呂富生

(中國(guó)信息通信研究院產(chǎn)業(yè)與規(guī)劃研究所，北京 100191)

0 引言

近日，中央《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》進(jìn)一步要求加快培育數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)，推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放。但政府?dāng)?shù)據(jù)交由私人(包括個(gè)人、企業(yè)和非企業(yè)組織)進(jìn)行再利用時(shí)，不可避免地存在供需不對(duì)接、數(shù)據(jù)安全隱患、市場(chǎng)失靈風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題和障礙。為此，針對(duì)私人的政府?dāng)?shù)據(jù)再利用行為，目前是否存在相關(guān)規(guī)制路徑，該規(guī)制路徑能否妥當(dāng)梳理既存障礙？面對(duì)既有規(guī)制模式的缺陷，是予以修補(bǔ)還是另辟蹊徑找尋新的規(guī)制范式？對(duì)此，有必要在考察國(guó)內(nèi)外既有的數(shù)據(jù)再利用規(guī)制模式的基礎(chǔ)上，進(jìn)行有益經(jīng)驗(yàn)的借鑒和可能存在問(wèn)題的反思，進(jìn)而探索適合我國(guó)當(dāng)前數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段的政府?dāng)?shù)據(jù)再利用規(guī)制機(jī)制。

1 限制型模式分析

政府?dāng)?shù)據(jù)再利用的限制型規(guī)制模式，即監(jiān)管部門對(duì)私人的政府?dāng)?shù)據(jù)再利用行為持較為謹(jǐn)慎態(tài)度，為防止數(shù)據(jù)濫用、維護(hù)數(shù)據(jù)安全，或基于受益者負(fù)擔(dān)的考慮，通過(guò)知識(shí)產(chǎn)權(quán)、安全資質(zhì)、有償使用等前置條件對(duì)私人使用政府?dāng)?shù)據(jù)的權(quán)利設(shè)置一定的限制。但需要考量的是這些限制條件設(shè)置的必要性與妥當(dāng)性。

1.1 以知識(shí)產(chǎn)權(quán)許可為限制的管理路徑

1.1.1 設(shè)置知識(shí)產(chǎn)權(quán)許可的原因

以知識(shí)產(chǎn)權(quán)許可為限制的管理路徑，是指數(shù)據(jù)管理部門準(zhǔn)許特定組織或個(gè)人在符合許可條件的情況下可對(duì)受知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的政府?dāng)?shù)據(jù)進(jìn)行再利用的一種機(jī)制[1]。英國(guó)是典型的采取知識(shí)產(chǎn)權(quán)許可限制路徑的國(guó)家。英國(guó)將私人的數(shù)據(jù)獲取權(quán)和利用權(quán)視為相對(duì)獨(dú)立的重要環(huán)節(jié)，前者屬于公共數(shù)據(jù)開放背景下人權(quán)的范疇，后者則牽涉版權(quán)或競(jìng)爭(zhēng)權(quán)的內(nèi)容[2]。在英國(guó)的制度框架下，公眾雖有權(quán)獲取相應(yīng)的政府?dāng)?shù)據(jù)，但能否徑行對(duì)該數(shù)據(jù)進(jìn)行增值利用卻有待考慮，因?yàn)橛?guó)政府可能對(duì)其管控的政府?dāng)?shù)據(jù)主張知識(shí)產(chǎn)權(quán)。英國(guó)主張對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)進(jìn)行版權(quán)保護(hù)，一是對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)中凝結(jié)的智力成果的認(rèn)可，其認(rèn)為政府部門在數(shù)據(jù)編排和結(jié)構(gòu)調(diào)整上具有獨(dú)創(chuàng)性，符合“頭腦冒汗”原則；二是對(duì)公共利益分配的考量，英國(guó)提出政府?dāng)?shù)據(jù)具有公共屬性，但數(shù)據(jù)的開發(fā)并非普通公眾能力所能及，若不加限制只會(huì)使少數(shù)群體獲利，反而對(duì)全體公民不公平[3]。

1.1.2 知識(shí)產(chǎn)權(quán)許可設(shè)置面臨的障礙

政府?dāng)?shù)據(jù)許可使用機(jī)制可以平衡公眾數(shù)據(jù)利用權(quán)和政府版權(quán)之間的利益沖突。但若在我國(guó)采用許可式的政府?dāng)?shù)據(jù)規(guī)制機(jī)制須首先解決如下兩個(gè)問(wèn)題。

