李立國

（中國人民大學教育學院，北京 100872）

現(xiàn)代大學制度與大學治理現(xiàn)代化存在著密不可分的內在邏輯關系。從大學制度的視角審視和研究治理問題，不僅是深化治理研究的重要路徑，也是大學治理現(xiàn)代化的本質需求。大學的復雜性和不確定性、不同治理主體之間利益和價值的多元性與沖突性以及決策者理性的有限性，都決定了制度的重要性。無論是經濟學中的新制度主義，還是政治學中的新制度主義，都把制度放在突出位置、優(yōu)先位置。從制度邏輯看待現(xiàn)代大學治理，突出制度在大學治理中的重要性，是認為在制度邏輯中制度比人更重要、更可靠，但同時并不認為有放之四海而皆準的最好的制度，制度也不是個別人主觀設計的，而是強調制度是環(huán)境與人共同作用的結果，是在實踐中通過制度認知、制度實踐、制度認同不斷發(fā)展完善的過程。在推進大學治理現(xiàn)代化進程中，需要將制度優(yōu)勢轉化為治理效能。通過融通“大學之制”與“大學之治”，使大學制度轉化為大學治理體系，把制度優(yōu)勢轉化為治理效能，并在治理實踐中，補齊制度短板，提高制度執(zhí)行能力，不斷推進大學治理現(xiàn)代化。

一、制度邏輯是實現(xiàn)大學治理現(xiàn)代化的前提和基礎

大學治理的核心任務就在于探尋科學合理高效的制度安排，保證高等教育在合乎辦學規(guī)律和改革發(fā)展的軌道上運行。為此，就需要構建富有活力、務實高效的大學治理體系。而構建大學治理體系的關鍵在于制度供給與制度建設，也就是定規(guī)則、定規(guī)章、定規(guī)矩等制度設計與制度執(zhí)行，為治理現(xiàn)代化奠定基礎。

（1）何為制度與制度邏輯

制度邏輯（institutional logic）是指構成一個領域中行為和組織規(guī)范的具體實踐和符號結構，是各方經過不斷的交往和妥協(xié)而形成的，是在特定歷史條件下構建出來的一套自洽的規(guī)則、假設、價值與信念。通過它們，個體得以組織時間和空間，理解社會現(xiàn)實的意義，實現(xiàn)和再造自己的存在。由此，大學治理的制度邏輯是指：從制度的根本性、全局性、長遠性和穩(wěn)定性出發(fā)，在實踐中建設和完善處理各類治理主體之間責權利關系的一套制度安排，建立一套行之有效的制度體系，并且提升治理主體設計制度、執(zhí)行制度、影響制度和完善制度的能力。制度和治理，實際上是這樣一種關系：制度是治理的根本和依據，治理是制度的實施和展開。兩者既不是彼此替代的關系，也不是對立的關系，而是一種遞進的關系。制度是前提和基礎，如果沒有一個好的、完善的、科學的制度，那么治理是沒有有效依據的，所以說大學制度是大學治理的前提和依據，同時大學治理是大學制度的展開和實現(xiàn)。

既要強調制度的重要性，又要看到作為行動者的治理主體的作用與價值。制度與人之間有著十分密切的關系，制度是由人建立的，也是由人施行的。制度再好，如果沒有執(zhí)行和實施好，那制度就像一張白紙，起不到實質作用。制度邏輯不是就制度談制度，就制度談治理，而是在制度建立、完善的過程中看到人作為治理主體和制度建構者的作用，大學治理的制度邏輯就是在制度與作為行動者的人之間架起橋梁，促進制度優(yōu)勢轉化為治理效能。目前人們普遍認識到了制度的重要性，便產生了一種以“制度缺位造成治理混亂”為核心的“制度建構主義”思路。這種思路試圖通過“制度缺位—制度建構”，將大學治理的方方面面全都納入制度范疇之內，建構一個無所不包的大學制度體系。這種觀點是值得商榷的：一是因為大學制度是在長期的歷史過程中形成的，并不是短時期內主觀建構的；二是因為大學制度是治理主體與制度互動的過程，制度是在治理實踐中不斷豐富發(fā)展完善的，要始終重視人的因素；三是因為制度既包括正式規(guī)則，也包括非正式規(guī)則和習慣等。所以，制度邏輯不是主觀建構制度，而是在制度認知、制度構成、制度運行、制度行為與制度評價的互動中形成的（李立國，2020）。

大學制度與治理有普遍的規(guī)律與價值導向，但在世界各國高等教育發(fā)展歷程中，在人與制度規(guī)則的互動中，也形成了多樣化的大學制度。從這個角度看，我國大學治理的制度邏輯與其他國家大學治理的制度邏輯存在差異，這體現(xiàn)了大學制度建設和大學治理的多樣性。一個國家選擇和形成什么樣的大學治理體系，既要服從高等教育規(guī)律，也和本國歷史文化、經濟發(fā)展水平、國家制度等因素密切相關，是作為主體的人與這些客觀因素在互動中形成的多樣化的大學治理。制度邏輯的制度多樣性還體現(xiàn)為大學內部治理形態(tài)與方式的多樣化，各個大學在總體制度框架下會形成具有本校特點的治理方式，需要處理好各種具體制度之間的邏輯關系。大學治理的制度邏輯強調制度比人更重要，但并不是預設一種特定的制度。制度邏輯同樣承認治理主體和行動者的重要性，但是，治理主體和行動者的能力范疇并不是脫離制度自行其是的能力，而是在制度建構、制度執(zhí)行與制度完善中的能力。在制度與人的互動中，實現(xiàn)大學治理體系與治理能力現(xiàn)代化。

從制度邏輯的視角看，首先需要明確制度的總體定位與目標，即制度的總體邏輯；然后分析現(xiàn)有的制度是怎么來的，是如何在歷史中形成和變革的，具體應該包含哪些層次、哪些內容，層次和內容之間是什么關系，制度設計與發(fā)展的標準是什么；當進一步研究制度與行動者的關系時，需要分析制度建設與完善的工作是怎樣組織起來的，具體如何處理不同治理主體之間的關系，制度是怎么運行的，在制度執(zhí)行的過程中制度與主體是如何互動的，嵌入制度之中的主體行為是怎樣的，制度如何保障主體行為有利于大學治理的總體目標。

