè)研究》2012年第7期。

⑩鄧宏乾、王昱博：《租賃型保障住房退出機(jī)制研究——基于進(jìn)化博弈論的視角》，《貴州社會(huì)科學(xué)》2015年第3期。