第一，許可的前提是政府對(duì)其管理的數(shù)據(jù)享有知識(shí)產(chǎn)權(quán)，但政府?dāng)?shù)據(jù)是否受我國(guó)版權(quán)法保護(hù)尚有爭(zhēng)議。一方面，數(shù)據(jù)是一種反映信息內(nèi)容的媒介材料，數(shù)據(jù)本身不具有可版權(quán)性，只有當(dāng)數(shù)據(jù)的選取和編排具有獨(dú)創(chuàng)性時(shí)，才可能作為“匯編作品”受到版權(quán)法保護(hù)[4]。且人工智能技術(shù)使得機(jī)器生成的數(shù)據(jù)愈加普遍，留給政府部門獨(dú)創(chuàng)性的空間會(huì)隨之壓縮。另一方面，知識(shí)產(chǎn)權(quán)許可的設(shè)置，意在設(shè)立私權(quán)以激勵(lì)私主體對(duì)數(shù)據(jù)的生產(chǎn)、歸集和創(chuàng)作，不同于企業(yè)數(shù)據(jù)，政府?dāng)?shù)據(jù)多數(shù)是公共機(jī)構(gòu)履職的結(jié)果，缺乏激勵(lì)產(chǎn)出的必要[5]。

第二，許可式的規(guī)制路徑還面臨知識(shí)產(chǎn)權(quán)許可和行政許可的沖突。一方面，著作權(quán)是一種典型的私有權(quán)，知識(shí)產(chǎn)權(quán)許可是私主體間的關(guān)于智力成果使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的債權(quán)債務(wù)協(xié)議[6]；但行政許可是行政主體在其權(quán)限范圍內(nèi)對(duì)特定禁止領(lǐng)域的行政資源的有限開放，具有公法屬性。數(shù)據(jù)利用許可制度之所以能在英國(guó)適用，是因?yàn)橛?guó)政府以私主體身份公平參與政府?dāng)?shù)據(jù)的再利用活動(dòng)。另一方面，知識(shí)產(chǎn)權(quán)許可的設(shè)定充分尊重當(dāng)事人的合意，而行政許可事項(xiàng)須由法律明確規(guī)定，依《行政許可法》，無(wú)法律或行政法規(guī)明確授權(quán)，政府不能隨意創(chuàng)設(shè)許可。因此，是否應(yīng)對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)進(jìn)行知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)仍值得商榷。

1.2 以開發(fā)資質(zhì)審核為要求的監(jiān)管機(jī)制

1.2.1 采用資質(zhì)審核方式的原因

政府?dāng)?shù)據(jù)再利用的資質(zhì)審核，是指私人在向政府獲取數(shù)據(jù)進(jìn)行再利用時(shí)，數(shù)據(jù)管理部門必須對(duì)其是否具有開發(fā)數(shù)據(jù)的資質(zhì)進(jìn)行審核，經(jīng)審核通過(guò)的主體方能對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行開發(fā)利用。如《貴陽(yáng)市加快推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放的實(shí)施意見(jiàn)》提出，對(duì)安全性要求較高的政府?dāng)?shù)據(jù)的獲取和利用，數(shù)據(jù)管理部門必須對(duì)其開發(fā)主體的開發(fā)資質(zhì)和使用范圍進(jìn)行審核[7]?！逗笔⊥恋卣{(diào)查成果資料使用管理暫行規(guī)定》指出，未經(jīng)批準(zhǔn)不得利用土地調(diào)查成果數(shù)據(jù)資料從事經(jīng)營(yíng)性、盈利性活動(dòng)。除此，競(jìng)爭(zhēng)性配置的方式意在通過(guò)遴選優(yōu)質(zhì)的數(shù)據(jù)開發(fā)主體以提高政府?dāng)?shù)據(jù)增值產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量，這也是對(duì)申請(qǐng)主體資質(zhì)考核的一種方式。如《福建省政務(wù)數(shù)據(jù)管理辦法》要求，對(duì)授權(quán)開放的政務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行商業(yè)利用，需以公開招標(biāo)的方式分配開發(fā)資格[8]。