（2）大學治理的總體制度邏輯

大學治理的總體制度邏輯就是在人與制度的互動中形成一個完整的治理體系，并把制度優(yōu)勢轉化為治理效能。道格拉斯·諾思認為：“制度是一個社會的博弈規(guī)則，或者更規(guī)范地說，它們是一些人為設計的形塑人與人之間互動的約束，從而制度構建了人民的政治、社會或經濟領域中交換的基礎，通過為人們提供日常生活的規(guī)則來減少各種不確定性?！保ǖ栏窭埂ぶZ思，2008，第79 頁）青木昌彥認為制度和人的關系是相互作用的，它并不是單向的，并不是制度設計形成規(guī)則，人們就會主動地、自動地去遵守。只有人們對制度進行認知并在這個過程中形成認同，制度才能得到很好的貫徹。所以這就涉及博弈論，制度和人之間的博弈問題。博弈論有兩種：一種是經典博弈論，一種是主觀博弈論。經典博弈論是從利益角度提出的一種制度生成理論，它強調制度是均衡結果和被動性的狀態(tài)。主觀博弈論主要從認知角度提供了一種制度生成機制，實現(xiàn)了從個體到集體、從信念到行為的轉變。大學制度實際上包涵三個維度：第一個維度是作為規(guī)則和規(guī)范的制度，第二維度是作為認知和認同的制度，第三維度是作為行為與執(zhí)行的制度。

大學治理要處理好正式制度、非正式制度，大學的歷史傳承與習慣習俗三者之間的關系。從大學治理的層面看，我們關注的不是大學學術或者行政等具體工作制度或者處理一個具體問題的制度，而是系統(tǒng)化的大學制度體系。作為大學制度體系，具有豐富的層次性和系統(tǒng)性。

制度構成的層次性的第一個含義是指制度的分層。在治理中要做好制度銜接和分層對接，通過根本制度、基本制度、重要制度的銜接和各領域具體制度的配套，使制度設計精準落地，使制度優(yōu)勢充分發(fā)揮為治理效能。一個完善、有機、協(xié)調、彈性、層次清晰、結構功能定位明確的制度體系是大學治理的有效保障。大學制度體系可以分為三個層面：一是根本制度，是關于大學治理的最基礎的制度安排，是反映大學治理特性的最基礎的制度設計，是大學之所以成為大學的最重要的制度體現(xiàn)，其制度特征與要求體現(xiàn)為根本性和永久性；二是基本制度，是大學治理的規(guī)則與程序的制度安排，主要涉及大學治理主體、治理機制動態(tài)協(xié)調的制度體系，其制度特征與要求體現(xiàn)為穩(wěn)定性和適應性，制度內容包括大學的決策制度、行政執(zhí)行制度與學術管理制度等方面；三是具體制度，是大學治理具體行為與政策設計的制度規(guī)范，其制度特征與要求體現(xiàn)為有效性與實踐性，制度內容包括學校運行層面的學生管理制度、經費管理制度、社團管理制度、安全管理制度等具體制度安排（表1）。

表1 大學制度體系及其結構

制度構成的層次性的第二個含義是指制度的嵌入性。低一層的制度嵌入高一層的制度中，大學治理嵌入更廣泛的作為制度的大學文化與傳統(tǒng)中，具體層面的制度嵌入根本制度中，這就要求不同層次的制度之間具有適配性。大學制度體系中的根本制度、基本制度和具體制度是互動嵌入的，后者以前者為基石，前者是后者的指導制度和實施依據。大學治理的有效性取決于科學、合理的制度設計，而制度設計與安排必須體現(xiàn)制度的結構與層次性，不同層級的制度采用不同的制度安排形式?；局贫仁歉拘院烷L久性的制度設計，不是高校自身所能決定的，取決于國家政治制度與政府的制度設計及法律規(guī)定，高校法人制度與高校領導體制都屬于根本制度，大學要服從根本制度安排?；局贫仁谴髮W與政府、社會等互動的結果，是遵循教育規(guī)律并結合大學實際，依據基本制度來設計與安排的有關大學治理規(guī)則與程序的重要制度，具有一定的穩(wěn)定性和適用性，大學在基本制度設計中具有一定的自主權和主動權。具體制度是學校內部的規(guī)章、政策、條例等，是處理具體問題的，是大學根據上位制度安排，并結合具體情況來自主決定設計的，具有一定的有效性和實踐性，在一定程度上體現(xiàn)了大學治理的水平與能力，反映了人們對于大學治理水平最切實的感受和評價。

制度構成層次性的第三個含義是指制度的多樣性。它既包括正式制度，也包括非正式制度，其強制性程度不同。在制度經濟學文獻中，威廉姆森提出制度的四個層次：非正規(guī)制度、一級制度（基本的制度環(huán)境）、二級制度（治理機制）、三級制度（資源配置和雇傭制度）。道格拉斯·諾斯也提出，實際上規(guī)則既包括正式規(guī)則，也包括各種非正式的約束、非正式的規(guī)則。正式規(guī)則包括經濟規(guī)則、契約、法律，那么教育上有教育法、高等教育法、教師法、大學章程等，特別是大學關于對教師管理和學生管理的各種制度設計，都是正式規(guī)則。除了正式規(guī)則之外，還有一部分非正式規(guī)則在起作用。諾斯就認為包括行事準則、行為規(guī)則、系統(tǒng)慣性，不但強調正式規(guī)則，而且強調了各種非正式規(guī)則。大學在長期的歷史發(fā)展過程中形塑了大學獨特的精神文化和一些獨特的、具體的辦學理念，但其實這些具體的理念并沒有充分地體現(xiàn)在大學的制度設計中，也沒有反映到大學治理的一些明文規(guī)定的正式制度中。實際上，大學治理更多的時候是正式明文規(guī)則/制度、一些非正式規(guī)則以及大學長期以來形成的習俗慣性三者共同發(fā)揮作用的結果。這是大學治理的一個重要特點。在國家統(tǒng)一的制度與治理體系下，中國每所大學的章程、制度（如一些對學生管理的規(guī)范、對教師的規(guī)范等）實際上都大同小異，但每所大學的治理模式和具體特點卻各具特色，差別非常大。怎么解釋這個現(xiàn)象?唯一的解釋就是各個大學長期以來形成的習俗、行為習慣和非正式規(guī)則在大學治理過程中發(fā)揮著重要作用。大學的很多制度都是歷史形成的，有慣性的，后繼者很難去輕易變革。大學治理的有效途徑基本上都是靠溝通、靠協(xié)調、靠做工作解決問題，不可能像制度設計的那樣“什么事都要通過票決制或辯論來解決”。比如，在進行決策時，基本上都是管理層先溝通，大家取得一致后再上會，如果達不成一致，就先放一放。事先都溝通協(xié)調差不多了，真要是表決時候，盡量不要出現(xiàn)反對票。一位大學校長認為，雖然學校黨委實行民主集中制，但是在開會時慎用票決制；同樣，行政系統(tǒng)雖然實行校長負責制，但是校長也慎用決定權，校長力排眾議不如在使得大多數人的意見一致后再進行決策。這實際上反映了治理運行、制度規(guī)定和治理體系之間的差異性，其中有非正式規(guī)范在起著重要作用。中國的重點大學一般都很尊重校長在學術上的地位與威信。但是在地方高校和高職院校，情況則不同。部屬高校和地方高校，辦學歷史較長的高校與新建院校，它們在學術與行政、黨委與行政關系上的表現(xiàn)形式也不同。在一些具體做法上，不同高校存在較大差異。比如，在黨委書記是否參加校長辦公會這件事情上，山東大學的書記是有選擇的參加，清華大學和浙江大學的書記是參加，天津大學的書記不參加。再如，廈門大學、浙江大學和清華大學的校長不參加學術委員會，北京大學、天津大學和中國人民大學的校長不僅參加，而且擔任學術委員會主席，上海交通大學的校長則以學者身份參加學術委員會（閻鳳橋、管培俊，2020）。

所以，處理好正式制度規(guī)則、非正式規(guī)則與習慣習俗與歷史傳承三者之間的關系非常重要。這要求大學治理主體熟悉和了解大學的發(fā)展歷史、非正式規(guī)則、歷史傳承關系和價值判斷。大學是古老而又年輕的，是深深的水靜靜地流。在大學緩慢的變革過程中，非正式規(guī)則、歷史傳統(tǒng)和行為習慣發(fā)揮著重要作用，有時候甚至比正式規(guī)則的作用還要大。這是大學治理的一個顯著特點。

（3）大學制度的生成與發(fā)展

制度發(fā)展首先要符合歷史邏輯，制度建設具有路徑依賴性。對于制度產生和發(fā)展的邏輯，學者們有不同的看法。有些人傾向于認為制度是客觀的，不以人的意志為轉移，有自己獨立發(fā)展和運行的規(guī)律，是逐漸形成和自我演進的；有些人傾向于認為制度是行動者主觀設計的，具有高度的可塑性；還有些人的觀點處于二者之間。

大學制度的形成與國家的歷史文化、發(fā)展背景是相適應的。大學制度的形成是一個歷史的過程，是各種因素合力作用的結果，而不是人為的思維建構的過程。英國高等教育專家阿什比認為，任何大學都是遺傳和環(huán)境的產物。所謂遺傳就是大學本身的內在的變化，環(huán)境就是外在條件的變化，二者共同導致大學組織和制度的變遷。大學的制度與治理變遷都與國家政治和經濟制度緊密相連。制度建構是在頂層設計和基層探索相結合的互動過程中完成的?？梢哉f，大學制度與治理變遷對國家政治制度和經濟發(fā)展水平存在著很大的路徑依賴，當然這種路徑依賴不是直接作用于高等教育的，而是通過國家實施的一系列高等教育政策間接發(fā)生作用的。

當然，大學制度與治理的變遷還有一個被人們所理解和接受的過程。諾斯在《西方世界的興起》和《理解經濟變遷過程》兩本著作中提出“信念結構”的概念。他認為，醫(yī)院和學校是專業(yè)人員聚集的高度專業(yè)性的機構，高度專業(yè)性機構的制度與治理，應該是讓最懂行的專業(yè)人士說了算。大學作為一個專業(yè)性組織，其制度與治理需要凸顯大學教師的主體地位，以提升大學組織的制度認同。大學制度需要得到人們的認可，需要與人們的認知結構、信任結構相一致，才能發(fā)揮作用。

大學制度發(fā)展僅僅依靠歷史邏輯是不夠的，因為歷史選擇的制度不一定是最有效的，選留下來的也不一定是最理想的，歷史的選擇受到時空、權力、資源、認知、偶然等多重不可控因素的影響。路徑依賴可以帶來穩(wěn)定性，但是也可能帶來“鎖定”和僵化。制度是在執(zhí)行的實踐中不斷被豐富發(fā)展完善的，這是制度發(fā)展的實踐邏輯。實踐邏輯體現(xiàn)為演進邏輯和設計邏輯的結合，或者說歷史邏輯和理論邏輯的統(tǒng)一。大學制度也需要在實踐中不斷發(fā)展完善。首先，大學組織、制度和治理都受外部環(huán)境的影響，受到外部的政府、市場、社會的影響很大，且隨著時代的發(fā)展可能受到的影響越來越大，但是在外部環(huán)境影響下，大學要保持相對的獨立性和自主性，邊界不可能無限制開放。組織的邊界既要保持向政府、市場和社會開放，同時也要保持自身的封閉空間。大學既是一個開放組織，也是個封閉組織，既是個社會服務站，同時有相當大的象牙塔屬性。其次，大學的治理變革要適應環(huán)境的需要。在外部高度控制的情況下，大學的制度變革空間比較小，大學要保持相對的穩(wěn)定，不要隨風起舞。但是如果外部環(huán)境比較寬松，那么大學變革應該以資源依賴理論為指導，獲取資源、吸納資源，通過更多資源來支撐大學的變革。大學變革是增量型變革，大學可以發(fā)揮自己的屬性。

大學制度在外部環(huán)境的影響下發(fā)展變遷，但是無論怎么變化，都要保持大學的組織邊界，保持大學學術的獨立性。無論從中世紀大學到柏林大學的轉變，還是柏林大學到美國大學的轉變，都是在不斷地重塑大學與外部環(huán)境的關系。在重塑的過程中，大學開放性在不斷變化。這啟示我們：無論怎么變化，大學都要保持自身的相對獨立性與自主性，特別是保持學術的獨立性，這樣才符合大學組織的本質屬性，而不是不管外部環(huán)境如何變化大學都無限制地對外開放。所以說政府和市場可以影響大學，大學也要適應市場的需求和政策要求，但是政府和市場都不能控制大學。