1.2.2 資質(zhì)審核方式面臨的困境

對(duì)數(shù)據(jù)利用主體的資質(zhì)考核雖是出于數(shù)據(jù)安全和產(chǎn)品質(zhì)量的考慮，但在實(shí)踐中也會(huì)面臨些許困難。其一，資質(zhì)審核無(wú)形中提高了企業(yè)的進(jìn)入“門檻”和“試錯(cuò)”成本，限制了私人參與數(shù)據(jù)再利用的積極性，與產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期所需的寬松環(huán)境不相匹配。其二，政府?dāng)?shù)據(jù)類型多樣化和復(fù)雜性導(dǎo)致的審核標(biāo)準(zhǔn)模糊化問(wèn)題，極易引發(fā)權(quán)力尋租，容易形成新的數(shù)據(jù)壟斷，甚至引發(fā)政府?dāng)?shù)據(jù)私有化問(wèn)題。其三，數(shù)據(jù)利用過(guò)程的虛擬化使得資質(zhì)審核的效果難保證，僅對(duì)數(shù)據(jù)申請(qǐng)者的資質(zhì)考核無(wú)法確保數(shù)據(jù)安全在委托第三方處理情形下也得到同等保障。

1.3 以付費(fèi)使用為條件的管理實(shí)踐

1.3.1 相關(guān)數(shù)據(jù)再利用的付費(fèi)實(shí)踐

政府?dāng)?shù)據(jù)的付費(fèi)機(jī)制，是指數(shù)據(jù)管理部門通過(guò)將價(jià)格機(jī)制引入政府?dāng)?shù)據(jù)供給服務(wù)之中，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)的有限供給。高獲取成本也會(huì)影響私人參與政府?dāng)?shù)據(jù)開發(fā)的意愿，但有學(xué)者提出，付費(fèi)機(jī)制基于“受益者負(fù)擔(dān)”原則而具有正當(dāng)性，同時(shí)可以增加財(cái)政收入以反哺全體國(guó)民[9]。目前我國(guó)也存在些許政府?dāng)?shù)據(jù)再利用付費(fèi)使用實(shí)踐，如《科學(xué)數(shù)據(jù)管理辦法》第24條明確，私人將科學(xué)數(shù)據(jù)用于經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，須同數(shù)據(jù)提供者簽訂有償服務(wù)合同?！稓庀筚Y料共享管理辦法》第7條規(guī)定，私人從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)而獲取氣象資料時(shí)，需繳納一定的加工費(fèi)用。域外國(guó)家對(duì)數(shù)據(jù)收費(fèi)也不是絕對(duì)排斥，但究竟采取何種定價(jià)政策是較為敏感的問(wèn)題[10]。

1.3.2 付費(fèi)使用方式存在的質(zhì)疑

付費(fèi)使用機(jī)制主要面臨以下質(zhì)疑：一是付費(fèi)使用的正當(dāng)性基礎(chǔ)遭到挑戰(zhàn)。政府?dāng)?shù)據(jù)具有公共屬性，這要求其應(yīng)當(dāng)“取之于民，用之于民”[11]。政府部門因生產(chǎn)、匯集數(shù)據(jù)而支出的成本也主要由公共財(cái)政負(fù)擔(dān)。二是付費(fèi)使用方式不利于數(shù)據(jù)再利用市場(chǎng)的發(fā)展。數(shù)據(jù)供給的定價(jià)策略可能影響用戶參與的意愿，進(jìn)而限制了數(shù)據(jù)流動(dòng)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。三是難以對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行價(jià)值評(píng)估。數(shù)據(jù)生產(chǎn)成本難以衡量，數(shù)據(jù)類型的多樣性也使得統(tǒng)一的費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)難以制定。四是付費(fèi)使用方式機(jī)制容易造成新的數(shù)據(jù)壟斷，具有雄厚資本的大數(shù)據(jù)企業(yè)將會(huì)壟斷政府?dāng)?shù)據(jù)資源的開發(fā)市場(chǎng)，導(dǎo)致競(jìng)爭(zhēng)和消費(fèi)者福利的減損。