總結來看，大學制度是在長期的歷史過程中形成的，是在治理實踐中不斷豐富發(fā)展完善的，是治理主體與制度實踐互動的結果，在治理實踐中形成的制度既包括正式制度，也包括非正式規(guī)則和習慣等。因此，制度邏輯不是要主觀建構制度，而是在制度認知、制度構成、制度運行、制度行為與制度評價的互動中形成大學治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

二、大學制度轉化為完善的治理體系

只有在實施和運行中才能檢驗制度的優(yōu)劣，形成完善的治理體系與良好的治理能力。良好的大學治理體系與治理能力是各項制度有機運轉、有機結合、相互作用的結果。大學的制度邏輯就是構建以價值理念為引領的包括組織體系、運行體系、評價體系在內的大學治理體系。其中，價值理念居于引領地位，是治理體系正確建設和運行的保證；組織體系是主體，運行體系是路徑，評價體系是標準。它們既相對獨立，又互相聯(lián)系，從而架構起大學治理和能力建設互為前提、互相制約與互相推動的較為完善完整的治理體系（李立國，2018）。

（1）大學治理的價值邏輯

融通“大學之制”與“大學之治”，必須遵循正確的價值理念和合理的價值邏輯，遵循合法性、合理性、合規(guī)律性、合目的性和能力性相統(tǒng)一的原則。合法性即大學治理要遵守法律法規(guī)，服從并服務于國家治理的總目標。大學治理是國家治理體系的一個組成部分，與國家政治經濟和法律制度密切相關，隨著國家制度的發(fā)展而調整、改革和完善。合理性即正當性，大學之治要符合大學之道，治理現(xiàn)代化要遵循大學學術組織特性和知識創(chuàng)新與傳播規(guī)律，需要符合大學之道的大學之治，以大學之道指引大學之治，以大學之治守護大學之道。合規(guī)律性就是治理要遵循治理規(guī)律，探索大學與政府、社會、市場的關系和大學內部不同治理主體的關系，建立起基于規(guī)律性與適應性的治理模式。保持內部自主與外部環(huán)境之間的平衡，外部政府、市場與社會力量的平衡和大學內部不同力量之間的平衡，在各種力量平衡中運行是大學治理的規(guī)律性體現(xiàn)，是大學治理現(xiàn)代化的本質要求。合目的性即要從高校的辦學定位、發(fā)展理念和文化傳統(tǒng)出發(fā)探索適合高校辦學目的的治理特色。不存在統(tǒng)一的、完全一致的高校治理結構與治理模式，不同高校的治理結構依循學校辦學目標、辦學傳統(tǒng)而設計。能力性就是要提高治理效能，形成有效性的治理模式。在治理實踐中，把治理的價值理念與治理效果結合起來，既不能只考慮達到治理效果而采用不符合規(guī)則的治理手段，也不能固守僵化的價值理念而不考慮治理的有效性，應結合實踐創(chuàng)新治理方式、提高治理效能（李立國，2019）。

大學治理的價值理念各要素之間有著內在的邏輯關系（圖1）。合法性是從政治論角度而言的，強調的是大學治理與國家治理的相向而行；合理性是從認識論視角審視的，強調的是大學治理的理念要合乎大學之道；這兩點是大學治理理念的基石，它們決定著大學治理的合規(guī)律性和合目的性，而合規(guī)律性和合目的性又決定著大學治理的能力性，即大學治理的效能。大學治理的實際效能又會反饋給合規(guī)律性與合目的性，并促使調整治理的有關價值理念，從而提高治理效能。

圖1 大學治理的價值邏輯

大學治理的價值理念既需要強調客觀屬性，即價值理念的客觀價值秩序；又需要重視主觀屬性，即人們對于這些理念的主觀理解和認識。價值理念是在主客觀的互動中逐步完善的，我們需要防范以固化的客觀價值秩序去規(guī)定或整齊劃一地去約束人們對于大學治理價值理念的探索。

（2）大學組織體系

大學組織體系是以權力為基礎的組織機構設置、職能布局和權力配置。世界范圍內的大學組織體系各有自己的傳統(tǒng)和特點。美國大學的董事會是最高權力機構，以校長為代表的行政團隊負責日常管理事務，學術評議會負責學術事務。英國的牛津大學、劍橋大學，其教職工大會（劍橋稱為攝政院）是大學的最高權力機構；董事會負責大學目標的確定、大學行政事務管理、大學財政及資產的管理，但董事會在履行職權時，須受到教職工全體會議通過的決議約束；以大學校長為代表的行政團隊管理權限不大，不直接干涉學院的管理，而是通過大學章程等制度來規(guī)范學院的行為。法國大學的大學組織體系由行政委員會、學術委員會和學生學習與生活委員會構成，行政委員會選舉校長，學術委員會是負責教學和研究的決策與咨詢機構，學生學習與生活委員會是學生自我管理的機構；“核心領導團隊”負責行政管理事宜，由校長、副校長、秘書長、校長辦公室主任、財務主任、人力資源部主任等行政人員組成。德國大學設立了大學理事會和大學評議會，大學理事會由校外和校內人士組成，具有選舉和罷免校長、總務長的權力；大學評議會是大學的自主管理機構，主要負責學術事務，大學教授占多數。日本在大學法人改革之前，文部省對大學的管控較多，學校內部是以教授治校為主的方式；在2004 年法人化改革之后，建立起以校長為核心的，董事會、行政委員會與學術委員會相互合作的共同治理架構，董事會是最高決策機構，行政委員會成員由校長任命，負責審議學校重要行政事務，學術委員會負責審議重要的教學與科研事務。我國的大學治理中，組織體系主要體現(xiàn)為黨的全面領導，“黨委領導下的校長負責制”是領導體制，形成了堅持黨委的領導核心地位，支持校長依法行使職權，嚴格貫徹民主集中制，嚴格執(zhí)行“三重一大”決策制度，黨委領導下的校長負責制得到鞏固和改善，基本形成黨委統(tǒng)一領導，黨政分工合作、協(xié)調運行的組織體系與工作機制；學術委員會是最高學術機構，此外，還建立有教職工代表大會制度，體現(xiàn)了黨的全面領導、行政負責、學術決策與民主辦學的統(tǒng)一。

（3）大學運行體系

運行體系是大學治理的現(xiàn)實路徑，它既體現(xiàn)大學治理的一般規(guī)律，又與大學制度和基本國情緊密相連；既具有一般大學的共同的本質特征，又具有國別和校別的不同特點。

運行體系要體現(xiàn)法治精神，實施依規(guī)有序治理。首先要制定規(guī)則和程序，使制度在規(guī)矩的道路上行進。制度化、規(guī)范化、程序化是現(xiàn)代大學制度運行的基本要求，也是大學治理的基本特征。制度化是指在明確學校各項規(guī)章制度的基礎上，規(guī)范行政管理和學術治理行為，完善和健全科學的民主決策機制、信息披露機制、監(jiān)督機制和行政復議制度。規(guī)范化是指大學要針對制度的價值和特點制定具體的操作性強的實施辦法、工作流程和議事程序，使大學的各項制度在規(guī)范中實施、有序中運轉。程序是指辦事的手續(xù)、過程或者順序、方式、步驟。程序化要求制度按照科學、有序的程序運行，按照規(guī)章辦事，按規(guī)范執(zhí)行。程序要堅持合法性，程序設置要遵循法律和學校章程及學校重大決策，程序于法有據，按照規(guī)定的程序行事，按規(guī)范操作，減少隨意性，確保運行有序。程序要堅持科學性：一是價值導向，即程序設定的目的、目標和意義要符合實際情況；二是設計手段，不同程序有不同設計手段，不同手段需要不同的操作，設計手段科學化才能設計出符合實際的程序。程序要堅持公開性，決策者應該將決策結果、決策過程向師生員工公開，以增強決策的公信力。

其次要處理好合法性與合理性、合情性的關系。中國是個人情社會，高校有著復雜多元的學緣關系。大學治理實踐會受到情、理、法因素的制約?！扒椤奔戎该献又v的“惻隱之心”，也指生活和工作中的關懷與人道、人性?！袄怼笔侵浮昂侠硇浴?，制度的規(guī)定是單一的，而現(xiàn)實是復雜的，師生員工的有些訴求可能不太合乎制度規(guī)則，但是在具體的情境中又具有一定的合理性。合法性則指對正式制度與規(guī)則的服從和遵守。合情、合理與合法之間并不一定是一致的，現(xiàn)實中的情形可能是復雜多樣的。在大學治理實踐中，合法性在三者之中處于基礎地位，但合法性的制度規(guī)定往往是抽象的，而情和理往往是具體、鮮活的，更容易打動他人從而影響治理實踐，有時比合法性更有沖擊力。依規(guī)有序治理就是要把制度流程規(guī)范放在重要地位，把合法性置于首位，真正按照規(guī)則辦事。

（4）大學評價體系

評價體系對大學治理的制度體系和組織體系具有檢驗、評價、導引、規(guī)范、監(jiān)督與推動功能，具有追蹤和矯正作用。評價體系要體現(xiàn)“善治”價值，以實現(xiàn)“善治”為目標，充分考慮我國高等教育的治理現(xiàn)狀與特點，既體現(xiàn)高校治理的基本價值準則，又有助于引導高等教育治理改革方向，有助于高校提升治理質量和治理績效。

一是加強學術治理的監(jiān)督。從治理評價看，現(xiàn)在比較重視行政治理的監(jiān)督，但對學術治理的監(jiān)督重視不足。隨著現(xiàn)代大學的發(fā)展，學術權力的性質也隨之發(fā)生了改變。在中世紀古典大學，學術權力是精英制民主，全體教師都參與治學、參與學術規(guī)則的制定和學術標準的制定，如英國牛津大學直到現(xiàn)在還保留了3000 多人的全體教師大會，每年開一次，盡管現(xiàn)在因為規(guī)模過大難以討論實質性問題而只是形式上的成分多一些，但畢竟也是全體教師參與治學的學術民主傳統(tǒng)的保留。在現(xiàn)代大學，學術委員會由傳統(tǒng)的精英制民主變成了代議制民主，即大家推選出一部分資深和有能力的教授來擔任學術委員會成員，由這些代表代替他們行使學術權力。在代議制民主下，如何保證學術委員會成員正確行使權力而不是考慮個人私利、裙帶關系、領導的照顧和權力尋租，這就需要一個約束監(jiān)督機制。首先是約束機制。約束機制包括回避制度、輪流交替制度等一系列事先約束制度，比如評審職稱的專家組成員回避制度，如果參評者與專家組成員有親密關系，那么該專家組成員就不再適合擔任評委。另外，回避制度還應體現(xiàn)在各級各類基金項目和評獎申報中，如某個人可能在學術上與一些專家評委有糾紛，或有不同的意見，如果他申報課題或參加評獎，就應當將這些有糾紛的專家學者剔除在評委之外，以避免影響評審結果的客觀公正。其次，還要建立和完善學術權力的監(jiān)督機制。比如學術評獎需要學術同行來監(jiān)督，這就需要建立完善的學術監(jiān)督系統(tǒng)。一旦其他監(jiān)督形式出了問題，學術同行還能夠發(fā)出聲來，讓破壞規(guī)則者在學術圈名譽掃地，無法生存。約束和監(jiān)督是不同的概念，在制度設計中要有不同的體現(xiàn)，在治理中也體現(xiàn)出不同的特點。其中，約束是事先約束，包括回避制度、輪流交替制度等，即評委不是終身制，需要有正式的約束制度；而監(jiān)督是對過程和結果的監(jiān)督，特別是對評審結果的監(jiān)督和來自學術同行的監(jiān)督，包括來自學校教職員工的監(jiān)督，特別是紀委監(jiān)察的監(jiān)督等。因此，大學制度和大學治理的關聯(lián)點是權力，包括權力的規(guī)則、權力的結構、權力的運行和權力的約束監(jiān)督體系等一整套制度體系。