2 開放型模式思考

政府?dāng)?shù)據(jù)再利用的開放型規(guī)制模式，即政府未對(duì)私人的數(shù)據(jù)再利用行為設(shè)置過(guò)多事前限制，在不違反強(qiáng)制性規(guī)范的前提下，任何人都可以重復(fù)且不受限制地對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行開發(fā)利用，但若存在不當(dāng)利用行為，將會(huì)遭受嚴(yán)厲制裁。開放型模式具有寬進(jìn)嚴(yán)出特征，以美國(guó)實(shí)踐為典型。

2.1 域外開放型模式的相關(guān)實(shí)踐

與英國(guó)不同，美國(guó)將數(shù)據(jù)的獲取和利用認(rèn)作是一種權(quán)利，公民有權(quán)獲得政府?dāng)?shù)據(jù)即相應(yīng)地具有對(duì)該數(shù)據(jù)進(jìn)行開發(fā)利用的權(quán)利。這主要是由于英美兩國(guó)對(duì)于政府?dāng)?shù)據(jù)版權(quán)的不同態(tài)度所致。美國(guó)《版權(quán)法》第105節(jié)“版權(quán)主題”提出，美國(guó)政府部門的工作成果不受版權(quán)規(guī)則保護(hù)[12]。《A-130號(hào)通告：聯(lián)邦數(shù)據(jù)資源管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱《A-130號(hào)通告》)則指出：“若政府?dāng)?shù)據(jù)為國(guó)家的寶貴資源，則當(dāng)且僅當(dāng)將數(shù)據(jù)以免費(fèi)、公平和及時(shí)的方式向社會(huì)開放時(shí)，才會(huì)發(fā)揮其最大化的價(jià)值?！薄墩畔⒛J(rèn)為公開和可機(jī)讀令》則要求以公開和可機(jī)讀為政府信息的默認(rèn)狀態(tài)?？梢?jiàn)，美國(guó)在聯(lián)邦層面拒絕政府對(duì)自己的作品擁有版權(quán)，除非法律另有關(guān)于數(shù)據(jù)隱私、安全保護(hù)的特別規(guī)定，政府?dāng)?shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)進(jìn)入公共領(lǐng)域向公眾開放，美國(guó)還在聯(lián)邦層面搭建了世界上最大的政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)(Data.gov)[13]。當(dāng)然，美國(guó)聯(lián)邦的版權(quán)規(guī)則不必然適用于地方政府，地方政府可自行制定政府?dāng)?shù)據(jù)版權(quán)的相關(guān)政策法規(guī)。

2.2 我國(guó)缺乏開放型模式的適用基礎(chǔ)

鑒于開放型模式有力地促進(jìn)了美國(guó)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的繁榮，故有學(xué)者提出，我國(guó)可借鑒美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，于《著作權(quán)法》中增加“公共作品自由利用”原則，推動(dòng)公共數(shù)據(jù)資源的再利用[14]。但當(dāng)前在我國(guó)采用開放型模式推進(jìn)數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍不現(xiàn)實(shí)。

第一，采開放型模式受限于我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的廣度和深度。成熟的數(shù)據(jù)開放制度是美國(guó)開放型模式的精髓，我國(guó)尚不具備系統(tǒng)完備的數(shù)據(jù)開放制度體系。當(dāng)前，我國(guó)尚未制定政府?dāng)?shù)據(jù)開放專門法律，僅有國(guó)務(wù)院制定的《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》對(duì)數(shù)據(jù)開放做出綱領(lǐng)性指導(dǎo)，政府部門主動(dòng)開放數(shù)據(jù)的動(dòng)力和意愿不足。同時(shí)，責(zé)任機(jī)制的缺失使部分部門或怕犯泄密錯(cuò)誤，寧可不作為；或擔(dān)心數(shù)據(jù)開發(fā)帶來(lái)輿論危機(jī)和負(fù)面影響而不開放；或缺乏合理的財(cái)政預(yù)算而對(duì)數(shù)據(jù)開放沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)劃。此外，政府未建立以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向的數(shù)據(jù)開放制度，價(jià)值相對(duì)貧瘠的政府?dāng)?shù)據(jù)難以有效調(diào)動(dòng)私人參與數(shù)據(jù)再利用的積極性。有學(xué)者指出，免費(fèi)開放與自由利用的理想政策在我國(guó)的現(xiàn)實(shí)運(yùn)用并未取得預(yù)期效果，反而使政府不得不開始考慮數(shù)據(jù)供給的成本和效率問(wèn)題[15]。