二是要處理好標準化機制與聲譽機制之間的關系。對于大學制度與治理效果的評價，不僅要看數量導向的標準化機制，還要看主觀導向的聲譽機制。標準化機制和聲譽機制，實際上在大學治理過程中是可以相互替代的。國外有好多連鎖店，包括青年旅社、麥當勞、肯德基等，之所以能夠長久存在，就是因為在一個陌生的環(huán)境中，標準化機制可以提供令人信服的產品或服務，能夠憑借聲譽機制和客戶的口碑生存和發(fā)展。因此，標準化機制和聲譽機制在經營管理中是可以互換的，如果一個地方的客流量較大，但又很難形成聲譽機制的，則可以讓標準化機制起作用；如果一個地方主要依靠回頭客，可以形成聲譽機制，那就要建立聲譽機制。實際上，我國的大學評價傳統(tǒng)上依靠的是數量導向的、行政導向的標準化機制，但對大學的評價最終還是要通過聲譽機制來完成。大學不是培訓機構，不能完全按照標準化機制來評價；大學是學術機構，大學的人才培養(yǎng)與學術研究，大學的制度與治理效能，都不能完全依賴標準化機制，而更多地需要依靠聲譽機制來踐行。當然，最好是形成一個良好的雙重機制，既要完善大學治理評價的標準化機制，又要建設聲譽機制。

總之，在大學治理體系中，價值理念與制度體系相互作用，什么樣的制度體系決定了什么樣的價值理念，同時價值理念也會影響制度體系的構成及具體舉措的設計（圖2）。制度體系對組織體系有著重要影響，組織體系是根據制度體系的規(guī)則和要求而設置的，是制度體系的具體化、機構化。價值體系與組織體系決定著治理運行體系。運行體系是對制度設計和組織設計的實踐和檢驗，是治理能力的體現(xiàn)和治理效能的反映。治理評價是對治理能力和治理效能的評價和監(jiān)督，反映了治理效果，治理評價的結果又會反饋價值體系和組織體系，促進其發(fā)展完善，建立起更為成熟的制度體系，從而建立起更加定型的治理體系。

圖2 大學治理體系

三、在治理實踐中融通“大學之制”與“大學之治”

在大學治理實踐中融通“大學之制”與“大學之治”，完善現(xiàn)代大學制度，實現(xiàn)大學治理現(xiàn)代化，推動制度邏輯從理論向現(xiàn)實的轉化。

一個國家的大學制度體系是在長期的實踐中，歷經歷史的變動，經過不斷調試和改革而逐漸鞏固的，并通過法律和制度規(guī)章等形式固定下來。大學制度是高等教育發(fā)展經驗與常識的總結，成熟定型的大學制度，一定是具有廣泛認同基礎的制度。而如何促進制度成熟定型，如何融通“大學之制”與“大學之治”，關鍵在于推進制度設計在高校落地，以治理實踐檢驗和改進制度設計。各國實行的大學制度無論在名義還是在組織形式上都各具特色，這些特色是由各國國情決定的。大學治理實踐既是對制度設計的落實，也是提升大學治理水平和治理效能的重要手段，同時也是在頂層制度設計的框架內不斷改進并最終使之上升定型為更加成熟完善的大學制度的過程。提升治理效能和實現(xiàn)治理現(xiàn)代化，需要做到頂層制度設計與高校治理創(chuàng)新的良性互動。制度供給和發(fā)展完善所追求的有效性和適應性，目的就是發(fā)揮制度高效、協(xié)調、持續(xù)的優(yōu)勢，逐漸完善各項制度設計，補齊制度短板，從而使既有的制度成熟定型。

（1）處理好制度目標與制度舉措的關系

具體政策舉措是為了實現(xiàn)制度目標，有利于制度落實的政策舉措才是好的舉措，不能為了部門利益或者為舉措而實施舉措，脫離了制度目標而設置復雜的、繁文縟節(jié)的、反制度化的舉措是有害于制度的舉措。在治理實踐中，結果主導的舉措與制度主導的舉措各有其價值與影響力。結果主導的舉措強調目的性與功用性，為達成治理目標或效果而采用不同的有效的治理手段，其遵循管理主義路徑；而制度主導的舉措強調大學治理要符合大學制度設計與治理規(guī)則，在制度的指導下達成治理目標，其遵循規(guī)范主義路徑。在治理實踐中不能只考慮達到治理效果而采用不符合制度和規(guī)則的治理手段，只有在制度目標指導下的治理舉措，才能真正提高治理的有效性和效率效能。

制度設計與治理效能的關系。一個大學根據國家制度設計多少具體的制度和規(guī)則，要根據具體情況而定，但要避免為制定規(guī)則而定規(guī)則，為好看而制定各種規(guī)矩，具體制度設計多少合適，多大規(guī)模合適，要根據各個學校具體情況而定，并且一定要符合國家治理總目標和辦學規(guī)律，制度的設計最終要由治理效能來衡量，不能提高治理效能的制度與具體舉措要進行修訂，以更好促進制度成熟定型。

制度激勵與約束的關系。制度具有約束功能，但更具有激勵功能，制度設計要適合大學發(fā)展的激勵機制，以教師和學生的利益為核心來構建大學的利益生態(tài)和核心利益關系，調動教師和廣大同學的工作與學習熱情?！疤貏e要防止行政權力與學術權力的合流，真正把制度紅利轉化為廣大教學科研人員教書育人、干事創(chuàng)業(yè)的生產力”（翁鐵慧，2019）。制度之所以重要，正是因為它可以實施激勵，而激勵會影響大學治理效能和發(fā)展目標的實現(xiàn)。從治理來看，由于達成共識和協(xié)調的成本很高，因此穩(wěn)定的制度體系是理性的選擇，因為穩(wěn)定的制度體系比較難以改變，即使是環(huán)境發(fā)生了變化而使得制度不再最優(yōu)化，制度依然不易變化。如果制度創(chuàng)新能夠把現(xiàn)有制度的激勵作用發(fā)揮出來或者使人們更加容易從現(xiàn)有制度過渡到在其他地區(qū)已經成功運行的制度，那么它就是特別有價值的創(chuàng)新（保羅·羅默，2019）。大學教師的激勵制度設計不同于政府機構和企業(yè)，這是由教師勞動的復雜性、多維性和難以測量性所決定的。大學教師的工作難以監(jiān)督，監(jiān)督成本很高，校方很難直接衡量每個教師的努力程度，也不能確定投入同樣多的工作時間投和努力總會產出同樣多的成果與成績。當無法直接衡量努力與勞動成效關系的時候，只能選擇獎勵高水平的努力成果，因為這樣的激勵結構與實現(xiàn)學校的既定目標相一致。由于校方與教師之間存在著嚴重的信息不對稱，故采用獎勵能夠產出高水平成果的教師激勵機制比較適宜。但是對于何為“高水平成果”的認定很重要，只看所謂的期刊級別而忽視同行評價是當前的主要問題，“堅決遏制簡單以學術頭銜、人才頭銜確定薪酬待遇競價搶人、配置學術資源的勢頭”（翁鐵慧，2019）。