第二，以完全開放和自由利用為特征的開放型模式難以對(duì)再利用行為進(jìn)行引導(dǎo)和管理。一方面，當(dāng)前我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開發(fā)利用仍處于初級(jí)階段，有序的引導(dǎo)確有必要。其一，缺乏有序的引導(dǎo)可能會(huì)產(chǎn)生擁擠效應(yīng)。公眾更傾向于追逐表層價(jià)值高、成果轉(zhuǎn)換快、利用模式易復(fù)制的熱點(diǎn)數(shù)據(jù)，容易導(dǎo)致數(shù)據(jù)開發(fā)同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)嚴(yán)重。其二，部分?jǐn)?shù)據(jù)雖具有挖掘潛力，但開發(fā)成本較高，私人為追逐短利而不愿投入資本和技術(shù)進(jìn)行開發(fā)，造成了“數(shù)據(jù)荒地”。其三，自由利用的數(shù)據(jù)開發(fā)因缺乏組織性的指引和支撐，導(dǎo)致數(shù)據(jù)產(chǎn)品的市場(chǎng)轉(zhuǎn)化率不高。另一方面，開放型模式難以對(duì)不當(dāng)利用行為進(jìn)行監(jiān)督。一是數(shù)據(jù)開發(fā)市場(chǎng)兩極分化嚴(yán)重，強(qiáng)者越強(qiáng)的局面將會(huì)出現(xiàn)，進(jìn)而存在濫用市場(chǎng)支配地位，扭曲政府?dāng)?shù)據(jù)公益特征的風(fēng)險(xiǎn)。二是開放型模式可能帶來(lái)數(shù)據(jù)安全隱患。若數(shù)據(jù)監(jiān)管和安全防護(hù)手段不到位，私人對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)的開發(fā)利用行為可能會(huì)侵害國(guó)家安全、社會(huì)公共利益、第三方主體的權(quán)利，過(guò)于寬松的再利用管理機(jī)制可能引起數(shù)據(jù)開發(fā)與數(shù)據(jù)安全的失衡。

3 依申請(qǐng)開放模式的探索

限制型和開放型的規(guī)制模式呈現(xiàn)出數(shù)據(jù)管理或緊或松的狀態(tài)，均難以契合當(dāng)前我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)再利用所處階段。為此，本文結(jié)合數(shù)據(jù)開放的各地實(shí)踐和信息公開的制度積淀，探索依申請(qǐng)開放的政府?dāng)?shù)據(jù)再利用規(guī)制模式。

3.1 依申請(qǐng)開放模式的內(nèi)涵與功用

所謂依申請(qǐng)開放的政府?dāng)?shù)據(jù)規(guī)制模式，即除了政府已主動(dòng)開放的數(shù)據(jù)類型外，私人將其特定的數(shù)據(jù)需求通過(guò)申請(qǐng)的方式向數(shù)據(jù)管理部門予以反饋，數(shù)據(jù)管理部門根據(jù)私人的數(shù)據(jù)需求而有針對(duì)性地提供數(shù)據(jù)，并根據(jù)數(shù)據(jù)需求申請(qǐng)的分析，改進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放策略，優(yōu)先開放社會(huì)迫切需求的數(shù)據(jù)類型，不斷擴(kuò)大主動(dòng)開放的范圍。

申請(qǐng)制不同于許可制，除非有法律或行政法規(guī)明確規(guī)定，數(shù)據(jù)持有部門不能以知識(shí)產(chǎn)權(quán)為由對(duì)私人的數(shù)據(jù)請(qǐng)求進(jìn)行限制。申請(qǐng)制也不同于審核制，申請(qǐng)不意味著須經(jīng)授權(quán)認(rèn)證方可進(jìn)行數(shù)據(jù)再利用，而只是數(shù)據(jù)申請(qǐng)行為設(shè)定登記備案要求。同時(shí)，依申請(qǐng)開放也是有別于且應(yīng)獨(dú)立于政府信息依申請(qǐng)公開的運(yùn)行機(jī)制。一方面是由于“數(shù)據(jù)”與“信息”客體的不同所致，另一方面，側(cè)重于知情權(quán)保障的信息公開制度與數(shù)據(jù)開放的價(jià)值取向不同，既有的政府信息公開制度也無(wú)法匹配數(shù)據(jù)開放的制度需求。

3.1.1 與數(shù)據(jù)開放供需均衡目標(biāo)的契合性

政府單向的數(shù)據(jù)開放無(wú)法有效滿足市場(chǎng)需求，這就需要數(shù)據(jù)需求方和提供方間搭建起有效的互動(dòng)機(jī)制。申請(qǐng)登記制度則為雙方搭建了一個(gè)更為精細(xì)，便于公私部門有機(jī)互動(dòng)的平臺(tái)[16]。一方面，申請(qǐng)制為私人的數(shù)據(jù)獲取意愿提供了需求表達(dá)渠道，通過(guò)信息登記傳遞想要用于增值開發(fā)的政府?dāng)?shù)據(jù)。另一方面，數(shù)據(jù)管理部門也可通過(guò)整合市場(chǎng)主體的登記信息，及時(shí)回應(yīng)社會(huì)所需，有針對(duì)性地優(yōu)先開放社會(huì)迫切需要的數(shù)據(jù)類型。正如學(xué)者所言：“通過(guò)反向?qū)κ袌?chǎng)主體數(shù)據(jù)申請(qǐng)行為的大數(shù)據(jù)分析和規(guī)律判斷，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)市場(chǎng)真實(shí)數(shù)據(jù)需求的瞄準(zhǔn)鎖定和對(duì)市場(chǎng)潛在數(shù)據(jù)需求趨勢(shì)的預(yù)測(cè)。”[17]

3.1.2 可實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)再利用行為的有序引導(dǎo)

不同于美國(guó)缺乏引導(dǎo)的開放型規(guī)制模式，依申請(qǐng)開放制度可以通過(guò)政策激勵(lì)和扶持，吸引并合理引導(dǎo)市場(chǎng)主體參與特定政府?dāng)?shù)據(jù)的開發(fā)利用。依申請(qǐng)開放框架下的引導(dǎo)作用主要體現(xiàn)在“公地悲劇”或“開發(fā)荒地”的減少。一方面，依申請(qǐng)開放制度可以為具有資金、市場(chǎng)推廣優(yōu)勢(shì)的企業(yè)和具有研發(fā)能力的科研機(jī)構(gòu)牽線搭橋，各施所長(zhǎng)，共同提高公共數(shù)據(jù)服務(wù)質(zhì)量。另一方面，依申請(qǐng)開放制度可以對(duì)數(shù)據(jù)開發(fā)行為合理引流，引導(dǎo)社會(huì)力量投入社會(huì)迫切需要的政府?dāng)?shù)據(jù)增值產(chǎn)品和服務(wù)的開發(fā)，實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)的公益性價(jià)值目標(biāo)[18]。

3.1.3 可促進(jìn)數(shù)據(jù)再利用行為的有效管理

依申請(qǐng)開放制度下通過(guò)對(duì)私人申請(qǐng)登記信息的管理，也可以對(duì)其數(shù)據(jù)再利用行為進(jìn)行跟蹤追溯。一方面，申請(qǐng)信息的采集采集，可以幫助管理部門利用區(qū)塊鏈技術(shù)跟蹤和追溯數(shù)據(jù)開發(fā)利用情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)再利用主體在數(shù)據(jù)挖掘和傳播過(guò)程中的不當(dāng)行為[19]。另一方面，申請(qǐng)登記事項(xiàng)的公示也有利于保障相關(guān)數(shù)據(jù)權(quán)利主體的知情權(quán)，減少數(shù)據(jù)尋租空間，使“未主動(dòng)開放”但“可開放”“可利用”的政府?dāng)?shù)據(jù)的供給行為在陽(yáng)光下操作，防止數(shù)據(jù)歧視等不公平現(xiàn)象發(fā)生[20]。