制度制定與廣泛參與的關系。制度只有與所關涉的具體人群和對象發(fā)生關聯(lián)，才是有效的，因為制度最終是要人們遵守和執(zhí)行的。在制度制定過程中，要保證廣泛利益相關者的有序參與，提出意見與建議，也讓大家理解制度制定的初衷和要求，這有利于制度的執(zhí)行和提高實施效能。

（2）重視人的因素在大學治理中的重要性

人的因素在大學治理中的重要性是由大學組織的特征所決定的。凡是一個組織的治理，都受到外部環(huán)境和內部決策的影響，其區(qū)別在于影響程度不同。企業(yè)化部門既受到外部市場競爭的影響，同時也受到內部領導決策的影響，在急劇動蕩的外部環(huán)境中，企業(yè)領導的決策失誤很可能導致企業(yè)的倒閉。與其他組織相比較，大學治理也受外部常規(guī)影響和內部決策影響，不同的機構內外部影響程度不一。例如軍事學院，受外部的影響最大，受內部決策層的影響很小?？蒲袡C構受個體和外部的影響都比較小，因為科研工作需要遵循科研規(guī)律來治理，在大多數情況下都不可能只要增加外部投資或內部加快進度就能完成科研任務了。比如新冠疫苗和特效藥物的研發(fā)，不是外部追加投資和內部提高要求就能實現(xiàn)的。相比較而言，高等教育機構處于外部和內部影響的中間狀態(tài)，既要依賴外部資源投入，也受內部人的影響。這是由于高等教育機構的人才培養(yǎng)與科學研究一樣具有緩顯性、滯后性、難以評價性等特性；但是高校不同于科研機構，高校的人才培養(yǎng)更多是師生互動的過程，教育質量不但取決于教師，還取決學生的天賦與努力程度。在大學治理中，受領導者個體的影響也很大，某些領導的決策可能導致重大的變革。在中外高等教育史上，往往某個大學的發(fā)展與優(yōu)秀的大學校長聯(lián)系在一起。大學組織處于內部力量和外部環(huán)境共同影響的中間狀態(tài)，中間狀態(tài)的特性就往往搖擺不定，內部力量和外部力量都對大學治理產生影響。大學組織的發(fā)展受到內外部力量的共同作用，而且這種作用是對等的。同時，鑒于大學治理是學術治理和行政治理的二元復合物，內部治理多樣化的空間也很大。如此就決定了大學治理的彈性空間非常大，大學治理的模式也就非常多，人的因素在大學治理中的作用就比較顯著。

人的因素包括治理主體和治理對象。治理主體就是能夠在大學治理過程中發(fā)揮重要領導作用的主要的管理經營者，包括董事會、校長、學術權威等。如果這些人的能力特別強、素質特別高，特別是一所大學的校長如果能發(fā)揮特別好的引領作用，那么這所大學就有可能得到快速發(fā)展。從世界高等教育史中，我們會發(fā)現(xiàn)一些帶有規(guī)律性的東西：在某個歷史時期，一所大學的崛起，總是和某位偉大的教育家或某位偉大的校長緊密相連。從現(xiàn)代大學的發(fā)展規(guī)律和西方大學校長的任職情況來看，大學校長就應該心無旁騖地從事治理和管理，與學術事務相分離。一方面做校長，一方面做研究，二者實際上很難兼顧。因此，從大學治理主體的作用來看，大學校長發(fā)揮著舉足輕重的作用，而大學校長的職業(yè)化、專業(yè)化是關鍵性條件。首先，大學校長的角色定位是第一位的；其次，大學校長不要花更多的時間和精力去做那些學者和教師應當做的事情；第三，大學校長需要配備一個專業(yè)化、職業(yè)化的行政管理團隊，這個團隊成員不能存在既擔任處長又擔任教授的問題。2018 年，英國高等教育學會對英國大學的董事會/理事會做了一個調查，發(fā)現(xiàn)大學理事會成員、董事會成員對大學治理的知識了解特別少，導致他們在參與大學治理過程中，對大學治理的發(fā)言權和決策權運用不當或運用不足。為此，英國高等教育學會建議：對大學董事會/理事會成員進行集中培訓，幫助他們了解高等教育的基本知識，具備高等教育基本常識，使他們在大學治理中更好地發(fā)揮關鍵作用，讓他們的決策更加科學，更加符合現(xiàn)實，更加符合高等教育規(guī)律。

大學治理結構是比較復雜和多樣化的，除了治理主體之外，還包括治理對象——普通老師、學生。雖然大學教師和學生在大學治理過程中有一定的發(fā)言權，具有治理主體的地位，但在大多數情況下還只是被治理的對象。一方面，治理主體應當尊重被治理對象的權益；另一方面，被治理對象應當敢于發(fā)聲，在各種時候都應該主動維護自身的合法權益。在我國大學中，應該通過建立各種委員會，為大學師生的合理訴求和權益提供申訴場所和暢通渠道，也為大學治理中師生的有效參與提供制度支持，進而更好地去完善大學制度和提高大學的治理效率。