3.2 依申請(qǐng)開放模式的可行性

3.2.1 政府信息依申請(qǐng)公開制度的借鑒

政府信息依申請(qǐng)公開制度的推出，有效保障了公眾自主選擇自身需要的信息的權(quán)利，和政府信息主動(dòng)公開制度形成良好互補(bǔ)。而政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度與政府信息公開制度的相似性引發(fā)了可否在數(shù)據(jù)開放過(guò)程中設(shè)置“依申請(qǐng)開放”功能的思考。其一，二者在制度效用上具有共通性，均可以起到鼓勵(lì)政府?dāng)U大主動(dòng)開放的范圍的作用。其二，二者均提供了公私交互的平臺(tái)，通過(guò)互動(dòng)平臺(tái)的搭建，可以幫助政府部門改進(jìn)公共服務(wù)。其三，二者在服務(wù)對(duì)象和適用原則方面均有相似性，均是面向公眾提供的兼具公益性和增值性的公共服務(wù)，均依循“公開為原則，不公開為例外”的基本原則。由此，在構(gòu)建政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度時(shí)，可以借鑒《政府信息公開條例》“依申請(qǐng)公開”制度的有益經(jīng)驗(yàn)，建立獲取數(shù)據(jù)的申請(qǐng)登記制度。宋華琳等亦支持賦予行政相對(duì)人享有政府?dāng)?shù)據(jù)開放請(qǐng)求權(quán)的觀點(diǎn)[21]。

3.2.2 政府?dāng)?shù)據(jù)依申請(qǐng)開放制度的實(shí)踐

目前，我國(guó)多地也展開了政府?dāng)?shù)據(jù)依申請(qǐng)開放的探討。例如，《上海市公共數(shù)據(jù)資源開放2018年度工作計(jì)劃》要求通過(guò)依申請(qǐng)開放機(jī)制實(shí)現(xiàn)對(duì)私人的公共數(shù)據(jù)開發(fā)情況進(jìn)行追蹤管理?！渡虾Ｊ泄矓?shù)據(jù)開放管理辦法(草案)》曾在第12條明確設(shè)計(jì)了公共數(shù)據(jù)依申請(qǐng)開放制度?！顿F陽(yáng)市政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放條例》第21條所規(guī)定的申請(qǐng)制度則相對(duì)徹底，其明確：“公民、法人和其他組織認(rèn)為應(yīng)當(dāng)列入開放目錄未列入，或者應(yīng)當(dāng)開放未開放的政府?dāng)?shù)據(jù)，可以通過(guò)開放平臺(tái)提出開放需求申請(qǐng)?！睘榱擞纤綘I(yíng)部門的數(shù)據(jù)需求，國(guó)外許多地方也通過(guò)對(duì)申請(qǐng)信息的管理來(lái)優(yōu)化政府?dāng)?shù)據(jù)的開放次序。例如，美國(guó)食品和藥品管理部門(Food and Drug Administration，F(xiàn)DA)依據(jù)公眾申請(qǐng)數(shù)據(jù)的頻率來(lái)安排數(shù)據(jù)發(fā)布順序[22]。英國(guó)通過(guò)建立數(shù)據(jù)反饋?zhàn)稍儥C(jī)制(Open Data User Group，ODUG)就數(shù)據(jù)開放的范圍和次序征集利益相關(guān)者意見(jiàn)[23]。

3.3 依申請(qǐng)開放模式的展開

3.3.1 申請(qǐng)的主體

一方面，行政主體不屬于開放數(shù)據(jù)的申請(qǐng)主體，政府部門為履行公共任務(wù)而尋求其他部門的數(shù)據(jù)支持，主要通過(guò)政府內(nèi)部的數(shù)據(jù)共享而非通過(guò)依申請(qǐng)開放通道來(lái)實(shí)現(xiàn)。政府?dāng)?shù)據(jù)依申請(qǐng)開放主要面向私人提供。企業(yè)是最重要的數(shù)據(jù)申請(qǐng)主體，借助市場(chǎng)力量對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)進(jìn)行商業(yè)開發(fā)是實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)增值的最佳機(jī)制。非營(yíng)利組織也是政府?dāng)?shù)據(jù)再利用的重要參與者，其為保障公益目的的順利實(shí)現(xiàn)而產(chǎn)生了政府?dāng)?shù)據(jù)需求。公民則是政府?dāng)?shù)據(jù)申請(qǐng)最廣泛的用戶群體，公民以個(gè)人的視角和需求出發(fā)，通過(guò)申請(qǐng)獲取政府?dāng)?shù)據(jù)輔助自身生產(chǎn)、生活決策。

3.3.2 申請(qǐng)的客體

作為依申請(qǐng)開放的政府?dāng)?shù)據(jù)，應(yīng)是政府部門未主動(dòng)開放，但又不涉及“三安全一穩(wěn)定”和“兩秘密一隱私”的，可供私人進(jìn)行增值利用的政府?dāng)?shù)據(jù)。由于政府?dāng)?shù)據(jù)的類型多樣，政府部門應(yīng)遵循“以開放為原則，不開放為例外”，通過(guò)法律明確不予開放利用的負(fù)面清單，并定期審查不公開數(shù)據(jù)的支撐理由是否繼續(xù)成立。同時(shí)，政府部門向社會(huì)提供的數(shù)據(jù)，需符合“質(zhì)”“量”和“度”三個(gè)維度的要求，以確保數(shù)據(jù)的可取、可信和可再用。

3.3.3 申請(qǐng)的程序

在政府?dāng)?shù)據(jù)依申請(qǐng)開放的制度框架中，可開放利用的政府?dāng)?shù)據(jù)的提供和獲取應(yīng)具有可操作性的程序保障。第一，在數(shù)據(jù)開放前，政府應(yīng)做好數(shù)據(jù)的整合、匯集工作，編制“已公開”及“依申請(qǐng)公開”的政府?dāng)?shù)據(jù)目錄并向社會(huì)公開。第二，私人獲取政府未主動(dòng)開放的數(shù)據(jù)須提交申請(qǐng)并披露可能的使用用途，當(dāng)法律規(guī)定某一類型的政府?dāng)?shù)據(jù)享有知識(shí)產(chǎn)權(quán)，或該類型的數(shù)據(jù)可能含有第三人合法權(quán)利時(shí)，申請(qǐng)人需要履行法律規(guī)定的特別程序以獲數(shù)據(jù)開發(fā)利用的授權(quán)。同時(shí)，除申請(qǐng)者對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)具有額外的加工需求而需付出邊際外，私人獲取政府?dāng)?shù)據(jù)原則上無(wú)需付費(fèi)。第三，面對(duì)私人的政府?dāng)?shù)據(jù)申請(qǐng)，政府部門需做好回復(fù)工作。對(duì)于已主動(dòng)開放的政府?dāng)?shù)據(jù)，應(yīng)告知申請(qǐng)人正確獲取途徑。對(duì)于不存在或涉及敏感信息而不能開放的政府?dāng)?shù)據(jù)，須書面告知申請(qǐng)人。對(duì)于申請(qǐng)人大量的政府?dāng)?shù)據(jù)需求而導(dǎo)致不能及時(shí)提供的，可向申請(qǐng)人說(shuō)明理由后延長(zhǎng)一定的開放期限。同時(shí)，私人申請(qǐng)獲取政府?dāng)?shù)據(jù)的行為，應(yīng)在數(shù)據(jù)開放平臺(tái)上進(jìn)行公示并可查詢，防止出現(xiàn)數(shù)據(jù)歧視。第四，數(shù)據(jù)開放部門還需要及時(shí)整合公眾的數(shù)據(jù)申請(qǐng)需求，根據(jù)某一數(shù)據(jù)的被申請(qǐng)頻率，確定政府?dāng)?shù)據(jù)主動(dòng)開放的優(yōu)先次序，及時(shí)回應(yīng)社會(huì)公眾的普遍需求，將更多數(shù)據(jù)類型由“可開放”向“已開放”狀態(tài)轉(zhuǎn)變。

4 結(jié)束語(yǔ)

面對(duì)私人“不會(huì)”和“不當(dāng)”再利用政府?dāng)?shù)據(jù)的市場(chǎng)失靈行為，限制型和開放型的規(guī)制路徑，或存在過(guò)保護(hù)問(wèn)題，或存在引導(dǎo)和監(jiān)督不足的缺陷。依申請(qǐng)開放的規(guī)制路徑具有較大的包容性，能夠適應(yīng)我國(guó)當(dāng)前政府?dāng)?shù)據(jù)開放和數(shù)據(jù)利用管理的復(fù)雜環(huán)境，能夠?yàn)槲覈?guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開放范圍的逐步擴(kuò)大和再利用限制的逐步減少提供良好的過(guò)渡和緩沖，同時(shí)對(duì)于私人的公共數(shù)據(jù)使用行為也絕非放任，是適應(yīng)我國(guó)數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期的可行路徑。