在大學治理實踐中，注重“人”的因素，發(fā)揮人的積極性主動性是最重要的問題。大學組織所面臨的挑戰(zhàn)主要來自靜態(tài)的制度結構設計以及動態(tài)的人的因素。在我國，各個高校的制度設計具有同質化特征，但是為什么在制度相對統(tǒng)一的情況下，不同的高校運行的結果不同?為什么在一些組織中規(guī)章制度獲得了成功，然而在其他組織中卻收效甚微?為什么一所大學的成功經驗卻無法復制到另一所大學?目前，針對組織結構、制度、框架和模式等的研究沒有辦法完全回答和解釋上述問題。因為大學具有文化上的慣性，組織成員習慣于基于慣性和經驗從事組織活動，因此，大學治理的研究和探討既不能忽視制度因素，同時更應該關注組織中人的因素。國外學者的研究視角從體系制度的完善轉變?yōu)榉墙Y構化的互動、價值觀的動態(tài)平衡?！案咝A向于將自己視為與其他組織在功能上有所不同的實體，但現(xiàn)實情況是所需的管理技能與其他組織的非常相似”（James L.B. & Jay R.D，2002，P. 148）。Baldridge J.Victor （1977）基于1968 年對紐約大學的93 名行政人員、教職人員、學生進行研究發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)代大學日益變得復雜而多變，它們既沒有官僚機構的刻板和形式化，也沒有學院模式的從容和共識導向。相反，學生的暴動、教師工會的罷工、外部利益集團的干預等表現(xiàn)出了政治行為。這些行為源于大學復雜而分散的社會結構以及不同團體通過不同方式表達自己的利益訴求，從而利用他們所擁有的任何力量從各個角度對決策過程施加壓力。因此，大學的權力流動并不是單一自上而下的，各利益集團相互競爭、博弈、游說，從而獲取權力。Trow 指出，應該在“硬”和“軟”管理主義之間進行區(qū)分?！坝病惫芾碇髁x強調等級制度、結構的優(yōu)化以及組織效率的提升；而“軟”管理主義認為機構受其自身的規(guī)范和傳統(tǒng)支配，具有合理和有效的管理系統(tǒng)。組織結構越是松散的、目標越是多元的機構，越必須重視人的因素及其互動關系對治理的影響（Trow M，1994）。高等教育機構不僅是靜態(tài)的結構，同時也是人際的互動鏈。組織在實現(xiàn)整體目標的同時，也需要滿足組織成員的個人需求和利益。巴納德認為，成員間的激勵、承諾和信任是保證組織成功的根本要素。組織成員優(yōu)先考慮自身利益，其次才是組織整體目標，因此，對于組織領導者來說了解組織生活中的非正式人際關系是確保組織運行的先決條件（理查德·斯科特、杰拉爾德，2011，第158 頁）。正因組織成員的責任、等級、分工、需求等不同，所以非正式人際關系具有復雜性，必須引起領導者的重視。在治理實踐中，只有重視人的因素，使人的因素與制度設計合理互動，才能提高治理效能，才能逐步完善制度。

（3）在治理實踐中鞏固與落實制度，發(fā)展與完善制度，促進制度成熟定型

治理是手段而非目的，真正的目的在于利用這些手段與工具，實現(xiàn)大學的規(guī)范有序與科學合理運行，讓大學充滿生機與活力。大學治理不僅要有制度與機制建設，更為重要的是形成大學與政府、市場、社會、個體等合作共治的體制機制。在大學治理實踐中，根據各校的具體情況來認真落實制度，并制定落實制度的舉措，通過具體的機制和舉措，使“建起來”的制度在實踐中“轉起來”，從而使制度真正落地生根，使我國的制度優(yōu)勢在高等教育系統(tǒng)真正發(fā)揮作用。同時，根據發(fā)展要求來改革完善制度，堅持問題導向，突出治理效能，在實踐中破除制約改革發(fā)展的體制機制弊端，一方面使得制度優(yōu)勢真正發(fā)揮出來，另一方面逐步發(fā)展與完善現(xiàn)有制度。

制度邏輯體現(xiàn)為制度供給與治理能力的良性有機結合。要使制度供給轉化為良好的治理能力，需要二者的匹配和良性的治理運行與實踐。只有良好的制度供給與強有力的治理能力，即良性的治理舉措、治理運行、治理實踐相結合，大學治理才能達到最佳狀態(tài)。因此，制度本身要設計好，要科學、合理；同時，大學治理的運行和實踐也要科學有效。但現(xiàn)實中，制度供給和治理能力并不總是好的，經常發(fā)生壞的制度供給和弱的治理能力的組合，由此也就形成了不同的治理實效，制度邏輯在實踐中遇到了不同的問題與困境（李立國，2020）。

圖3 中，右上第一象限形態(tài)是大學治理的最佳狀態(tài)，特點是良好的制度供給和強有力的治理能力相結合，形成了制度邏輯的良性運轉。左上第二象限形態(tài)是制度扭曲，就是治理主體在治理運行和實踐雖然體現(xiàn)出一定的治理素質與治理能力，但由于制度設計和供給比較差，差的制度設計在治理實踐中呈現(xiàn)扭曲狀態(tài)。左下第三象限形態(tài)是最壞的制度邏輯，即制度供給和治理能力都是差的，制度本身不行，治理實踐和運行也差，造成治理低效和制度障礙。右下第四象限形態(tài)是制度空轉，就是指制度落實不下去，即制度設計和供給是良好的，但治理運行和實踐效率低下，就會造成制度的空轉。所以，制度邏輯需要良好的制度供給和強有力的治理能力相結合，如此才能達到有效治理，才能把制度優(yōu)勢轉化為治理效能。

圖3 制度供給與治理能力的組合關系

在治理實踐中，通過融通“大學之制”與“大學之治”，使得大學制度通過體制機制建設轉化為治理能力，并使得制度優(yōu)勢轉化為治理效能，同時在實踐中補齊制度短板，強化制度執(zhí)行力，完善制度建設，使制度逐步成熟定型，從而推動大學治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)。

從大學治理的制度邏輯看，大學制度與治理是相互作用的（圖4）。制度對于治理體系構建和治理實踐起著指導和約束作用，治理實踐和治理體系又有助于制度的完善。制度供給、制度安排等制度建設與完善對于治理體系的完善起著指導和規(guī)制作用，對于治理實踐的運行和實踐起著約束、指導和互動作用，而治理體系和治理實踐的運行和效果對于制度建設完善起著反作用，有助于制度的改革、完善與定型，治理體系與治理實踐之間起著互動、調適作用。在制度完善、治理體系建設、治理實踐和治理能力發(fā)展中，人的因素起著關鍵作用，要充分注重和發(fā)揮人的因素特別是治理主體的作用與價值。制度建設、治理體系建設和治理能力的提升共同作用于治理效能的實現(xiàn)，其中，制度建設具有合法性機制的作用，治理體系建設具有程序性機制的價值，治理能力建設具有效率機制的作用。

圖4 大學治理的制度邏輯與治理效能